Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место решений конституционного суда российской федерации в механизме правового регулирования организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации ..18
1. 1. Юридические свойства решений конституционного суда российской федерации 18
1. 2. Правовые последствия решений конституционного суда российской федерации 38
1.3. Правовая природа решений конституционного суда российской федерации 58
1. 4. Значение мотивировочной части решений конституционного суда российской федерации. правовые позиции конституционного суда российской федерации 86
1. 5. Юридическая сила решений конституционного суда российской федерации 101
Глава 2. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации в решениях конституционного суда российской федерации 109
2. 1. Конституционное понятие общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации 109
2. 2. Содержание и пределы общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации 119
2. 3. Разграничение полномочий по вопросам правового регулирования организации государственной власти в субъектах российской федерации 142
Глава 3. Разделение властей как фундаментальный принцип организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации 157
3. 1. Содержание принципа разделения властей 158
3. 2. Общие вопросы системы сдержек и противовесов 182
3. 3. Процедура промульгации законов субъектов российской федерации 188
3. 4. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти 202
3. 5. Судебная власть как необходимый элемент разделения властей на уровне субъектов российской федерации 211
Заключение 237
Приложения 242
- Юридические свойства решений конституционного суда российской федерации
- Конституционное понятие общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации
- Разграничение полномочий по вопросам правового регулирования организации государственной власти в субъектах российской федерации
- Процедура промульгации законов субъектов российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Создание в Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда - явилось одним из наиболее значительных событий всего периода крупномасштабных государственно-правовых реформ, начавшихся в России еще в период ее нахождения в составе Советского Союза. К настоящему моменту Конституционный Суд России существует уже десять лет. За это время Судом было вынесено более ста шестидесяти постановлений, более тысячи трехсот определений и ряд других актов1. Эти данные говорят о том, что Конституционным Судом накоплен колоссальный опыт разрешения самых разных правовых проблем, имеющих отношение практически ко всем отраслям права.
Деятельность Конституционного Суда РФ всегда находилась и находится в центре внимания ученых-правоведов и практикующих юристов. Результатом этого внимания стали как многочисленные отдельные публикации в юридической периодике, так и объемные, глубокие исследования, анализирующие различные аспекты организации и деятельности Конституционного Суда. Практика Суда породила целый ряд сложных вопросов, уже в течение целого ряда лет вызывающих неослабевающий интерес у российского юридического сообщества. Среди них можно выделить вопрос о правовой природе и юридической силе решений Конституционного Суда, проблему правового значения мотивировочной части решения Конституционного Суда и феномен правовых позиций Конституционного Суда, взаимоотношения Конституционного Суда с законодателем, взаимоотношения Конституционного Суда с другими судами, а также комплекс вопросов, связанных с исполнением решений Суда. Кроме то го, объем практики Конституционного Суда к настоящему моменту достиг уже такого уровня, когда становится необходимым анализировать не только деятельность Суда в целом, но и его практику по отдельным направлениям. Выделились и стали самостоятельными объектами исследований целые комплексы решений Конституционного Суда по вопросам налогообложения и сборов, защиты собственности, права на судебную защиту, уголовного процесса. Известная «близость» Конституционного Суда к конституционно-правовой проблематике обуславливает то обстоятельство, что сложилась отдельная практика Суда по проблемам организации государственной власти, законодательного процесса, местного самоуправления, выборов.
В связи с отмеченной тенденцией существенно возрастает значимость исследований, имеющих своей целью анализ отдельных направлений деятельности Конституционного Суда РФ. Такие исследования осуществляются, но их количество невелико.
В частности, до настоящего времени отсутствуют крупные работы, специально посвященные решениям Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ. Между тем принятие в 1993 г. новой Конституции РФ повлекло существенные изменения в системе организации власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Достаточно сказать, что Конституция РФ 1993 г.2 не только подтвердила право республик - субъектов РФ иметь свои конституции и законодательство, но и предоставило аналогичное право всем остальным субъектам РФ - краям, областям, автономным округам, автономной области, городам федерального значения - с той лишь разницей, что их основополагающие акты должны именоваться уставами, а не конституциями. Существенно расширились и пределы самостоятельности субъектов РФ в построении ими системы собственных органов государственной власти. В свеїе Э1ШО естественным выглядит тот факт, что едва ли не основным что едва ли не основным направлением развития законодательства субъектов РФ после принятия российской Конституции 1993 г. стало принятие законов, регулирующих организацию и деятельность органов власти.
Относительная новизна проблем, вставших тогда перед законодателем в субъектах РФ, в свою очередь, обусловила возникновение многочисленных конституционных споров, часть которых нашла свое разрешение в постановлениях и определениях Конституционного Суда России. Эти решения на протяжении достаточно длительного времени фактически замещали собой Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, который, хотя его принятие и было предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 77), вступил в силу только в конце 1999 г. Это обстоятельство свидетельствует в пользу актуальности работы, содержанием которой является анализ решений Конституционного Суда, касающихся организации государственной власти в субъектах РФ.
Весьма значимым является и то, что практика Конституционного Суда по обозначенным вопросам, как представляется, не может быть признана безупречной с точки зрения требований последовательности и обоснованности решений. Некоторая несогласованность между решениями, принятыми по одним и тем же или по тесно связанным между собой вопросам, существенно затрудняет их практическую реализацию, при том, что все решения Конституционного Суда являются обязательными на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») . Это является дополнительным аргументом в пользу необходимости и актуальности именно специального, аналитического исследования, которое бы не просто обобщало практику Конституционного Суда по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ, но и прослеживало бы взаимосвязи между отдельными решениями Суда, выявляя при этом тенденции развития его практики.
Степень научной разработанности темы исследования. Как уже отмечалось, крупных работ, посвященных анализу решений Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ, пока нет. Работы на эту тему, публиковавшиеся до сих пор, либо касались решений Конституционного Суда по отдельным делам5, либо представляли собой лишь достаточно сжатые обзоры основных его выводов по указанным вопросам6.
Теоретическую основу исследования составили работы целого ряда известных ученых - теоретиков права, а также специалистов в области конституционного права и конституционного правосудия, среди которых следует выделить С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богданову, А.Д. Бойкова, Л.В. Бойцову, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, С.Л. Зивса, Д.А. Керимова, И.В. Котелевскую, В.А. Кряжкова, Б.С. Крылова, Л.В. Лазарева, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщакову, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, В.А. Сивицкого, Б.А. Стра-шуна, Д.Л. Суркова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умнову, Т.Я. Хаб-риеву, Г.Н. Чеботарева, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева. В основе некоторых положений первой главы диссертации лежат также работы зарубежных авторов - А. Барака, А. Бланкенагеля, Т. Маунца, В. Кросса, Ш. Монтескье.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в. связи с формированием и деятельностью органов государственной власти субъектов РФ.
Предметом исследования выступают решения Конституционного Суда РФ по основным, наиболее принципиальным вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ.
Цели и задачи исследования заключаются в обобщении и анализе решений Конституционного Суда РФ по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и выработке рекомендаций, во-первых, по наиболее полной и адекватной реализации этих решений в законодательстве (как федеральном, так и региональном) и, во-вторых, по оптимизации деятельности самого Конституционного Суда.
Постановка таких задач требует, прежде всего, формирования целостных, системных представлений о решениях Конституционного Суда РФ как правовом явлении. Представляется, что любому комплексному исследованию, посвященному практике Конституционного Суда по тем или иным вопросам, должна предшествовать выработка четкой позиции автора по проблемам правовой природы и юридической силы решений Суда.
Для того, чтобы проанализировать решения Конституционного Суда по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, было необходимо:
- произвести отбор постановлений и определений Конституционного Суда, имеющих отношение к теме исследования;
- изучить как различные элементы мотивировочной и резолютивной части отдельных решений, так и взаимосвязи между различными решениями;
- проследить изменения в законодательстве, произошедшие под влиянием решений Конституционного Суда, а также выявить случаи неисполнения законодателем решений Конституционного Суда (в этой связи особого внимания заслуживает Федеральный закон «Об общих принципах организации заслуживает Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
- проанализировать практику применения положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Число решений Конституционного Суда по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ таково, что провести их исчерпывающий анализ в рамках диссертационной работы не представляется возможным. Поэтому в работе рассматриваются лишь те решения Конституционного Суда, которые касаются наиболее общих, принципиальных вопросов организации власти в субъектах РФ. За рамками исследования остались проблемы избирательного права и избирательного процесса, взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Практика Конституционного Суда по перечисленным направлениям может и должна стать предметом самостоятельного анализа.
Методологическую базу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, сравнение, системный и структурный подходы, индукция, дедукция и пр.) и частнонаучных (формально-юридический (догматический), сравнительно-правовой, структурно-функциональный, историко-правовой) методов познания.
Основной элемент нормативной базы исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, вынесенные им в течение 1995-2002 г.г. Вместе с тем при написании диссертации использовались не только решения Конституционного Суда, вынесенные им на основе Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г., но и постановления, принятые в период действия Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России 1978 г.7 и Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» 1991 г.8 Многие решения Конституционного Суда, принятые в 1992-1993 г.г., сохраняют свою актуальность по сей день, что подтверждается при обращении к п. 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ: «Законы и другие правовые акты (в том числе и акты Конституционного Суда. -А.П.), действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации».
Необходимо также отметить, что целый ряд решений Конституционного Суда, упомянутых в работе, касаются организации государственной власти не в субъектах РФ, а на федеральном уровне. Допустимость использования этих решений при анализе практики Суда по вопросам организации власти в субъектах РФ обуславливается общностью принципов, лежащих в основе построения системы власти на обоих уровнях.
Помимо решений Конституционного Суда, большое внимание при написании работы было уделено изучению федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в истории изучения деятельности Конституционного Суда РФ обобщается и анализируется его практика по общим вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.
Кроме того, в работе предлагается новый подход к изучению деятельности Конституционного Суда, предусматривающий предварительное изучение проблем правовой природы и юридической силы решений этого органа и построение последующих рассуждений на основе такого изучения. В работе сформулирована и собственная точка зрения диссертанта по этим проблемам (в частности, предлагается новое определение понятия «правовая позиция Конституционного Суда РФ»).
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Решения Конституционного Суда РФ обладают следующими специфическими свойствами: общеобязательность, окончательность, непосредственность действия и непреодолимость. Именно эти свойства должны прежде всего приниматься во внимание при изучении проблем правовой природы решений Конституционного Суда (т. е. их характеристик как источников права) и их юридической силы (т. е. места в системе правовых актов).
2. Для правильного разрешения вопросов, связанных с правовой природой и юридической силой решений Конституционного Суда РФ, особое значение имеют особенности толкования права в конституционном судопроизводстве. Роль толкования (прежде всего, толкования конституционных положений) в конституционном судопроизводстве можно оценивать двояко. С одной стороны, толкование в деятельности Конституционного Суда РФ выступает в качестве инструмента для разрешения любых дел, относящихся к компетенции Конституционного Суда. Таким образом, толкование выполняет в конституционном судопроизводстве «обслуживающую» роль, и в этом качестве оно подчинено конечным целям деятельности Конституционного Суда РФ - разрешению отнесенных к его компетенции дел в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны. С другой стороны, толкование является необходимым элементом деятельности Конституционного Суда по осуществлению его полномочий, без которого эта деятельность вообще невозможна.
3. Общий (обобщенный) характер большинства норм Конституции РФ, их содержание и значение как норм-принципов обуславливают особенности толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Толкуя то или иное положение Конституции РФ, Конституционный Суд РФ сталкивается с необходимостью делать выбор между несколькими вариантами толкования. Следовательно, толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ всегда выходит за рамки простой интерпретации ее текста и имеет своим результатом формулирование таких положений, которые по своему характеру сближаются с нормами права.
4. Свойство общеобязательности распространяется не только на положения, содержащиеся в резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, но и на .такой элемент мотивировочной части решений, как правовые позиции Конституционного Суда РФ. Под правовой позицией Конституционного Суда РФ следует понимать общеобязательное толкование положений Конституции РФ или конституционное толкование положений иных правовых актов, которое содержится в мотивировочной части решений Конституционного Суда РФ и использовано Конституционным Судом РФ в качестве обоснования своих итоговых решений по существу поставленных перед ним вопросов не менее двух раз.
5. Решения Конституционного Суда РФ являются источниками права. Решения Конституционного Суда РФ как источники права представляют собой особый вид нормативных правовых актов.
6. Юридическая сила решений Конституционного Суда РФ уступает только юридической силе Конституции РФ, которая является единственным актом, обладающим свойством высшей юридической силы (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), и превосходит юридическую силу любых других правовых актов, принимаемых в РФ, включая и федеральные конституционные законы.
7. Под «органами государственной власти» в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует понимать только органы государственной власти субъектов РФ, поскольку правовое регулирование организации и деятельности федеральных органов государственной власти в полном объеме относится к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, к совместному ведению РФ и субъектов РФ в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по данному предмету совместного ведения разграничены в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Из сопоставления п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует, что «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» соотносятся между собой как общее и частное. Следовательно, - федеральный законодатель в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ вправе устанавливать только общие принципы организации элементов системы власти в субъектах РФ (представительных и исполнительных органов). Принятие иных федеральных законов по предмету, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, исключается;
- субъекты РФ осуществляют в своем законодательстве конкретизацию общих принципов, установленных федеральным законом;
- субъекты РФ, будучи связанными требованиями основ конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и испол нительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, самостоятельно определяют элементы и связи в системе своих органов власти.
8. Конституционное понятие «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» означает устанавливаемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства основные начала формирования, организации и деятельности (включая взаимодействие) органов государственной власти субъектов РФ, а также результаты конкретизации этих основных начал в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Указанные общие принципы (основные начала), как правило, должны предусматривать возможность дальнейшей конкретизации нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Федеральный законодатель должен избегать «навязывания» субъектам РФ однообразного регулирования по вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Это требование не было в полной мере соблюдено при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
9. При принятии Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не все решения Конституционного Суда РФ были учтены в полной мере, в связи с чем отдельные положения названного Федерального закона подлежат корректировке, а до ее осуществления могут применяться только во взаимосвязи с соответствующими постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ.
10. В целях более полной реализации на уровне субъектов РФ конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную необходимо предусмотреть обязательное образование во всех субъектах РФ конституционных (уставных) судов.
11. Анализ ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»9 в ее взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 5, п. п. «а», «г» и «о» ст. 71, п. п. «а» и «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. ч. 1, 2 и 4 ст. 76, ч. 3 ст. 128 Конституции РФ показывает, что перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, установленный ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», не является исчерпывающим и может быть дополнен субъектами РФ, если при этом не затрагиваются полномочия федеральных судов.
Научно-практическая значимость исследования выражается в том, что оно содержит обобщение существующих взглядов на правовую природу решений Конституционного Суда РФ и его практики по наиболее принципиальным вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Прослеживаются тенденции этой практики, а также воздействие решений Конституционного Суда на развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, что должно способствовать как формированию целостных представлений о результатах деятельности Конституционного Суда на указанном направлении, так и более адекватному, чем это имеет место сейчас, восприятию и реализации его решений в законодательстве и правоприменительной практике.
Анализ практики Конституционного Суда, проведенный автором в период написания диссертации, позволил также выявить ряд направлений, по которым могли бы быть усовершенствованы Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Федеральный закон «Об 9 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.1; 2001. № 51. Ст. 4824.
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Необходимость внесения поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» диктуется, по мнению диссертанта, тем, что некоторые положения этого закона (прежде всего, касающиеся правовых позиций Конституционного Суда и рассмотрения Судом дел об официальном толковании Конституции РФ) являются недостаточно конкретными.
Что касается Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то в его действующей редакции не учтены некоторые правовые позиции Конституционного Суда (в частности, по вопросам подписания законов субъектов РФ и выражения недоверия должностным лицам исполнительных органов).
Предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оформлены в виде двух инициативных законопроектов, прилагаемых к диссертации и сопровождаемых пояснительными записками.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования, касающиеся правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда РФ, использовались в ходе преподавания спецкурса «Конституционное правосудие» на факультете конституционного и международного права Иркутской государственной экономической академии в 2000/2001 и 2001/2002 учебных годах.
По тематике исследования автором опубликован ряд научных статей. В 2001 г. автор участвовал во Всероссийском совещании по проблемам исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в г. Москве с докладом «Юридические свойства и юридическая сила решений Конституционного Суда Российской Федерации», а также в научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, укрепление единого правового пространства в стране» в г. Улан-Удэ с докладом «Некоторые вопросы правового регулирования организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Структура работы. Работа состоит из введения, тринадцати параграфов, объединенных в три главы, заключения, а также библиографии и приложений.
Юридические свойства решений конституционного суда российской федерации
Каждый правовой акт обладает собственным набором характеристик, выделяющих его из общей массы правовых актов и определяющих его юридическую силу и правовую природу10. Не являются исключением в этом отношении и решения Конституционного Суда РФ. Следовательно, изучение темы роли и места этих актов в системе российского права должно начинаться с выявления присущих решениям Конституционного Суда юридических свойств. И так как правовую основу деятельности Конституционного Суда образуют Конституция РФ и Закон о Конституционном Суде, то свойства решений Конституционного Суда, очевидно, определяются положениями именно этих двух документов.
Среди свойств решений Конституционного Суда РФ прежде всего следует назвать их обязательность. В соответствии со ст. 6 Закона о Конституционном Суде решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Весьма характерно, что законодатель поместил эту норму в гл. 1 Закона о Конституционном Суде, которая содержит общие положения об организации Конституционного Суда. Это позволяет нам считать обязательность решений Конституционного Суда их основным свойством. Именно с обязательностью, а также с иными общими нормами, определяющими статус Конституционного Суда в системе власти связано наличие у его решений всех прочих свойств, о которых мы будем говорить ниже.
Ст. 6 Закона о Конституционном Суде является частным (в отношении Конституционного Суда) проявлением общего правила об обязательности судебных актов в РФ. Это правило вытекает из принципа разделения властей и основанного на нем принципа независимости суда (ст. ст. 10 и 120 Конституции РФ), и в настоящее время оно закреплено в ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Важно, однако, учитывать, что обязательность решений Конституционного Суда носит иной характер, чем обязательность решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Эта разница обусловлена принципиальными различиями в природе деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов - с одной стороны и Конституционного Суда - с другой. Решения судов общей юрисдикции и решения арбитражных судов направлены исключительно на разрешение конкретных дел и не применяются при разрешении других дел". Задача же Конституционного Суда, как следует из анализа его полномочий, состоит в определении юридической судьбы правовых актов или их отдельных положений, ставших предметом проверки. В зависимости от решения Конституционного Суда оспоренный правовой акт либо полностью или частично утратит силу вследствие его неконституционности, выявленной Судом, либо сохранит свое действие. Поэтому решения Конституционного Суда распространяются не просто на какие-то отдельные случаи применения оспоренных правовых актов, а имеют такую же сферу применения, как и сами эти акты. В своем постановлении от 16 июня 1998 г. (см. абзацы второй и третий п. 4 мотивировочной части) Конституционный Суд выразил эту мысль следующим образом: «Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации)»12.
Учитывая сказанное, в Законе о Конституционном Суде, возможно, следовало бы говорить не просто об обязательности, а об общеобязательности решений Конституционного Суда РФ. Заголовок ст. 6 Закона о Конституционном Суде - «Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации» - вполне правилен, но он носит, так сказать, «общий» характерзывает в решениях Конституционного Суда то, что свойственно всем решениям всех судов в РФ, и не учитывает существенной специфики деятельности Конституционного Суда. Интересно, что Конституционный Суд, видимо, заметил эту тонкость, потому что иногда он характеризует свои собственные решения не просто как обязательные, а именно как общеобязательные. В качестве примера можно сослаться на постановление от 22 апреля 1997 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ, п. 5 резолютивной части которого объявляет состоявшееся толкование общеобязательным13. В определении Конституционного Суда от 25 декабря 1998 г. содержится указание на общеобязательность вытекающего из решений Конституционного Суда конституционно-правового смысла некоторых положений Уголовно-процессуального кодекса (п. 2 резолютивной части)14. В постановлении от 15 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности норм, устанавливающих санкции за нарушение налогового законодательства, говорится об общеобязательности правовых позиций Конституционного Суда (п. 3 мотивировочной части)15.
Конституционное понятие общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов российской федерации
Для процесса становления и развития органов государственной власти субъектов РФ большое значение имеет правильное определение содержания общих принципов организации системы органов государственной власти, о которых говорится в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. От того, какой смысл вкладывается в данное понятие, будут напрямую зависеть, во-первых, степень нормативно-регулирующего влияния, которое федеральный законодатель может оказывать на организацию и деятельность органов государственной власти субъектов РФ, и, во-вторых, пределы самостоятельности самих субъектов РФ в этих вопросах. Нетрудно заметить, что эти два момента представляют собой разные стороны одной медали. Определение содержания общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, а также четкое разграничение полномочий по их законодательному установлению, в свою очередь, повлияет на то, насколько реальным окажется в перспективе российский федерализм, провозглашенный в качестве одной из основ конституционного строя нашей страны.
Представляется, что именно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ удобнее всего взять в качестве отправного пункта для анализа всей системы конституционных положений, касающихся организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Соответственно, и изучение практики Конституционного Суда России по этим вопросам логично начинать с тех решений, в которых анализировалось содержание указанной конституционной нормы.
2. Прежде чем переходить к детальному анализу практики Конституционного Суда РФ по поставленной проблеме, отметим, что конституционный законодатель отнес установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, по предмету, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции). Поскольку речь идет об одном и том же предмете ведения, то было бы логичным предположить, что обсуждаемые общие принципы, установленные федеральными законами, и принципы, установленные в законодательстве субъектов РФ, - это принципы одного уровня. Однако обращение к другим положениям федеральной Конституции заставляет усомниться не только в правильности такого предположения, но и в корректности самой формулировки п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Дело в том, что принципы, о которых идет речь в этом пункте, названы «общими» прежде всего потому, что распространяются на все субъекты РФ (ч. 2 ст. 72 Конституции)218. Между тем это утверждение может быть справедливым лишь в отношении принципов, установленных федеральными законами. Что же касается конституций (уставов) и законов субъектов РФ, принимаемых по предмету ведения, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции (как и по всем другим предметам совместного ведения), то они действуют только в пределах территорий соответствующих республик, краев, областей и т. д. Из сказанного вытекает, что общие принципы, устанавливаемые федеральными законами, с одной стороны, и законодательством субъектов РФ - с другой представляют собой разнопорядковые явления. Между ними нельзя ставить знак равенства.
С этих позиций более правильным было бы включить в ст. 71 Конституции пункт о том, что в исключительном федеральном ведении находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, а п. «н» ч. 1 ст. 72 изложить в другой, более краткой редакции, например «организация местного самоуправления». Такое разграничение предметов ведения было бы более точным (во всяком случае, стилистиче-ски)219.
3. Реальная конституционно-правовая практика, в том числе и практика Конституционного Суда РФ, исходит, естественно, из действующего текста Конституции. При этом вопросы, указанные в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, разделяются на два самостоятельных предмета совместного ведения: - установление общих принципов организации системы органов государственной власти; - установление общих принципов организации местного самоуправления.
Об этом свидетельствует целый ряд обстоятельств. Так, приняты и действуют Федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»220, от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» , от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Россииской Федерации» , Закон о принципах организации власти в субъектах РФ. Таким образом, развитие законодательства показывает, что федеральный законодатель видит в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ два разных, а не один общий предмет правового регулирования.
Конституционный Суд РФ в целом ряде своих решений также обращался к рассматриваемому положению Конституции. В частности, в постановлении Суда от 24 января 1997 г. отмечается, что «федеральный законодатель до сих пор не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Кон-ституции Российской Федерации» . А в постановлении от 30 мая 1996 г. Суд указывает, что уже «установление общих принципов организации местного самоуправления согласно статье 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов» .
Разграничение полномочий по вопросам правового регулирования организации государственной власти в субъектах российской федерации
Вопрос о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами по вопросам правового регулирования организации государственной власти в субъектах РФ уже частично затрагивался в предыдущем параграфе настоящей главы. Вместе с тем проблема, вынесенная в заголовок настоящего параграфа, имеет еще целый ряд интересных аспектов, которые пока оставались вне нашего внимания.
В настоящее время, как отмечается многими специалистами265, одной из самых сложных проблем, связанных с реализацией Конституции РФ, является отсутствие четкости в разграничении полномочий по предметам совместного ведения между федеральным центром и субъектами РФ. Конституция РФ лишь предусматривает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76). Но ни эта норма, ни другие положения Конституции эксплицитно не закрепляют никаких правил, на основе которых можно было бы сказать, какие вопросы в рамках совместного ведения решает РФ, а какие - субъекты РФ. На практике это приводит к появлению столь подробных федеральных законов по предметам совместного ведения, что субъекты РФ вытесняются с той части правового пространства, которая очерчена в ст. 72 российской Конституции. Им, субъектам РФ, зачастую становится просто нечего регулировать.
Можно констатировать, что законодательные полномочия РФ в сфере совместного ведения воспринимаются федеральным центром как дискреционные, т.е. как такие, пределы которых Федерация вправе определять по своему усмотрению. Такое положение вещей ставит под угрозу саму федеративную природу Российского государства, ибо смысл совместного ведения состоит в необходимости учета особенностей тех или иных субъектов РФ при установлении федеральным центром лишь основных, принципиальных начал правового регулирования без детальной регламентации. Не случайно в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. указывается: «Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Рос-сийской Федерации» (абзац первый п. 7 мотивировочной части) . В другом постановлении - от 11 апреля 2000 г. - Конституционный Суд высказался еще более определенно: «Из федеративной природы их взаимоотношений вытекает также недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти» (абзац второй п. 8 моти-вировочной части) .
2. Взаимообусловленность приведенных тезисов позволяет говорить о том, что перед нами - правовая позиция Конституционного Суда РФ. В гл. 1 нашего исследования подчеркивалось, что правовые позиции Конституционного Суда являются общеобязательными и по природе представляют собой нормы права. Но достаточно ли этого для того, чтобы реально помешать произволу федерального законодателя при осуществлении правового регулирования по предметам совместного ведения? Следует с сожалением сказать, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным, и не только потому, что остается нерешенной общая проблема исполнения решений Конституционного Суда. В постановлениях от 15 июля 1996 г. и от 11 апреля 2000 г. Суд лишь констатировал, что полномочия РФ по предметам совместного ведения имеют свои границы, но не сформулировал никаких критериев, на основании которых можно было бы достаточно определенно судить о том, где эти границы пролегают.
Не рискнем утверждать, что эта недосказанность должна быть поставлена в упрек Конституционному Суду; возможно, он решил, что вопрос не может быть решен до конца, или что он имеет политические аспекты, связанные, например, с проблемой сознательного самоограничения федерального законодателя и осознания им (законодателем) своей ответственности за состояние федеративных отношений в стране. Так или иначе, вопрос о границах федерального правового регулирования по предметам совместного ведения остается открытым, и предпринимавшиеся попытки решить его раз и навсегда оказались не слишком результативными.
Процедура промульгации законов субъектов российской федерации
Конституционный Суд РФ неоднократно (см. постановления от 18 января 1996 г. по «алтайскому» и от 1 февраля 1996 г. по «читинскому» делам, от 30 апреля 1996 г., от 10 декабря 1997 г. по «тамбовскому» делу, а также определение от 9 апреля 1998 г.) обращался к вопросу о том, как должна проходить завершающая стадия законодательного процесса, именуемая промульгацией закона. Промульгация, как известно, включает в себя процесс официального удостоверения текста закона, принятого представительным органом государст-венной власти, а также обнародование закона . И если относительно порядка официального опубликования закона Конституционный Суд высказался, по сути дела, лишь единожды, и то в целях дополнительного обоснования своей позиции по основному вопросу рассматриваемого тогда дела329, то порядок удостоверения закона был удостоен внимания в целом ряде дел.
Прежде чем приступить к анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по обозначенной проблеме, заметим, что она рассматривалась Судом с двух точек зрения: а) как одна из составляющих конституционного принципа разделения властей. Подтверждением этого служит следующая цитата из постановления Суда от 18 января 1996 г. по «алтайскому» делу: «По утверждению заявителя, закрепленная в Уставе организация системы органов государственной власти в Алтайском крае не соответствует статье 10 Конституции Российской Федера ции, не создает достаточной системы сдержек и противовесов между исполни тельной и законодательной властью, не обеспечивает баланса между ними. В связи с этим им оспаривается ряд статей Устава, которые Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как по отдельности, так и в совокупно сти. Согласно абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава право подписывать законы края предоставлено председателю Законодательного Собрания»; б) в качестве элемента системы органов государственной власти в целом. В частности, изложение своего постановления по «читинскому» делу Консти туционный Суд начинает следующим образом: «Подлежащие проверке поло жения Устава - Основного Закона Читинской области (включая и нормы, регу лирующие процедуру подписания и обнародования законов области. — А.П.) регламентируют вопросы формирования органов государственной власти об ласти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации от носит эти вопросы к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является допустимым». 2. Подавляющее большинство субъектов РФ включили в свои конституции и уставы правила, согласно которым законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти, передаются для подписания и обнародования президенту (губернатору, главе администрации) субъекта РФ. При этом президент (губернатор, глава администрации) наделяется правом отклонить принятый закон и вернуть его со своими возражениями в законодательный орган (право «отлагательного вето»). Законодательный орган, в свою очередь, может преодолеть вето квалифицированным большинством голосов, после чего закон подлежит обязательному подписанию и опубликованию (т. е. промульгации) президентом (губернатором, главой администрации) субъекта РФ (см., например, пдп. «в» п. 1 ст. 33 Устава Иркутской области330, п. «б» ст. 74 Конституции Республики Бурятия331, п. 8 ст. 36 Устава Москвы332).
В то же время основополагающие акты некоторых субъектов РФ предусматривают иное. Так, согласно первоначальной редакции ч. 4 ст. 71 Устава (Основного Закона) Алтайского края подписание краевых законов было отнесено к полномочиям Председателя Законодательного Собрания. При этом глава администрации края в соответствии с ч. 4 ст. 87 Устава был лишь вправе в месячный срок со дня получения текстов принятых законов обратиться в Законодательное Собрание с предложением об их приостановлении, отмене, внесении изменений и дополнений, а также обжаловать их в судебном порядке.
В соответствии с п. «в» части второй ст. 55 и частью четвертой ст. 81 Устава (Основного Закона) Читинской области (в редакции на момент рассмотре-ния дела в Конституционном Суде ) принятые законы области подписываются Председателем областной Думы, а на Главу Администрации возлагается обязанность в установленном порядке обнародовать принятые законы (п. «д» части первой ст. 67)334.
