Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 9
1.1. Понятие и сущность "системы органов исполнительной власти" субъекта Российской Федерации 10
1.2. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса субъектов зарубежных федеративных государств 21
1.3. Правовые принципы и процедуры формирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в 90- х годах XX века 34
Глава 2. Совершенствование законодательного регулирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 60
2.1. Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 60
2.2. Сравнительно - правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации о системах органов исполнительной власти (на примере Северо-западного региона) 109
2.3. Законодательное регулирование формирования и функционирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Псковской области) 135
Заключение 177
Список литературы 188
Приложение 196
- Понятие и сущность "системы органов исполнительной власти" субъекта Российской Федерации
- Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса субъектов зарубежных федеративных государств
- Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
- Сравнительно - правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации о системах органов исполнительной власти (на примере Северо-западного региона)
Введение к работе
Значимость конституционно-правового регулирования формирования и функционирования системы органов исполнительной власти объясняется тем, что это не только вопрос сферы государственного управления, "правоприменимости" нормативных актов, но и один из важнейших институтов публичной власти в жизни любого современного государства.
Государственное управление, реализуемое через систему органов исполнительной власти, в современных условиях становится всё более всеобъемлющим и одновременно многообразным по формам реализации государственной воли.
В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого гражданина и всего народа в целом. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями.
Некоторые авторы, на наш взгляд справедливо, называют органы
исполнительной власти квинтэссенцией государства1. Отсюда та
тщательность, с которой в каждом государстве подходят к вопросам формирования, организации, функционирования и ответственности органов исполнительной власти. Из всех форм выражения функций государства управление является наиболее старой и наиболее развитой формой.
Мнение о том, что органы государственной власти современной России не справляются с задачей управления, давно стало в слоях широкой общественности достаточно распространенным. Даже если учесть, что непрофессионалы в области управления зачастую склонны к необъективным, "аффективным" выводам, стоит признать, что в РФ имеется целый комплекс проблем по организации функционирования органов исполнительной власти.
1 А.Ф.Ноздрачев - Проблемы организации исполнительной власти\ Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. М.:Городец-издат.2002.-с.253.
По мнению коллектива авторов Института государства и права РАН, с которым следует согласиться, "реформы в структурах исполнительной власти скорее напоминают плохую игру с кубиком Рубика"1.
При видимых перестановках руководителей, переименовании органов исполнительной власти, передаче полномочий, сама система не меняет своих производственных параметров и нет показателей изменения качества управления.
Напротив, созидательные процессы развиваются достаточно медленно, бюрократический аппарат наращивает свою мощь, соответственно растут расходов на его содержание.
Все вышесказанное относится не только к федеральной системе исполнительной власти. Подобные явления происходят и в регионах.
В чем причина подобного развития событий? Во многом, на наш взгляд, причина коренится в неумении (или нежелании) осознать основные цели и задачи органов государственной власти вообще, и органов исполнительной власти в частности.
В соответствии с аксиомами управления, определить цели управления возможно при правильной структуризации объектов управления и ресурсов управления.
Таким образом, создание оптимальной структуры власти, во многом позволяет приблизиться к достижению главной цели государства - а именно, "не власть ради власти", а создание эффективной системы, в которой будут учтены и удовлетворены насущные потребности граждан, обеспечена их безопасность и устойчивое развитие территории.
Темой настоящей работы и является попытка теоретического создания оптимальной, на наш взгляд, системы органов исполнительной власти субъекта РФ на основе соответствующего законодательного регулирования.
Исполнительная власть в РФ. Проблемы развития, /отв. Ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. -М.:Юристь, 1998.-432С
Актуальность настоящего диссертационного исследования заключается также в том, что проведенный в работе анализ сложившегося законодательного регулирования систем органов исполнительной власти, показал противоречивость и несовершенство законодательств субъектов России в части формирования и функционирования органов исполнительной власти. В условиях очередной административной реформы, создание оптимальной модели законодательного регулирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ помогло бы избежать множества правовых казусов и коллизий.
Работа подготовлена на исследованиях законодательных актов субъектов Северо-западного региона, решениях Конституционного суда РФ по данному вопросу, анализе федеральных конституционных законов, федеральных законов и Конституции РФ, а также нормативных актов Президента России и Правительства России. Анализу подвергнуты почти все категории субъектов РФ (за исключением автономной области). Следует отметить, что автором настоящей работы подготовлен законопроект "О системе органов исполнительной власти Псковской области"1, который принят Псковским областным Собранием депутатов и действует с 2002 года. Анализ этого закона, ставшего по нашему мнению, наиболее логичным и не противоречащим духу и букве Конституции, также приведен в данной работе.
Закон Псковской области «О системе органов исполнительной власти
области» принят в соответствии с конституционными полномочиями
Псковской области, как субъекта РФ. Правовой основой данного закона
является Конституция России, Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом
изменений и дополнений на 04.07.2003) и правовые позиции
Конституционного Суда РФ.
1 Закон Псковской области от 19.02.2002г. №174-03 «О системе органов исполнительной власти Псковской области».
Законом подробно урегулированы вопросы формирования системы
исполнительной власти в Псковской области, вступления в должность и
прекращения полномочий руководителя и заместителей руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти, определены
механизмы правового обеспечения функционирования высшего
исполнительного органа государственной власти Псковской области как постоянно действующего органа исполнительной власти.
Многие диспозиции закона стали воплощением и реализацией конституционных правовых позиций Конституционного Суда России1, сформулированных в решениях об органах власти в субъектах РФ. Особо стоит обратить внимание, на реализацию тех норм, которые были сформулированы в федеральных законах, и решений Конституционного суда и судов общей юрисдикции, в которых приходилось принимать непосредственное участие соискателю.
В законе достаточно полно определены и установлены правовые нормы,
характеризующие систему органов исполнительной власти как правовой
институт, одну из составляющих частей единой государственной власти.
Системный подход и анализ законодательных и нормативных актов
федеральных органов государственной власти, проведенный с 1994 года, в
установлении компетенции и полномочий органов исполнительной власти
Псковской области свидетельствует о достаточно проработанном, с
юридической точки зрения, исследовании.
В законе Псковской области, предлагаемом в качестве образца модельного закона для субъектов РФ, содержатся статьи о полномочиях системы исполнительных органов власти, представляющие особую юридическую ценность. Эта ценность заключается в том, что состав и содержание государственно-властных полномочий исполнительного распорядительного характера определенных в главе третьей рассматриваемого
' См. например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1
закона, представляет собой не что иное, как кодификацию всех полномочий органов исполнительной власти субъектов, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ для органов государственной власти субъектов РФ с 1994 года по февраль 2002 года.
В случаях, когда нормативные акты, определяя полномочия органов государственной власти, не разделяли их между законодательной и исполнительной властью, то в этом случая разработчики закона старались соотнести их по содержанию к той или иной ветви власти, исходя из конституционного принципа разделения властей. Как видим, такое разделение полномочий между органами исполнительной и законодательной властью поддержало Псковское областное Собрание, приняв закон «О системе органов исполнительной власти Псковской области».
К особенностям рассматриваемого закона можно отнести выверенные с нормами трудового законодательства, законодательно отрегулированные процедуры отставки постоянно действующего исполнительного высшего органа государственной власти области, возглавляемого главой Администрации области и, конечно же, процедуры приема передачи дел при смене власти.
Последняя процедура была применена впервые в российском законодательстве. Такой детализированной процедуры нет ни в одном правовом акте, который посвящен органам публичной власти. К сожалению, это обусловлено менталитетом значительной части представителей российской власти, не реализующих в своей деятельности принцип преемственности власти.
Практическое применение данного закона позволяет наиболее сбалансировано и детализировано осуществить правовое регулирование формирования состава и структуры, полномочий и компетенции, статуса, а также создать правовые условия для эффективного функционирования постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ и иных органов исполнительной власти этого субъекта РФ.
В соответствии с исследованным законом, на наш взгляд, результатом данного правового регулирования является формирование оптимальной модели структуры органов исполнительной власти субъекта РФ. Не стоит отрицать, что политическая целесообразность всегда и во все времена присутствовала в процессе осуществления государственной власти. Однако закон о системе исполнительной власти субъекта РФ изначально не был сфокусирован на политические моменты, связанные с процессом формирования и функционирования органов исполнительной власти.
Настоящий закон позволяет в рамках действующего федерального регулирования реализовывать любые политические взгляды граждан, если они, конечно, не противоречат конституционным принципам построения власти в правовом демократическом федеративном государстве и соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права.
В итоге, предложена оптимальная, на наш взгляд, модель системы органов исполнительной власти, которая могла бы стать типовой для законодателей субъектов РФ.
В заключительной части, на основе обобщенных выводов и проведенного анализа, синтезируется оптимальная модель формирования системы органов исполнительной власти субъекта РФ.
В приложении приведен модельный проект закона субъекта РФ о системе органов исполнительной власти.
Понятие и сущность "системы органов исполнительной власти" субъекта Российской Федерации
Исследование научной юридической литературы и законодательства позволяет лишний раз убедиться в том, что терминология, которая используется при этом, имеет немаловажное значение. Терминология, определение явления отражает уровень научного понимания и определения процессов в данной области. С другой стороны, терминология отражает и применимость, привычность какого-либо явления.
Сказанное в полной мере относится к такому термину, как "исполнительная власть". Юридический словарь 1953 года не включал в себя термин "исполнительная власть". Через понятие "государственное управление СССР" осуществлялся выход на исполнительные функции государственной власти: "Государственное управление СССР - исполнительно-распорядительная деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества".1
В Юридическом энциклопедическом словаре 1984 года исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как "власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов"2.
Переход к применению термина "исполнительная власть" в литературе и законодательстве России совершен в начале 90-х годов. В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 года официально был использован термин "центральные органы федеральной исполнительной власти". Вместе с тем, примечательно, что ни в одном из известных комментариев к Конституции России 1993 года не предлагается определение термина "исполнительная власть".
В более позднем издании Юридической энциклопедии1, вероятно, как следствие произошедших в обществе процессов, появляется трактовка исполнительной власти как "власти правоприменительной", без ссылки на "буржуазность" теории разделения властей. Особо подчеркивалась независимость исполнительной власти от власти законодательной, которая называется главенствующей.
Наиболее полную трактовку термина даёт Большой юридический словарь 2002 года, где исполнительная власть представляет собой "совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия".
Не менее сложно складывалось и современное понимание термина "органы исполнительной власти". Органы государственного управления длительное время рассматривались как производные от органов государственной власти - Советов депутатов трудящихся. В частности, в Юридическом энциклопедическом словаре 1984 года, органы государственного управления рассматриваются как, входящие в механизм государственного аппарата, исполнительно-распорядительные органы, выполняющие основной объем работы по государственному управлению.
Показательно, что даже в федеральном законе 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нет определения органов исполнительной власти.
Для употребление термина "система исполнительной власти" необходимо более подробно рассмотреть понятия «система» и «структура». В теории административного права понятия «система» и «структура» органов управления уже достаточно давно изучены, разграничены и обоснованы. Термин «система» (от греч. systema) может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связанном порядке»1.
В толковом словаре термин «система» понимается, в том числе, и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»2. Некоторые ученые понятие «система» рассматривают как соединение факторов, явлений в одно законченное целое согласно определенным принципам или закону либо как совокупность частей, связанных с общей функцией. Так, B.C. Пронина считает, что система «в широком смысле — это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера».
Для характеристики системы исполнительной власти И.Л. Бачило устанавливает четыре параметра. Это название системы, определение элементов системы, признаки и назначение системы.
Между тем, в научной среде нет единства по данному вопросу. В различных работах, система органов исполнительной власти определяется как "аппарат исполнительной власти государства" (например, в работе В.М. Манохина и соавторов), или как "звено государственного аппарата"; как "административная власть" и подсистема государственного аппарата, как государственная администрация у Д.Н. Бахраха4; как "вся система органов государственной власти" , как система органов государственного управления у А.Ф. Ноздрачева1.
И.Л. Бачило совершенно справедливо, на наш взгляд, замечает, что орган исполнительной власти не одно и то же, что и орган государственного управления. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения.
Поэтому можно согласиться с Д.Н. Бахрахом, который отмечает в числе элементов системы исполнительной власти, наряду с органом исполнительной власти, аппарат ведомства, администрацию организации, и, что совершенно резонно, - должность.
Ко вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят виды органов в системе и исполнительно-распорядительные, как говорит В.М. Манохин, "звенья". Правда, при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например, система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).
Кроме видов органов исполнительной власти можно отметить (что сделано, например, И.Л.Бачило) наличие "типов органов". Это, по существу, уровни органов в системе.
Так, авторы Института законодательства РФ, предлагают различать "федеральные центральные органы управления", "республиканские центральные органы исполнительной власти" и "территориальные органы управления". Следует отметить, что в данном случае переход от названия "орган управления" к "органу исполнительной власти" не объясним с научной точки зрения.
В чем достигается полное совпадение, так это в понимании назначения системы органов исполнительной власти. По словам И.Л. Бачило, " оно (т.е. назначение системы - Д.Ш.) представляет решение задачи государственного управления. Реализация этой задачи осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих компетенцию и её главную часть - полномочия органа".
Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования статуса субъектов зарубежных федеративных государств
Как отмечалось выше, развитие системы исполнительной власти в России осуществлялось в период социалистического государства. В этот период термин «государственное управление в социалистическом обществе» был определен как «осуществляемая на основе законов и других законодательных актов, организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов социалистического государства»1.
Примерно также, через понятие государственного управления, определялась и деятельность исполнительной власти в научной юридической литературе и в законодательстве стран Восточной Европы.
В то же время, например, административное право Франции оперировало терминами «публичная власть», «административные органы» -т.е. по сути «исполнительная власть».
По выражению Ж. Веделя, суть исполнительной власти «с одной стороны, состоит в прямом и исключительном обладании организованным принуждением, а с другой стороны, деятельность исполнительной власти в принципе изъята из ведения общих судов и к ней не применимы нормы частного права»2.
Приведенная цитата наглядно показывает степень разработанности правового регулирования формирования и функционирования систем исполнительной власти в развитых странах с богатой исторической традицией принципа разделения властей.
Сейчас, столкнувшись с множеством правовых коллизий и пробелов в действующем законодательстве РФ (в особенности - в предложенной к рассмотрению теме), остаётся лишь пожалеть о том, что разработчики законодательных актов начала 90-х годов прошлого века, не всегда учитывали накопленный опыт юристов других стран.
Таким образом, представляется чрезвычайно важным провести сравнительно-правовой анализ законодательства зарубежных стран в части, касающейся системы исполнительной власти на уровне регионов.
Учитывая, что проведение целостного сравнительно-правового анализа зарубежного законодательства не является целью настоящей работы, вполне достаточно, для осмысления общих принципов, рассмотреть опыт наиболее крупных и интересных (с юридической точки зрения) федеративных государств - Соединенных Штатов Америки и Германии, не избегая, впрочем, обращения к законодательству иных стран.
Для осуществления этого анализа сначала необходимо определиться в используемой терминологии, в понятийном аппарате. Прежде всего, следует выяснить значение понятия «субъект федерации». Это наименование достаточно широко используется в российской юридической литературе1. Рассмотрим допустимость применения этого понятия в правовом регулировании систем исполнительной власти государственных территориальных образований федеративных иностранных государств.
В науке конституционного права категория «субъект федерации» используется для обозначения одной из форм государственно-территориальных образований в политико-территориальном устройстве федеративных государств.
Стоит согласиться с А.Н. Лебедевым, который пишет, что «политико-территориальное устройство государства - научная категория, которая применяется для обозначения, с одной стороны, разделения территории государства на составные части с населением и органами публичной власти, с другой - характера и взаимоотношений между государством в целом, т.е. центральной публичной властью и его территориальными составными частями, т.е. местной (региональной) публичной властью».
В.Е.Чиркин более коротко называет политико-территориальное устройство государства как «организацию территории государства, соотношение государства с его составными частями».
Составные части любого государства - это политико-территориальные образования, которые в зависимости от степени политической самостоятельности и особенностей взаимоотношений с центральной властью делятся на три вида: административные единицы, автономные территориальные образования и государственные образования - субъекты федерации.
Административные единицы не имеют внешних признаков государственности, поэтому местные органы власти не вправе издавать законы, и их деятельность регулируется актами текущего законодательства государства. Административные единицы, как правило, формируются сверху центральными властями и им подчинены. Административные единицы, как правило, образуют систему, получившую название «политико-административное деление государства». Единых, для всех государств, подходов в определении системы политико-административного деления не существует. Например, во Франции, в отличие от большинства государств, политико-административное деление состоит из четырех звеньев.
Автономно территориальные образования делятся на административные и законодательные. Учреждение административной автономии обычно связано с особым положением отдельных групп населения. Местным органам власти представляются либо специальные, либо более широкие по сравнению с обычными административными единицами права: издание нормативных актов по вопросам внутреннего устройства и организации власти, регулирование отдельных сфер общественных отношений, в первую очередь, национальных. Административные автономии существуют в Никарагуа, Китае, Эфиопии, Молдове. По мнению В.Е. Чиркина, к категории административных автономий относились автономные округа и автономные области в РСФСР.
Законодательная автономия обычно имеет внешние признаки государства, парламент, правовую систему, иногда конституции. Законодательная автономия рядом авторов (например, В.Е.Чиркиным1) называется также политической или государственной. Следует отметить, что государственная автономия может быть как в унитарном, так и в федеративном государстве. Государственная автономия в унитарных Италии и Испании значительно шире, чем у субъектов некоторых федераций (например, в Индии).
Государственные образования - субъекты Федерации, в отличие от всех иных территориальных образований, могут входить лишь в федеративные государства. А.Н.Лебедев предлагает следующее определение «федерации» — это сложное суверенное государство, в состав которого входят государственные территориальные образования, являющиеся субъектами федерации»1.
Характерно, что субъекты федерации в США, Австралии, Германии называются государствами (слова «штат», «земля» эквивалентны русскому слову «государство»), однако государственным суверенитетом не обладают.
В подтверждение этих слов можно сослаться на мнение профессора Майнцского университета В. Рудольфа, который отмечает, что «Земли - это государства. Они самостоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочий Федераций. Хотя существует разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями, последние осуществляет власть, которая не производна от Федерации, а конституционно признана ею».
Правовые позиции в решениях Конституционного Суда РФ по вопросам формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Рассмотренные выше постановления Конституционного Суда и проведенный правовой анализ законодательств субъектов РФ, наглядно демонстрируют, что в условиях отсутствия федерального закона, субъекты формируют систему органов государственной власти не всегда адекватно действующему конституционному и законодательному регулированию.
Появление Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" привело к появлению на правовом поле региональных законодателей федеральных "правил игры".
Учитывая важность данного закона в контексте настоящей работы, проведем правовой анализ его последней редакции и выделим основные принципы, согласно которым должно далее развиваться правовое регулирование системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Первое положение закона является устанавливающим: "система (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и настоящим Федеральным законом"1.
Тем самым, законодательно реализуется конституционный принцип (ст.77 Конституции России) формирования системы государственной власти субъектов.
В законе установлены главные (общие) принципы организации системы органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся: целостность России; её суверенитет; верховенство Конституции РФ и федеральных законов; единство системы государственной власти; разделение властей; разграничение полномочий субъектов и Федерации; самостоятельность органов государственной власти субъектов и право на самостоятельность органов местного самоуправления (ст. 1).
В ст.З данного закона, закрепляется принцип верховенства федерального законодательства, тем не менее, субъекту РФ оставляется право разрешать возникающий спор с Российской Федерацией в судебном порядке.
В соответствии с рассматриваемым законом допускается (при определенных условиях) временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Равно как на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ возможно возложение осуществления отдельных полномочий по предметам ведения РФ. В Законе определен порядок разграничения и передачи этих полномочий.
Дано определение структуры системы власти - "Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ".
В январе 1999 года, до принятия рассматриваемого нами закона, постановление Конституционного Суда РФ1 уже определило понятие "системы государственной власти России":
"...под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ (статья 71, пункт "г", Конституции России), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов".
Принцип единства государственной власти России позволяет распространить это определение на формирование и функционирование системы государственной власти субъекта России.
С понятием "система государственной власти", тесно связано понятие "система органов исполнительной власти". По верному, на наш взгляд, утверждению Д.Н. Бахраха2, являясь составным элементом единой системы органов государственной власти, органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на уровне Федерации не устанавливаются ни полный перечень органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом.
Настоящий федеральный Закон продолжает рассматривать систему органов государственной власти в рамках установленного определения Конституционного Суда Российской Федерации. В нем появляется указание на правовой источник формирования органов исполнительной власти. Это конституция (устав) - то есть высший нормативный правовой (своего рода учредительный) акт субъекта. Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Установлено, что структура органов исполнительной власти устанавливается законом субъекта РФ, то есть представительным органом власти (пункт "м" ст.5 настоящего закона).
Высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) дано право законодательной инициативы, а также право подписи законов и обнародования конституции (устава) субъекта Федерации, либо отклонения их по причинам несоответствия законодательству.
Законом установлена выборность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, и максимальное время не более 5 лет его пребывания у власти и не более двух сроков подряд. К сожалению, федеральный законодатель не разграничил четко статус должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, поэтому использование этих наименований в работе равнозначны.
В тоже время, следует отменить, что, по моему мнению, конституционно-правовой смысл статуса высшего должностного лица, который является фактически самостоятельным единоличным органом государственной власти и руководителя высшего исполнительного органа, который фактически руководит органом публичной власти, все же имеет различие. Причем одинаковый порядок выборности означает всего лишь процедуру замещения должности либо руководителя органа исполнительной власти либо должности высшего должностного лица, которая в свою очередь сама является органом власти.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа.
Высший исполнительный орган является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обладает правами юридического лица (пункт 1 статьи 17, статья 20).
Сравнительно - правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации о системах органов исполнительной власти (на примере Северо-западного региона)
Основным документом, определяющим систему исполнительной власти субъекта, как мы уже говорили выше, является законодательный акт высшей юридической силы - Устав (Конституция) субъекта. Поэтому правильно будет обратиться к рассмотрению некоторых уставных положений различных субъектов РФ. Причем, как мы уже отмечали, в Северо-западном федеральном округе имеются субъекты практически всех государственно-территориальных и государственно-национальных категорий.
Устав Санкт-Петербурга - города федерального значения, выдержал девять редакций за последние шесть лет. Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга образуют «высший и единственный законодательный орган государственной власти - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга- Администрацию Санкт-Петербурга» (ст.16)1.
Губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга (ст.37). Выборы Губернатора Санкт-Петербурга проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законом Санкт-Петербурга.
Устав Ненецкого автономного округа1 подвергался одиннадцати редакциям и двадцати двум законодательным поправкам. Согласно этому основному закону НАО, высший исполнительный орган государственной власти округа возглавляет глава администрации Ненецкого автономного округа.
Согласно части 1 и части 4 статьи 32 Устава высшим и постоянно действующим органом исполнительной власти в округе является администрация Ненецкого автономного округа. Руководство деятельностью администрации округа осуществляется главой администрации округа по принципу единоначалия. Для решения вопросов жизнедеятельности округа при главе администрации формируется Совет администрации округа, являющийся консультативным органом.
Заметим, что данная правовая норма вызывает серьезное сомнение. Согласно общеобязательной правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 18 января 1996 г. N2-n и определении от 8 июня 2000 г. № 91-0, организация власти на уровне субъекта РФ должна соответствовать организации власти на уровне РФ. На федеральном уровне действует коллегиальный орган исполнительной власти — Правительство РФ, а, следовательно, аналогичный орган должен быть создан на уровне субъекта РФ. Именно поэтому Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предусматривает обязательное наличие в субъекте РФ высшего исполнительного органа.
На обязательное наличие в субъекте РФ коллегиального высшего исполнительного органа и неправомерность единоличного осуществления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа) исполнительной власти указано в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (от 7 июля 2003 г. № 46-ГОЗ-Ю).
Таким образом, руководитель высшего исполнительного органа является должностным лицом, единолично осуществляющим определенный объем полномочий, а высший исполнительный орган - органом государственной власти, состоящим из определенного количества должностных лиц, коллегиально принимающим юридически значимые решения.
Глава республики Карелия представляет Законодательному Собранию структуру органов исполнительной власти Республики Карелия; руководит деятельностью Правительства Республики Карелия; назначает с согласия Законодательного Собрания Республики Карелия на срок своих полномочий Премьер-министра Правительства Республики Карелия, его заместителей, министра финансов и министра по вопросам экономики и освобождает их от должности; назначает руководителей органов исполнительной власти Республики Карелия и освобождает их от должности.
Подобная норма содержится в Уставе Ненецкого автономного округа, в соответствие с которым, глава администрации назначает и освобождает от должности руководителей иных органов исполнительной власти округа, руководителей структурных подразделений администрации округа.
Следует отметить, что федеральным законодательством разграничена компетенция между высшим должностным лицо субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в вопросе формирования органов исполнительной власти субъекта РФ. Юридический термин «формирование» применительно к государственным органам в федеральном законодательстве понимается, в первую очередь, как определение кадрового состава государственного органа, назначение и освобождение от должности руководителей государственного органа.
Под формированием высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ иных органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо понимать, в том числе и назначение и освобождение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ руководителей указанных органов.
Именно так эта норма понимается в актах законодательства иных субъектов РФ. Так, в соответствии с частью 3 статьи 67 Устава Мурманской области назначение руководителей органов исполнительной власти, кроме членов Правительства Мурманской области, относится к полномочиям Правительства Мурманской области; в соответствии с пунктом «г» статьи 49 Устава Псковской области назначение руководителей органов исполнительной власти Псковской области относится к полномочиям администрации Псковской области.
