Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разделение властей — конституционный принцип построения и взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 17
1. Конституционная природа принципа разделения властей субъектов РФ: особенности правого регулирования 17
2. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации: основные модели организации 34
Глава 2. Ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: основания и формы реализации 48
1. Понятие и основные формы юридической ответственности исполнительной власти как элемент конституционного статуса субъекта Российской Федерации 48
2. Парламентский контроль как институционная основа ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 65
3. Высшее должностное лицо (глава исполнительной власти) субъекта Российской Федерации: развитие правового статуса и особенности юридической ответственности 95
4. Отставка органов и должностных лиц исполнительной власти как результат выражения недоверия органами законодательной власти субъектов Российской Федерации 112
Глава 3. Повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — важное направление развития конституционного статуса субъектов Российской Федерации 126
Заключение 149
Список использованной литературы 156
- Конституционная природа принципа разделения властей субъектов РФ: особенности правого регулирования
- Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации: основные модели организации
- Понятие и основные формы юридической ответственности исполнительной власти как элемент конституционного статуса субъекта Российской Федерации
- Парламентский контроль как институционная основа ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска оптимальных, соответствующих современным задачам развития российской государственности моделей устройства публичной власти на всех ее уровнях, включая региональный, и установления на этой основе четких и эффективных механизмов сдержек и противовесов, призванных обеспечивать взаимодействие и гармонизацию функционирования законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.
Повышенную актуальность анализ вопросов ответственности органов исполнительной власти в региональной системе разделения властей приобретает в условиях проводимых в настоящее время государственно-правовых реформ, включая административную, направленных в том числе на преобразование правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ в целях обеспечения действенного государственного управления социально-экономическим развитием. В политически концентрированном виде значение института ответственности для модернизации российской государственности было выражено Президентом РФ в его выступлении на расширенном заседании Государственного совета РФ, посвященном стратегии развития России до 2020 года, в котором ответственность была названа одной из необходимых черт системы государственного управления «завтрашнего дня»1.
В этой связи следует указать на две в определенной степени противоречивые, но, по сути, находящиеся в диалектическом единстве тенденции развития законодательства и государственно-правовой практики. Прежде всего, одним из очевидных результатов реформирования федеративных отношений стало перераспределение полномочий между
См.: Выступление Президента РФ В. В. Путина на расширенном заседании Государственного совета РФ «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года // httpy/president.kremlin.ru/text/appears/2008/02/l 59528.shtml ;
Российской Федерацией и ее субъектами в пользу последних, что было обусловлено задачами укрепления их позиций и повышения эффективности единого государственно-правового механизма, исключения излишней централизации при осуществлении публичной власти.
В то же время расширению объема регулятивных и исполнительно-распорядительных полномочий субъектов РФ корреспондировало установление на уровне федерального законодательства унифицированных принципов формирования и ответственности органов государственной власти регионального уровня, причем как по горизонтали (в системе разделения властей субъектов РФ), так и по вертикали - перед федеральными органами государственной власти. Это существенно сузило свободу усмотрения субъектов РФ в этой сфере общественных отношений и одновременно кардинальным образом изменило систему взаимоотношений в рамках регионального разделения властей: они теперь, в своей основе, выстраиваются при участии федеральной государственной власти, главным образом в лице Президента РФ.
Отмеченные тенденции определяют настоятельную необходимость
комплексного исследования механизмов ответственности в системе органов
государственной власти субъектов РФ и, прежде всего, органов
исполнительной власти. Соответствующие региональные структуры конечно
могут испытывать на себе различные формы негативного правового
воздействия посредством применения мер, например, финансовой или
гражданско-правовой- ответственности. Однако данные виды
ответственности преимущественно отражают соответственно
взаимоотношения органов исполнительной власти субъектов РФ либо с
иерархически вышестоящими субъектами публичной власти, либо с
гражданами и их объединениями. Вместе с тем в современных условиях
видоизменения регионального государственно-правового механизма
управления, заметного усиления органов исполнительной власти особое
значение приобретает проблема обеспечения качественного правового
функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ на началах не только независимости, но одновременно взаимодействия и контроля.
В этом плане насущной потребностью представляется формирование законодательных основ такой ответственности, сконструированных с учетом норм о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, а также исходя из критического анализа сложившейся на уровне субъектов РФ нормативной и правоприменительной практики в соответствующей сфере общественных отношений на основе выявления, в частности, положительных моделей и, напротив, пробелов, дефектов правового регулирования, объективных и субъективных обстоятельств, препятствующих его эффективной реализации.
Таким образом, исследование теоретических и практических аспектов реализации ответственности в системе организации государственной власти субъекта Российской Федерации в настоящее время представляется безусловно необходимым.
Степень научной разработанности темы и круг использованных
источников. Теоретическую основу для исследования составили, прежде
всего, работы общетеоретического характера, в которых затрагивались
отдельные аспекты организации органов публичной власти и их
ответственности. К ним можно отнести труды таких ученых, как
С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай,
Г. В. Барабашев, А. М. Барнашов, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах,
Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, С. Н. Братусь, Ю. П. Еременко,
В. Д. Зорькин, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов,
В. А. Кряжков, А. В. Кузнецов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. В. Лазарев,
В. А. Лебедев, О. Э. Лейст, В. Я. Любашиц, В. В. Невинский, Ж. И. Овсепян,
М. И. Пискотин, М. С. Саликов, В. Н. Самсонов, Б. А. Страшун,
Ю. А. Тихомиров, В. А. Тишков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов,
Н. А. Ушаков, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеев и др.
Важное значение для конституционно-правового анализа ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ в региональной системе разделения властей имеют специальные научные разработки проблем конституционной ответственности и государственного контроля как одного из центральных механизмов ее обеспечения, проведенные в отечественной юриспруденции, в частности, Л. В. Акоповым, Н. А. Бобровой, А. В. Бойцовой, В. В. Бойцовой, В. А. Виноградовым, Н. В. Витруком, А. А. Джагаряном, Ю. П. Еременко, Т. Д. Зражевской, А. А. Кондрашевым, Н. М. Колосовой, М. А. Красновым, А. Н. Лебедевым, В. О. Луниным, Н. А. Михалевой, В. А. Ржевским, Ф. М. Рудинским, И. С. Самощенко, А. Л. Сергеевым, Ф. С. Скифским, Б. А. Страшуном, В. М. Сырых, М. X. Фарукшиным, Н. М. Чепурновой, Д. Т. Шоном и др.
Вместе с тем автор опирался также на труды ученых-конституционалистов, внесших существенный вклад в понимание проблем ответственности исполнительной органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ в рамках изучения вопросов правового регулирования и практики организации региональной системы органов государственной власти, ответственности соответствующих органов перед федеральными органами государственной власти, а также ответственности органов муниципальной (публичной) власти. Здесь следует назвать работы
A. Ю. Александрова, И. В. Зайцевой, К. А. Ишекова, А. Н. Кайля,
B. А. Лебедева, Н. В. Лебедевой, Д. А. Липинского, А. Ф. Малого,
Н. В. Машьянова, А. А. Муравьева, Н. К. Лугуевой, А. А. Петрова,
В. А. Пономарева, В. И. Савина, С. С. Собянина, Ю. Б. Соловьева,
И. И. Урвачевой, Л. В. Федуловой, В.А. Черепанова и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных в последние годы
научных исследований конституционно-правовой ответственности, институт
ответственности органов исполнительной власти в системе разделения
властей субъектов РФ как ее разновидности остается одним из наименее разработанных. Данный факт обусловливает необходимость изучения имеющихся теоретических основ юридической ответственности органов публичной власти одновременно с проведением анализа федерального и регионального законодательства, регулирующего ответственность исполнительных органов в процессе реализации принципа разделения властей субъектов РФ. Особое внимание в диссертационной работе уделено практике Конституционного Суда РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности обозначенных вопросов, основной целью данного диссертационного исследования является анализ ответственности органов исполнительной власти как важнейшего принципа взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, поиск наиболее приемлемых моделей организации власти регионального уровня и выработка на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с этой целью определены конкретные задачи исследования:
исследовать характеристики разделения властей на уровне субъектов РФ во взаимосвязи со спецификой его нормативно-правового регулирования;
выявить особенности системы и структуры исполнительной власти в субъектах РФ;
определить основные сферы реализации ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ перед законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ;
выявить основные принципы и уровни правового регулирования ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ;
проанализировать понятие и конституционно-правовую природу ответственности органов исполнительной власти в региональной системе разделения властей;
раскрыть актуальные аспекты совершенствования федерального конституционного регулирования взаимной ответственности органов власти в системе разделения властей субъектов РФ;
исследовать существующие формы конституционной
ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ;
представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы применения мер ответственности исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, касающихся установления и реализации ответственности государственных органов исполнительной власти в системе разделения властей в субъектах РФ.
Предметом диссертационного исследования явились вопросы нормативного закрепления ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, правовое регулирование ее оснований, механизмов реализации, установления мер юридической ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, применяемых в рамках функционирования принципа разделения власти на уровне субъекта РФ, а также складывающихся в результате этого правового регулирования отношения конституционно-правового (конституционно-уставного) характера.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые на монографическом уровне комплексно исследуется институт ответственности исполнительных органов субъектов РФ в системе нового правового регулирования организации и функционирования государственной власти
субъектов РФ.
На основе исследования нормативно-правового регулирования разделения властей субъектов РФ, а также с учетом изменений порядка наделения полномочиями высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ исследуются основания и формы реализации ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ в «горизонтальной» системе их взаимоотношений с другими органами государственной власти субъектов РФ.
При этом обосновывается конституционно-правовая природа соответствующих форм ответственности, включая парламентский контроль, отставку органов и должностных лиц исполнительной власти как результат выражения недоверия к ним органов законодательной власти субъектов РФ.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Ответственность является одной из сущностных черт принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), что позволяет ее рассматривать - в силу универсального значения разделения властей для всех уровней государственной власти — в качестве безусловного конституционного требования организации взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то, что в условиях системы сдержек и противовесов, характерных для разделения властей, ответственность органов государственной власти, в том числе на уровне субъекта Российской Федерации, должна проявляться как «взаимоответственность», законодательный (представительный) орган государственной власти как орган народного представительства, находящийся в непосредственной устойчивой связи с населением соответствующего публично-территориального образования (Российской Федерации в целом, субъекта Российской Федерации), может обладать определенным приоритетом в контроле над органами исполнительной власти соответствующего
территориального уровня и возможности привлечения исполнительных
органов государственной власти и их должностных лиц к ответственности от имени населения.
2. Конституционные основы ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ состоят в предусмотренных и предполагаемых Конституцией РФ требованиях к названному государственно-правовому институту организационно-правового и реализационного свойства. В наиболее общем виде эти требования заключаются в том, что ответственность органов исполнительной власти в региональном разделении властей, во-первых, должна устанавливаться в соответствии с конституционными принципами организации системы органов государственной власти, в том числе их подконтрольности и подотчетности; во-вторых, она подлежит реализации в рамках государственно-властных отношений, облеченных в конституционные формы, посредством применения конституционно-правовых санкций; в-третьих, должна применяться для достижения конституционно значимых целей, основными среди которых являются поддержание демократического правового порядка, государственной дисциплины и режима законности, обеспечение сбалансированного взаимодействия исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и обеспечения конституционной превенции злоупотребления государственно-властными полномочиями.
При этом под ответственностью исполнительных органов
государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ
понимается обязанность исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации в случае совершения конституционно-
правового деликта при осуществлении полномочий понести меры
неблагоприятного конституционного воздействия, налагаемые
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации от имени и в интересах населения субъекта
Российской Федерации.
Принципиальное единство системы организации государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, требование которого вытекает из взаимосвязанных положений ст.ст. 5 (ч. 3), 10 и 77 (ч. 1) Конституции РФ, не исключает формирования субъектами Российской Федерации с соблюдением Конституции РФ и федеральных законов различных региональных моделей разделения властей. В соответствии с этим ответственность органов исполнительной власти может различаться как по вертикали, так и по горизонтали — между различными органами субъекта Российской Федерации в зависимости от установленного ими в пределах своих полномочий конкретного правового регулирования.
В соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами федеральный законодатель вправе и обязан устанавливать общие принципы ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, постольку они относятся к общим принципам организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Поскольку соответствующая сфера общественных отношений относится именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают конституционным полномочием по конкретизации и детализации федерального правового регулирования ответственности региональных органов исполнительной власти, в том числе с учетом специфических параметров установленной в конкретном субъекте Российской Федерации модели разделения властей.
В то же время на основании ст.ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ субъект Российской Федерации обязан предусмотреть порядок реализации и меры ответственности региональных органов исполнительной власти при совершении ими правонарушений в сфере реализации исключительной компетенции субъекта Российской Федерации.
5. Положения об иммунитете высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя ^высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) должны быть одним из основных элементов его правового статуса, так как это важнейшая правовая гарантия его деятельности, обусловленная необходимостью конституционной защиты специального статуса этого должностного лица, выступающего в качестве представителя субъекта Российской Федерации и главой высшего исполнительного органа на региональном уровне. В соответствии с этим предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» статьей 191 «Неприкосновенность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
Наделение особым правовым статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должно освобождать его в случае совершения им правонарушения от установленной законом ответственности, а должно лишь закреплять особый порядок привлечения его к юридической ответственности. Предоставление законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации права в установленных законом случаях лишать неприкосновенности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации по своей сущности следует признать мерой конституционной ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, применяемой на региональном уровне.
6. Исследование правового регулирования и практики реализации
принципа разделения властей на уровне субъектов РФ позволяет сделать
вывод об определенном доминировании в фактической конституционной
практике исполнительной ветви власти над властью законодательной, что
может нанести серьёзный ущерб всей системе демократического правления и
противоречит принципам правового государства. Это предполагает
необходимость корректировки организационно-правового механизма
государственной власти субъектов РФ в сторону реального сбалансирования
региональных законодательной и исполнительной властей, прежде всего, путем установления взвешенных и формально определенных инструментов ответственности органов исполнительной власти.
7. Специфичным для механизма привлечения к юридической
ответственности в системе разделения властей является наделение именно
законодательного (представительного) органа государственной власти
правом привлекать к ответственности органы исполнительной власти
субъектов РФ. Суды в данном случае выполняют только экспертно-
консультативную функцию: дают заключение о наличии или отсутствии
основания для применения мер конституционной ответственности. При этом
вопросы нормоконтроля должны находиться в компетенции
Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судах субъектов
РФ, а суды общей юрисдикции должны устанавливать факты иных
нарушений закона.
8. Цели развития эффективной федеративной системы, обеспечения
устойчивости регионального разделения властей и повышения уровня связи
аппарата государственной власти с народом обуславливают
целесообразность более взвешенного правового регулирования
взаимоотношений высших должностных лиц субъекта Российской
Федерации с региональными законодательными (представительными)
органами государственной власти.
Для противодействия злоупотреблениям полномочиями и нарушениям
законности со стороны высших должностных лиц субъектов РФ необходимо
установить полномочие законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов РФ как органов, находящихся в прямой
представительной связи с населением субъекта Российской Федерации, по
инициированию процедуры отрешения от должности высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации на основании выражения недоверия
такому должностному лицу населением соответствующего субъекта
Российской Федерации.
9. Законодательное регулирование оснований привлечения
государственных органов исполнительной власти субъектов РФ к
юридической ответственности нуждается в корректировке, так как
неопределенность и неконкретность норм федерального законодательства об
ответственности существенно снижает эффективность данного института,
что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования его
правового регулирования как на федеральном, так и региональном уровнях.
Эта проблема, в свою очередь, имеет своим следствием излишнюю «политизацию» ответственности, искажение ее юридической природы прежде всего в тех случаях, когда ее основания должны устанавливаться законодательством субъектов РФ.
10. Одной из важнейших форм обеспечения ответственности
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является
региональный парламентский контроль, потенциал которого, однако, в
настоящее время в Российской Федерации не реализован. Повышению
эффективности этого института в условиях фактического доминирования
исполнительной власти в региональной системе разделения властей могло бы
служить принятие Федерального закона «Об общих принципах
парламентского контроля в субъектах РФ», в котором следует установить
общие основания, цели, задачи, виды, формы и последствия региональных
парламентско-контрольных мероприятий.
Методология диссертационного исследования. Методологической основой диссертационной работы является институциональный подход к анализу ответственности органов исполнительной власти в системе разделения государственной власти субъектов РФ.
Диссертант использовал такие методы изучения вопросов, касающихся темы диссертационного исследования, как: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился
применить методы диалектического познания, системный и логический подходы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Теоретическое значение исследования в изучении правовых механизмов привлечения к ответственности исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ в общем виде состоит в том, что институт ответственности органов исполнительной власти является необходимым условием для достижения баланса властей на региональном уровне, повышения уровня взаимодействия между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, повышения эффективности (управляемости) региональной власти.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных проблем конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию механизма привлечения к ответственности государственных органов исполнительной власти при реализации принципа разделения власти в субъектах РФ.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на решение актуальных проблем, связанных с установлением в законодательстве оснований и мер ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, процедур ее реализации в рамках принципа разделения властей на уровне субъекта РФ. В результате проведенного исследования разработаны конкретные предложения, которые могут быть использованы в целях гармонизации государственной власти субъектов РФ в процессе совершенствования законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы также могут быть использованы при преподавании конституционного права Российской Федерации, специальных курсов по проблемам федерализма,
региональной организации государственной власти и конституционной ответственности.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов и научной литературы.
Конституционная природа принципа разделения властей субъектов РФ: особенности правого регулирования
Конституция РФ, закрепив основы организации государственной власти, установила ряд принципов, «пронизывающих» все ее устройство. Особенностью этих принципов является то, что они вытекают из конституционных характеристик России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ст.1 Конституции РФ), служат, по сути, фундаментом для российской государственности, развивающейся в соответствии с общедемократическими стандартами, и опосредуют сущностные характеристики власти, ее взаимоотношения с гражданским обществом в целом и каждым индивидом в отдельности.
К числу основополагающих принципов организации и функционирования государственной власти, получивших закрепление в качестве основ конституционного строя, следует, прежде всего, отнести принципы народовластия (ст.З Конституции РФ), федерализма (ст.5 Конституции РФ), разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), политического и идеологического многообразия (ст. 13 Конституции РФ) и т.д. Эти принципы обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают прямое регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права . Важное правовое значение приобретает и то обстоятельство, что все эти принципы находятся в системном единстве; они проявляют свое нормативное содержание в тесной взаимосвязи и взаимозависимости как институты единой по своим характеристикам категории конституционного строя России.
Принцип разделения властей, основанный на обеспечении самостоятельности и разграничении функций и полномочий государственных институтов, получивший свое развитие и обоснование в трудах Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье , в российском конституционном законодательстве был закреплен относительно недавно , что на определенном этапе обусловило повышенный интерес исследователей к опыту закрепления и реализации данного принципа в государствах с многолетними демократическими традициями и поиску путей воплощения данного опыта в условиях российского государственного строительства
Поиск оптимальных вариантов воплощения принципа разделения властей должен основываться на глубоком исследовании общеметодологических, в том числе философско-правовых, аспектов данного принципа с учетом сложности и внутренней противоречивости его природы, механизмов реализации в конкретно-исторических, социально-демографических условиях, на тех или иных уровнях его осуществления, что имеет особую актуальность для федеративных государств.
Применительно к последнему обстоятельству особенности конституционного регулирования принципа разделения властей в России проявляются уже в том, что оно существенным образом различается на разных уровнях власти с точки зрения объемных характеристик и степени конкретизации регламентации соответствующих вопросов. В более общем плане это находит свое воплощение в том, что действующая Конституция РФ, имея немало статей, обращенных к федеральным государственным органам, почти не касается организации государственной власти в субъектах Российской Федерации1.
Конституционное регулирование статуса субъектов Российской Федерации основывается на положениях о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст. 11 Конституции РФ), об отнесении установления общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), а также о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст.77 Конституции РФ).
Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации: основные модели организации
Как уже было отмечено выше, Конституция РФ закрепляет систему исполнительной власти в субъектах РФ в достаточно сжатой, требующей дальнейшей конкретизации форме. Часть 1 ее ст.77 устанавливает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Согласно ч.2 ст.77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в совокупности образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В данном случае речь идет как раз о той самой «исполнительной вертикали», процессы укрепления которой осуществляются федеральной государственной властью с учетом особенностей современного этапа развития.
Кроме того, система органов исполнительной власти, устанавливаемая субъектом Российской Федерации самостоятельно, опирается на ряд конституционных принципов, закрепленных в качестве основ конституционного строя, а также на положения Федерального закона «Об общих принципах ...» .
В федеральном законодательстве понятие «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используется неоднократно (ч.б ст.2 Водного кодекса РФ2, ч.б ст.6 Закона Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций»3, п.7 ч.1 ст. 14 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» п.З чЛ ст.8 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»5, ч.2 ст. 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»1, стЛ Федерального закона «О саморегулируемых организациях»2, ст.5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»3), однако содержание этого понятия не раскрывается. Рассматриваемая дефиниция определяется в доктрине конституционного права.
Под органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует понимать самостоятельные структурные единицы в системе исполнительной власти, реализующие функции государственного управления в пределах предоставленных им полномочий в определенной сфере государственной власти4.
Анализ научных работ по проблемам организации исполнительной власти позволяет выделить следующие признаки и обозначить специфику понятия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации: во-первых, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации представляет собой организационно выделенную, самостоятельную государственную институцию, действующую от имени и по поручению государства; во-вторых, он входит в единую систему органов государственной власти Российской Федерации; в-третьих, он образуется и осуществляет свою деятельность в установленном конституционно-правовыми нормами порядке; в-четвертых, он имеет свою структуру, присущие ему формы и методы деятельности;
Понятие и основные формы юридической ответственности исполнительной власти как элемент конституционного статуса субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовую природу ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках принципа разделения властей (по горизонтали) можно раскрыть только с учетом ранее рассмотренных положений, определяющих понятие органов исполнительной власти и специфику их функционирования в конституционных правоотношениях.
В Конституции РФ нет прямого указания на основания и порядок привлечения к ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако из положений Конституции РФ, которые были уже рассмотрены, вытекает необходимость установления такой ответственности. То, что в данном случае субъектом ответственности является орган публичной власти, не должно выводить ответственность исполнительных органов государственной власти за правовые рамки и определять ее только мерами политического характера.
Исполнительный орган государственной власти, как верно подмечено В.А. Виноградовым, имеет больше всего возможностей на претворение в жизнь своих намерений по сравнению с другими государственными органами, он же обладает наиболее полной и объективной информацией, непосредственно распоряжается средствами, применяет принуждение. Все это указывает на то, что именно исполнительный орган государственной власти любого уровня является одним из главных потенциальных субъектов юридической ответственности1.
В связи с этим юридическая ответственность органов исполнительной власти должна быть заложена в их конституционно-правовом статусе2. Принцип ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется в качестве одного из общих регуляторов их деятельности. Этот принцип распространяется на все формы осуществления публичной власти.
Вместе с тем, Конституция РФ не предполагает необходимости установления единообразной и унифицированной (стандартизированной) модели ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в каждом из них на всей территории Российской Федерации. Напротив, принципиальное единство системы организации государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, требование которого вытекает из взаимосвязанных положений ст.ст.5 (ч.З), 10 и 77 (ч.1) Конституции РФ, не исключает формирования субъектами Российской Федерации с соблюдением Конституции РФ и федеральных законов различных региональных моделей разделения властей. В соответствии с этим ответственность органов исполнительной власти может различаться как по вертикали, так и по горизонтали - между различными органами субъекта Российской Федерации в зависимости от установленного ими в пределах своих полномочий конкретного правового регулирования.
Анализ трудов ряда юристов, в том числе Н.А. Багдановой, В.А.Виноградова, В.О. Лучина, А.С Сучилина, посвященных проблемам ответственности органов государственной власти, позволяет определить основания юридической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации как нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также законов субъектов РФ1.
Такой подход вытекает из признания России правовым государством. В ст. 15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, включая и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, должны соблюдать Конституцию РФ и законы. Так как перечень законов, защищаемых от нарушения со стороны органов власти Конституцией РФ не указан, следует отнести к ним все законы, существующие на территории Российской Федерации: федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные законы, принимаемые в том числе на уровне субъектов Российской Федерации, включая конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Таким образом, нарушение правовых норм, установленных в вышеперечисленных государственных актах должно быть основанием для привлечения к ответственности исполнительных органов государственной власти. Исходя из этого, необходимо определить сферу полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по привлечению к ответственности органов исполнительной власти в регионах, то есть необходимо определить основные сферы, в которых возможна реализация мер конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей.
Парламентский контроль как институционная основа ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Реализация конституционного принципа разделения властей на всех уровнях осуществления государственной власти предполагает установление механизмов сдержек и противовесов, одной из важных составляющих которых являются институты публичного контроля. Особенности юридического закрепления таких институтов, в том числе на региональном уровне, определяются самой природой взаимоотношений между соответствующими органами государственной власти, конституционными принципами их функционирования.
Как указал Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними федеральной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами. Это предполагает их самостоятельность при реализации такой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления (Постановления от 1 декабря 1997 года №18-П и от 16 июля 2004 года №14-ГГ).
Согласно традиционным представлениям теории конституционного права органы законодательной власти обладают определенным приоритетом, так как, являясь органами народного представительства, имеют возможность трансформировать волю общества (в лице своих избирателей) в правовые акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие значение общеобязательной нормативной основы организации и деятельности органов всех без исключения ветвей власти. Иными словами, законодательная власть, не вмешиваясь в прерогативы других ветвей власти, в то же время имеет возможность «проникать» посредством законотворческой деятельности - в пределах конституционно очерченной компетенции - в те сферы государственной деятельности, которые в функциональном плане относятся к иным ветвям власти. Этим же, в наиболее общей форме, обусловливается и принципиальная возможность контрольной функции парламента, прежде всего, в отношении органов исполнительной власти, ответственных за реализацию законодательных предписаний2. Однако механизмы, порядок реализации возможностей парламентского контроля могут быть различны, в том числе, как свидетельствует наш опыт конституционного развития, и применительно к отдельным субъектам Российской Федерации.
Конституция РФ непосредственно не устаналивает контрольную функцию федерального парламента, определяя Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации (ст.94). Однако отсутствие конституционного закрепления парламентских контрольных полномочий не означает, что Государственная Дума и Совет Федерации не вправе контролировать деятельность исполнительной власти2.
Так, рассматривая представленный Правительством РФ отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ), Государственная Дума выступает как контролирующий орган. Кроме того, палаты Федерального Собрания используют функцию контроля и опосредованно, через возможности иных государственных органов. Прежде всего, в качестве такого органа Конституция РФ предусматривает Счетную палату Российской Федерации (ст. 101 Конституции РФ).3 Система взаимоотношений этого органа с парламентом и возможность использования его в процедурах парламентского контроля определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»4.
Контрольная функция как составная часть правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти в системе разделения властей присуща и региональным парламентам. При этом важно учитывать, что выстроенная к настоящему времени «вертикаль» исполнительной власти не может и не должна вести к некой трансформации системы разделения властей на «горизонтальном» уровне субъектов
Российской Федерации. В частности, изменение порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, возглавляющих, как правило, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, не может рассматриваться как такое усиление исполнительной власти в системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации, которое бы означало «уход» региональных органов исполнительной власти от парламентского контроля.
Вместе с тем парламентский контроль должен осуществляться таким образом и в таких процедурных формах, чтобы органы исполнительной власти не утратили свой статус, самостоятельность и престиж1. Наличие достаточных контрольных полномочий у законодательного (представительного) органа субъекта Федерации позволяет значительно укрепить его авторитет. В этом аспекте контроль предстает не только самостоятельной функцией, но и элементом общей государственной воли, выражаемой при принятии государственно-правовых и государственно-исполнительских решений2. Поэтому не случайно, что Федеральный закон «Об общих принципах...», задавая в п.п. «а» п.4 ч.5 основные параметры регионального парламентского контроля, предусматривает их конкретизацию субъектами Федерации, прежде всего, на уровне их конституционного (уставного) законодательства; фактически это означает отнесение соответствующего института к сущностным характеристикам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
