Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и конституционно-правовые основы участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 14
1.1. Теоретические и правовые основы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 14
1.2. Правовые и организационные основы участия органов прокуратуры в надзоре за исполнением законов и законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 30
Глава II. Правовые и организационные особенности обеспечения органами прокуратуры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления . 62
2.1. Особенности обеспечения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 62
2.2. Государственно-правовые вопросы прокурорского надзора по обеспечению конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления 86
Глава III. Государственно-правовые проблемы конституционно-правовой законности в субъектах Российской Федерации и роль органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 113
3.1. О некоторых проблемах конституционно-правовой законности в субъектах Российской Федерации и развитие законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления 113
3.2. Правовые и организационные вопросы участия органов прокуратуры в правотворческом процессе субъектов Российской Федерации 143
Заключение 159
Библиографический список 163
- Теоретические и правовые основы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Правовые и организационные основы участия органов прокуратуры в надзоре за исполнением законов и законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Особенности обеспечения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- О некоторых проблемах конституционно-правовой законности в субъектах Российской Федерации и развитие законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Принципиально новые условия экономического и политического развития Российской Федерации (далее - РФ) настойчиво диктуют необходимость разработки адекватной, взвешенной и продуманной концепции реформирования системы федеративных отношений, государственного строительства и местного самоуправления. При этом особую актуальность приобретает проблема обеспечения конституционно-правовой законности и ответственности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Представляется, что в решении этих задач должны быть активно задействованы как федеральные, так и региональные органы государственной власти, при этом значительная роль принадлежит деятельности органов прокуратуры. От рационального решения данной проблемы зависит ответ на многие вопросы, которые являются актуальными для российского государства в современный период.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» к полномочиям прокуратуры отнесен надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также надзор за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Согласно статье 23 названного Федерального закона прокурор вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт. Данный протест является обязательным к рассмотрению. Прокурор вправе также обратиться в суд с заявлением о признании соответствующего акта незаконным.
Однако с середины 1998 года органы прокуратуры столкнулись с серьезной проблемой реализации ряда своих полномочий. Конституционный Суд РФ в своем решении о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П определил, что полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам могут быть установлены только феде-
ральным конституционным законом.
Отсутствие на настоящий момент такого закона в значительной мере затрудняет деятельность прокуратуры в части использования отдельных процедур для признания недействительными противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов РФ.
Особую остроту данной проблеме придает решение Конституционного Суда РФ, принятое в июле 2003 года по запросу Госсобрания - Курултая -Республики Башкортостана и Верховного Суда Татарии по проверке конституционности ряда положений Гражданского процессуального Кодекса РСФСР и РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым прокурор или его заместитель могут вносить в суды общей юрисдикции гражданские иски о признании конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному законодательству, а суды общей юрисдикции -рассматривать такие иски. Конституционный Суд РФ запретил судам общей юрисдикции рассматривать подобные вопросы и постановил, что такое право имеет только Конституционный Суд РФ.
Это означает, что федеральному центру теперь будет гораздо труднее бороться с ошибками регионального правотворчества, и следует искать новые решения. Более того, пересмотру могут быть подвергнуты не только принятые ранее решения, но и должны быть предложены соответствующие изменения в действующее федеральное законодательство.
Следует отметить, что вопросы участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой законности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления еще не являются объектом пристального научного исследования. В основном в большинстве работ отечественных авторов рассматривались изолированно вопросы как прокурорского надзора, так и юридической ответственности.
Институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, по нашему мнению, является одним из самых проблематичных институтов законодательства об организации государственной власти и местного самоуправления в на-
шей стране как с точки зрения предмета исследования, так и с точки зрения его юридического содержания.
Конституционно-правовая ответственность в основном базируется на принципах, которые присущи другим видам юридической ответственности. Среди них: принцип ответственности за вину; принцип конституционности (законности), то есть ответственность за те деяния, которые предусмотрены в конституции (уставе) либо в принятых на их основе актах; принцип справедливости (недопустимость придания закону или иному акту, устанавливающему ответственность, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, обратной силы); принцип целесообразности и другие.
При этом необходимо отметить следующие особенности, присущие именно конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: наличие правовых, политических, идеологических и нравственных аспектов; наличие позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности в конституциях (уставах) субъектов РФ, уставах муниципальных образований; не всегда необходимость наличия правонарушения; необязательность виновного поведения; многообразие санкций конституционно-правовой ответственности и их особенности; обеспеченность конституционно- правовой ответственности как собственно конституционными санкциями, так и санкциями, присущими иным отраслям права. От того, насколько работнику прокуратуры удастся учесть эти компоненты, в итоге будет зависеть решение не только теоретических, но и сугубо практических задач подконтрольности государственной и муниципальной власти, и как итог - ее действенность в интересах народа.
Именно поэтому вопросы развития законодательства о конституционно-правовой ответственности государственной и муниципальной власти в субъектах РФ находятся в центре внимания настоящей работы. Актуальность темы исследования в значительной мере определяется необходимостью улучшения взаимодействия органов власти РФ и ее субъектов для достижения политической и экономической стабильности, укрепления единства правового пространства и установления правопорядка в стране.
6 В предлагаемой работе с учетом Конституции Российской Федерации,
федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, конституций (уставов) и иных нормативных правовых актах субъектов РФ предпринята попытка комплексного рассмотрения вопросов участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ.
Актуальность темы исследования обусловлена и тем, что многие задачи укрепления российской государственности решаются недостаточно эффективно. Неоднократно на это было указано в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также в указаниях Генерального прокурора РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Предметом исследования являются вопросы юридической регламентации участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно - правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предусмотренной Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
Цель данной работы состоит в том, чтобы на основе анализа социальных и политических процессов, происходящих в стране, раскрыть условия, факторы и пути совершенствования законодательства, обеспечивающего конституционно-правовую ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также исследовать организационно-правовые средства участия органов прокуратуры в обеспечении законности и ответственности в деятельности органов государственной власти и органов ме-
стного самоуправления в субъектах РФ.
Названная цель достигается путем решения ряда теоретических и практических задач. Среди них: на основании анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученых юристов развить понятие и основания конституционно-правовой ответственности, классифицировать основные виды такой ответственности, устанавливаемые правовыми нормами; опираясь на характеристику органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, показать особенности проявления конституционно-правовой ответственности данных органов в сфере правовых отношений; выявить конкретный механизм обеспечения конституционно-правовой законности и ответственности в деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и другие.
Исходя из этого в работе ставятся следующие задачи:
обосновать понятие и значение конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в современный период;
на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, современных подходов к практике государственного и муниципального строительства проанализировать становление и развитие института конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
раскрыть общие черты и специфические особенности прокурорского надзора по обеспечению конституционно-правовой ответственности и его влияния на правотворческую деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в современный период;
показать необходимость и целесообразность комплексного и системного подхода в государственно-правовом исследовании конституционно-правовой ответственности органов государственной вла-
g сти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и выработать практические рекомендации региональным законодателям и органам прокуратуры.
Методологической и источниковедческой базой исследования послужил диалектический метод познания социально-политических и государственно-правовых явлений, сложной и многообразной практики государственного и муниципального строительства, прокурорского надзора. Использованы также исторический, сравнительно-правовой и системно-структурный анализ. Для характеристики изучаемых проблем использованы методы наблюдения, сбор фактического материала и его анализ.
В работе проанализировано конституционное федеральное законодательство, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, уставы и иные правовые акты муниципальных образований, а также практика их реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В основу настоящего диссертационного исследования положены работы как современных отечественных и зарубежных авторов, так и произведения прошлых лет, посвященные вопросам теории и практики юридической ответственности органов публичной власти, прокурорского надзора и смежной ей проблематики. В их число вошли работы: Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Амирбе-кова К.И., Бессарабова В.Г., Бойкова А.Д., Бабаева В.К., Барабашева Г.В., Бар-цица И.Н., Белкина А.А., Вельского К.С., Бобровой Н.А., Васильева И.В., Вит-рука Н.В., Выдрина И.В., Голубева В.Ю., Горшенева В.М., Гаджиева Г.А., Дегтяревой Н.Н., Дмитриева Ю.А., Заднепровской М.В., Зражевской Т.Д., Иванова В.П., Исакова В.Б., Кокотова А.Н., Колосовой Н.М., Кряжкова В.А., Кутафи-на О.Е., Краснова М.А., Крыловой Н.Е., Ливеровского А.А., Лебедева В.А., Лейста О.Э., Лучина В.О., Малеина Н.С., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Меньшикова В.В., Митюкова М.А., Назарова Б.Л., Нерсесянца B.C., Пискотина М.И. Пылина В.В., Радько Т.Н., Рудинского Ф.М., Саломаткина А.С., Селезнева Н.В., Сергеева А.А., Скуратова Ю.И., Стояки-ной И.С., Сучилина А.С., Таболина В.В., Тадевосяна B.C., Тархова В.А., Тихо-
мирова Ю.А., Тихоненко И.Н., Умновой И.А., Фадеева В.И., Шапиевой О.Г., Шапкина М.А., Шона Т.Д., Шугриной Е.С., Якубова А.Е. и других.
Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые в отечественной юридической литературе осуществлен целенаправленный комплексный анализ социальных, политических и государственно-правовых вопросов участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
С учетом профиля работы главное внимание было уделено исследованию организационно-правовых вопросов участия органов прокуратуры в обеспечении конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в современный период. Для успешного решения государственно-правовых, экономических, социальных и культурных задач, стоящих перед обществом, обеспечение законности и ответственности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ должно стать основным направлением в государственном и муниципальном строительстве. Акцентируется внимание на том, что необходимые прогрессивные изменения в области становления российской правовой государственности во многом зависят от действенности прокурорского надзора и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ за свои деяния. Это в свою очередь позволило сделать вывод о необходимости внесения соответствующих поправок как в федеральное, так и региональное законодательство.
В содержательном плане новизна исследования заключается также в теоретическом обосновании природы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Научная новизна работы заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:
1. Конституционно-правовая ответственность как вид социальной ответственности представляет собой обусловленную нормами Конституции России-
ской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения (последствия и т.д.).
Своеобразие конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ позволяет рассматривать ее как самостоятельный вид ответственности в публично-правовых отношениях. Она имеет сложный социальный и политико-правовой характер и выражается в наступлении для ее субъектов отрицательных последствий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
Специфика органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления как субъектов конституционно-правовой ответственности состоит, прежде всего, в том, что они осуществляют соответствующие функции власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредственно в силу прямого действия правовых норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ все еще имеются положения, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Участие органов прокуратуры в обеспечении законности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ требуют радикального усиления прокурорского надзора по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимо внесение изменений и дополнений в федеральные законы
11 «О прокуратуре Российской Федерации», «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленных на совершенствование норм, регулирующих вопросы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления перед гражданами, государством, физическими и юридическими лицами.
В рамках конституционно-правовой ответственности должен быть детально регламентирован процесс судебной защиты с участием органов прокуратуры в связи с принятыми мерами ответственности. Все дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также решений, принятых на референдумах субъектов РФ и местных референдумах должны быть отнесены к подведомственности конституционных (уставных) судов и рассматриваться с обязательным участием прокуроров, если федеральным законодательством не предусмотрено иное (например, данные функции будут исполнять административные или иные суды).
Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ должны образовать единую систему конституционного правосудия в стране. В этих целях следует внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и иные федеральные законы.
Следует включить прокуратуру субъектов РФ совместно с конституционными (уставными) судами в обязательный механизм оценки правомерности нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ускорить принятие федеральных законов об административных судах и административном судопроизводстве.
В работе выделяются и дополняются новой аргументацией две основные формы участия прокурора субъекта РФ в обеспечении законности нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного
самоуправления: 1) как субъекта права законодательной инициативы; 2) как обязательного участника, осуществляющего конституционные полномочия прокурорского надзора.
10. Необходимо реализовать комплекс мер, связанных с развитием федеративных отношений и совершенствованием нормативно-правовых основ организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, обеспечением верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ с учетом указаний Генерального прокурора РФ и решений Конституционного Суда РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В работе содержатся новые подходы к данному институту как к одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права и прокурорского надзора.
Выводы автора имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, сложным и противоречивым процессам, проходящим в субъектах РФ, связанных со становлением и развитием регионального и муниципального правотворчества. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по обеспечению действенности государственной и муниципальной власти в субъектах РФ.
Результаты исследования и материалы работы могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов теории государства и права, конституционного (государственного) права, прокурорского надзора, а также для подготовки и чтения спецкурса в программах юридических вузов и курсов повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих, прокурорских работников.
Материалы данной работы используются в процессе преподавания студентам юридического факультета Челябинского государственного университета.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации работы отражены в публикациях автора.
Данное исследование обсуждалось на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, а также в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Автор выступал с докладами и сообщениями на семинарах и научно-практических конференциях, парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, прокурорских совещаниях в некоторых субъектах РФ. Используя свой многолетний опыт государственной службы, автор также принимал непосредственное участие в составе рабочих групп и комиссий по подготовке проектов нормативных правовых актов, а также в реализации мер прокурорского реагирования.
Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, и заключения.
Теоретические и правовые основы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
В сложном процессе обеспечения единства правового пространства Российской Федерации особую роль выполняет институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Данный институт, на взгляд автора, позволяет не только давать оценку деяниям органов государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, осуществлять меры воздействия к ним, но и предупреждать негативные последствия от их возможной неправомерной деятельности.
Конституционно-правовая ответственность представляет собой особую разновидность социальной и юридической ответственности. Она неразрывно связана с государством и правом и является одним из существенных элементов правопорядка, общественных и личных интересов. Государство, устанавливая правовые нормы, определяет и юридическую ответственность за неправомерное поведение.
Исследование данной проблемы показало, что относительно природы юридической ответственности имеются различные суждения, при этом критерием разграничения точек зрения является ответ на вопрос, является ли юридическая ответственность ретроспективной или же имеет и позитивный аспект. Например, И.С. Самощенко и М.Ф. Фарукшин полагают, что юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за противоправное деяние, которое совершено. Иначе пришлось бы признать, что лицо, не совершившее преступление, уже несет правовую ответственность. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики, - полагают авторы, - не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения"1.
По мнению P.O. Халфиной, «юридическая ответственность может быть только ретроспективной» и, чтобы не утратить ее специфику, соответствующее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок .
В свою очередь Н.В. Витрук полагает, что «юридическая ответственность - это ответственность на основе права и законов государства, в процессе реализации законов и в соответствии с законами государства. Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности, она определяет цели, функции и принципы юридической ответственности. Правовая ответственность наиболее тесно связана со справедливостью. Как правило, правовая ответственность находит адекватное выражение прежде всего в нормах Конституции, а они в свою очередь получают конкретизацию и развитие в текущем (отрасле-вом) законодательстве» . Исходя из сказанного, следует признать, что Н.В. Витрук различает понятия «юридическая ответственность» и «правовая ответственность».
Братусь С.Н. определяет юридическую ответственность как «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанности». В добровольном исполнении любой юридической обязанности никогда нельзя усматривать ответственности, утверждает С.Н. Братусь. «Основное назначение ответственности - государственное принуждение к реальному исполнению обязанностей...». Угроза принуждения в случае нарушения обязанности, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права. Другая, общая для всех ее видов, черта - государственное осуждение нарушителя нормы права
Явич Л.С. подчеркивает, что юридическая ответственность - это разновидность социальной ответственности, предусмотренная санкциями норм права. Ее специфический характер проявляется в том, что она связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за уп-речное с точки зрения закона поведение1.
Малеин Н.С. характеризует юридическую ответственность тремя признаками: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для нарушителя. Отсутствие хотя бы одного из них, считает он, свидетельствует об отсутствии ответственности . Н.М. Колосова считает, что для наступления конституционной ответственности «необходимо нарушение только тех принципов и норм, закрепляющих конституционные обязанности и права, которые обеспечены санкциями» .
«Ответственность - это неотъемлемый спутник свободы. Ответственность предполагает свободу; свобода, чтобы не превратиться в свою противоположность — произвол, — невозможна без ответственности; чем полнее свобода, тем больше ответственности», - считает М.Д. Шиндяпина
Не удивительно, что некоторые авторы рассматривают обязанность в качестве элемента ответственности как правоотношения. Вместе с тем следует отметить, что отношение — это лишь форма реализации ответственности, но еще не сама ответственность. В.М. Горшенев предостерегает против рассмотрения ответственности в качестве правоотношения, смешения ответственности и формы ее реализации и вместе с тем, стремясь подчеркнуть личностный характер ответственности, допускает другую крайность — определяет ответственность как признаваемую государством способность лица отдавать отчет в своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственно-принудительного воздействия1.
Тархов В.А. подчеркивает, что юридическая ответственность есть необ-ходимость держать ответ за неисполнение правовой обязанности . Другие авторы подчеркивают: ответственность — это не любая юридическая обязанность; данные понятия не совпадают, хотя второе составляет сущность первого. Юридическая ответственность есть разновидность обязанности, наступающей при наличии определенных деяний или их результатов, отрицательно оцениваемых в нормах права. Такая обязанность выступает как мера неблагоприятных для субъекта лишений, ограничений личного и имущественного характера3.
Правовые и организационные основы участия органов прокуратуры в надзоре за исполнением законов и законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Обеспечение соблюдения верховенства Конституции Российской Федерации и исполнения законов всегда было главной целью деятельности прокуратуры. В статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации») прямо указывается, что прокуратура Российской Федерации -единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Как справедливо отмечает Ю.Э. Винокуров, актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обуславливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнения стоящих перед российским государством задач. На этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка1.
Неслучайно в Положении об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденном Генеральным прокурором РФ 25 июля 2000 года, одной из главных задач и направлением деятельности управлений было признано обеспечение исполнения на территории федерального округа положений Конституции Российской Федерации в сфере государственного строительства и федерализма. В этих нормах заложена основная задача прокурора - обеспечение единой конституционной законности на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с указаниями Президента Российской Федерации Путина В.В. органами прокуратуры проводится широкомасштабная деятельность по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституций (уставов) и законов субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Обобщение практики прокурорского реагирования позволяет сделать вывод, что прокуроры, нередко преодолевая серьезные противодействия местных властей, принесли тысячи протестов на противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам положения конституций (уставов) и иных нормативных правовых актов, что позволяет говорить о положительной тенденции в данной области.
Однако названые успехи нельзя считать достаточными, поскольку в деле решения стратегической задачи укрепления правовых основ российской государственности прокурорские усилия не всегда соответствуют обстановке в обществе. Прокуратура в настоящее время еще не сумела повсеместно добиться приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов РФ. Более того, задача органов прокуратуры заключается не только в выявлении уже действующих незаконных правовых актов, но и в предупреждении прокурорскими средствами принятия новых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Данная задача является сегодня первоочередной в деле укрепления государственности, принципов федерализма, местного самоуправления, отстаивания интересов государства, от имени которого они осуществляют свои надзорные функции.
Исследование вопроса показало, что в отечественной юридической науке значительное внимание было уделено разработке проблем принесения протеста в порядке общего надзора. При этом наибольшую остроту полемика по данному вопросу приобрела в 1950-1970-е годы, когда исследователи этой проблематики (П.Д. Альбицкий, В.Г. Лебединский, В.Г. Мелкумов, Л.А. Николаева, Е.Н. Тагунов, B.C. Тадевосян)1 считали необходимым дать свое определение понятия «протест в порядке общего надзора». К сожалению, при достаточно высокой теоретической значимости работ перечисленных авторов, они были написаны задолго до принятия новой Конституции России 1993 года и, соответственно, не могли осветить современные реалии прокурорского реагирования. Поэтому данная работа, не претендуя на окончательные выводы по данной проблеме, полагаем, вносит определенный вклад в теорию прокурорского надзора и в проблему обеспечения ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
Особенности обеспечения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Необходимость адекватных мер прокурорского реагирования в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также защиту других конституционных ценностей.
Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 71, пункт «а»; статья 76, часть 1 Конституции Российской Федерации). Обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «а» части 1 Конституции Российской Федерации). Тем самым обязанности по защите Конституции Российской Федерации возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, части 1 и 5 Конституции Российской Федерации).
Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
В свою очередь, следует отметить, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Следовательно, в сфере обеспечения защиты Конституции Российской Федерации и конституционного строя Российской Федерации установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого федеральный и региональный законодатель с учетом конституционных принципов народовластия и федерализма и вытекающих из них взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, федеральной Конституции и федеральным законам должны установить действенный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации и не допускать принятие противоречащих им законов и иных нормативных правовых актов.
Функционирование органов государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению власти от имени субъекта Российской Федерации прокурор субъекта РФ должен оценивать как деятельность самостоятельного субъекта конституционных правоотношений. Привлечение же к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта Российской Федерации за ненадлежащее осуществление власти от имени субъекта РФ является одновременно и привлечением к конституционно-правовой ответственности самого субъекта Российской Федерации. Сегодня в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (а также возможное учреждение в системе органов государственной власти субъекта РФ должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации). Следует иметь в виду, что конституционно-правовая ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не тождественна конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
О некоторых проблемах конституционно-правовой законности в субъектах Российской Федерации и развитие законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Политические и законодательные инициативы действующего Президента России В.В. Путина, интенсивная работа Федерального Собрания Российской Федерации, усиление контрольной функции государственной власти в совокупности с надзором прокуратуры привели к относительной стабилизации правовой дисциплины в стране. Проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством перестала носить острый политический характер и переходит в юридическую плоскость. Однако низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными структурами региональной власти по-прежнему являются серьезным препятствием для упрочения федеративных отношений.
В настоящее время преобладают два подхода в регулировании федеративных отношений и сопутствующие этому два вида нарушений Конституции Российской Федерации. С одной стороны, - это проявление унитаризма в законах и решениях федерального центра. С другой, конфедеративные элементы в законодательстве и других решениях субъектов Российской Федерации.
Так, в ряде конституций республик в составе Российской Федерации до недавнего времени было закреплено верховенство их конституции по отношению к Конституции Российской Федерации (Ингушетия, Татарстан, Башкортостан, Тыва и другие). Спорные нормы содержались и в уставах Свердловской и Челябинской областей. В нарушение части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации отдельные субъекты установили в одностороннем порядке приоритет регионального законодательства над федеральным. Положения о действии актов федерального законодательства, противоречащие Конституции Российской Федерации, содержались в конституциях республик: Адыгеи, Ингушетии, Коми, Татарстана, Бурятии, Дагестана, Калмыкии, Карелии и других.
Данные положения противоречат статьям 4, 15, 76, 90, 115 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми федеральные законы имеют верховенство и прямое действие на всей территории России; указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территорий Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены только Президентом Российской Федерации. Приостановление действия указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации органами власти субъекта Федерации не допускается. Фактически все указанные действия могут быть квалифицированы как захват власти и присвоение властных полномочий, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации преследуется по федеральному закону.
В конституциях республик Дагестана, Башкортостана, Коми и Татарстана предусматривалось также право приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции или законам субъектов Российской Федерации или суверенным правам и интересам субъекта Федерации. Право органов государственной власти субъекта РФ приостанавливать действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта высказанным на референдуме, было закреплено в законодательстве Архангельской, Курганской и Саратовской областей.
Положения о суверенитете субъектов Российской Федерации содержались в конституциях ряда республик: Алтая, Адыгеи, Ингушетии, Коми, Татарстана, Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Карелии, Удмуртии, Чечни, Саха (Якутии), что противоречило Конституции Российской Федерации.
Отдельные субъекты РФ относили к своему ведению объявление военного положения (Республика Тыва); принятие республиканских законов о воинской службе (Республики Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); введение чрезвычайного положения (Республики Адыгея, Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия - Алания, Ингушетия и другие.); решение вопросов обороны, безопасности (Республика Адыгея); установление порядка образования территориальных воинских и иных формировании (Республика Саха (Якутия)); согласие на размещение на своей территории воинских формирований (Республика Северная Осетия - Алания).
Вопросы судоустройства содержались в конституциях республик: Карачаево-Черкессия, Тыва, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Мордовия, Адыгея, Башкортостан.
Институтом федерализма и гражданского общества подготовлен законопроект «О мерах по обеспечению соблюдения основ конституционного строя Российской Федерации субъектами Российской Федерации». В нем выделены наиболее распространенные виды нарушений в этой сфере, совершаемые действиями и актами органов государственной власти субъектов РФ. В частности, с учетом статьи 5 Конституции Российской Федерации это могут быть: нарушение государственной целостности Российской Федерации; нарушение единства государственной власти в Российской Федерации; нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; нарушение равноправия и самоопределения народов Российской Федерации; нарушение равноправия субъектов РФ.
