Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
1. Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации 16
2. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации 56
3. Правовая природа и классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления 83
Глава II. Совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
1. Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации 115
2. Основные направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации 162
Заключение 208
Список использованной литературы 211
Приложения 246
- Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации
- Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Основные направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Соотношение местного самоуправления и государственного управления на местах относится к числу важнейших вопросов, от успешного решения которых зависит развитие государства и общества. Преувеличение роли государственного управления приводит к ограничению конституционной самостоятельности местного самоуправления и, в конечном счете, - к включению местного самоуправления в единую систему управления государственными делами с ее вертикальной соподчиненностью. Приуменьшение роли государственного управления создает условия для раздробленности публичной власти, нарушает единство и целостность субъекта РФ.
Нахождение оптимального баланса между различными уровнями публичной власти и организация их эффективного взаимодействия обозначены важнейшей задачей государственной политики в посланиях Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию. «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, - отмечалось в Послании 2000 года. - Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях».1
В условиях муниципальной реформы, последовательно проводимой в Российской Федерации, произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; за каждым уровнем публичной власти закреплены финансовые ' средства, необходимые для исполнения установленных
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2000 года // РГ. 2000. № 133.
4 полномочий. «Прошедший год стал первым годом действия нового закона
0 местном самоуправлении. Значительно расширены компетенция и
возможности1 местных органов, - подчеркнул Президент Российской
Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации 2007 года. - Сегодня децентрализация полномочий достигла в
России самого высокого за всю ее историю уровня».1
Однако региональные особенности организации государственного и муниципального управления нередко обусловливают необходимость перераспределения установленной компетенции различных уровней публичной власти путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Конституционная возможность такого перераспределения компетенции прямо закреплена статьей 132 Конституции Российской Федерации. Однако общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и правовые механизмы их. реализации федеральным законодательством не определены, что порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Российской Федерации.
Органы местного самоуправления зачастую перегружаются государственными полномочиями, которые вопреки конституционным положениям не обеспечиваются в должной мере материальными и финансовыми средствами. Состояние региональной нормотворческой практики в этой области детально проанализировано в диссертационной работе.
В результате складывается реальное противоречие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу наделения последних отдельными
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации от 2007 года // РГ. 2007. № 90.
5 государственными полномочиями. Данное противоречие образует важнейшую государственную и научную проблему, изучению которой посвящено настоящее диссертационное исследование.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные аспекты разграничения и перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе наделения последних отдельными государственными полномочиями, исследовались многими учеными (С.А.Авакьян, И.А.Алексеев, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, О.В.Берг, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, А.В.Деменкова, М.Н.Дитятковский, А.Р.Еремин, В.В.Еремян, Н.А.Игнатюк, Л.М.Карапетян, А.Н.Кокотов, А.Н.Кубарков, Н.В.Кузнецова, О.Е.Кутафин, И.Г.Мачульская, И.Х.Миннегулов, Т.Н.Михеева, В.С.Мокрый, С.Г.Наймушина, Э.А.Нехвядович, Ж.И.Овсепян, И.И.Овчинников, А.Е.Постников, А.Н.Поскребышев, В.В.Пылин, НЛ.Седых, А.А.Сергеев/ Н.И.Соломка, О.А.Сомова, Ю.А.Тихомиров, А.А.Уваров, И.А.Умнова (Конюхова), В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов, В.Е.Чиркин, Е.В.Чурсина, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и др.).
Однако комплексной научной разработке с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе которого проводится реформа местного самоуправления в Российской Федерации, и результатов эмпирического исследования правоприменительной практики проблема наделения органов , местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации не подвергалась.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления по поводу наделения последних отдельными государственными полномочиями.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование этих общественных отношений и, соответственно, закрепляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в субъектах Российской Федерации. Исследованию подлежат международные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты Российской .Федерации, субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления, регламентирующие вопросы наделения органов і местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, правоприменительная практика в этой области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью
диссертационного исследования является разработка теоретических основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
- анализ возникновения и развития института наделения органов
местного самоуправления отдельными полномочиями органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в
конституционном праве Российской Федерации;
- изучение сущности наделения органов местного самоуправления
отдельными і полномочиями органов государственной власти субъектов
Российской Федерации;
классификация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых органам местного самоуправления;
разработка общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
разработка предложений по совершенствованию правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологические основы исследования. В основе проведенного исследовани^ лежит диалектический метод познания, позволяющий изучить наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации в историческом развитии на различных этапах становления местного самоуправления. В диссертации осуществлен анализ динамики противоречия, возникшего в исследуемых общественных отношениях, сформулированы предложения по преодолению данного противоречия, направленные на совершенствование конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании применялись системный, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, использовались результаты официального и доктринального толкования конституционно-правовых норм. Для теоретической интерпретации понятий и выработки их определений использованы приемы и методы формальной логики.
В рамках мониторинга муниципальной реформы, проведенного Ставропольским центром мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края с участием соискателя, осуществлено эмпирическое
8 изучение проблемы диссертационного исследования. Проанализирован значительный массив регионального законодательства, проведено анкетирование руководителей законодательных (представительных) органов 50 субъектов Российской Федерации. Организован экспертный опрос 1100 представителей органов государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края, осуществлено углубленное изучение практики наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в Ставропольском крае.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые на основе результатов . эмпирического исследования осуществлена комплексная научная разработка наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации как самостоятельного государственно-правового явления в рамках проводимой в стране муниципальной реформы, раскрыта динамика его формирования в конституционном праве Российской Федерации, обозначены некоторые спорные положения, лежащие в основе муниципальной реформы, ' предложены меры по их корректировке.
Произведена научная интерпретация и сформулировано авторское определение: наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; исследована правовая природа делегируемых государственных полномочий и осуществлена их классификация; предложена система общих принципов, объединяющих сложившуюся совокупность юридических норм в самостоятельный
конституционно-правовой институт; исследованы правовые возможности
разграничения и делегирования полномочий как различных способов перераспределения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; обоснована . необходимость закрепления некоторых делегируемых
9 государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов ; местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Наделение органов местного самоуправления отдельными
полномочиями органов государственной власти субъектов Российской
Федерации - это способ перераспределения компетенции между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче
муниципальным образованиям для осуществления под контролем
государства отдельных государственных полномочий не на постоянной : основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.
2. В ходе муниципальной реформы установлен перечень вопросов
местного значения, который не может быть изменен субъектами Российской
Федерации. Региональному законодателю оставлен единственный способ
перераспределения компетенции: наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями..
Многие полномочия, закрепленные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть осуществлены из административных центров субъектов Российской Федерации. Создание территориальных органов исполнительной власти для осуществления государственных полномочий предполагает значительное увеличение государственного аппарата и создает условия для государственного вмешательства в решение местных вопросов. Продолжением государственного управления на местах, своеобразными «скрепами», ! объединяющими государственную и муниципальную власть в единое целое -в единую публичную власть, - выступает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое в
1 настоящее время занимает важнейшее место в общественных отношениях между органами государственной власти и муниципальными образованиями.
10 При позитивных результатах первоначального этапа муниципальной реформы происходит, однако, все большее «встраивание» муниципальных образований в единую и взаимозависимую систему публичной власти, усиливаются1 вертикальные отношения соподчинения между органами государственной власти и местного самоуправления.
3. Разделение полномочий различных уровней публичной власти на
государственные и муниципальные весьма условно и в большей степени
обусловливается целесообразностью и волей законодателя, чем
специфическими особенностями их государственной или муниципальной
правовой природы. Представляется проблематичным сформулировать
содержательное определение «государственных» и «муниципальных»
полномочий. Определение понятия «государственные полномочия», в
отличие от понятия «муниципальные полномочия», возможно
исключительно в рамках юридического позитивизма. В этой связи в
диссертации предложена следующая дефиниция.
Государственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации - это права и обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами и соглашениями о разграничении полномочий, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными
полномочиями органов государственной власти субъектов Российской
Федерации имеет свою специфику в зависимости от конституционно
I 11
установленных предметов ведения, к которым относятся делегируемые полномочия.:
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
і совместного ведения допустимо лишь при отсутствии ограничений на делегирование соответствующих полномочий в федеральном законодательстве.
Наделение органов местного самоуправления полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации допустимо в тех случаях, когда делегирование соответствующих полномочий не приводит к утрате конституционной самостоятельности субъекта Российской Федерации как государственного образования в составе Российской Федерации.
! 5. Наделение органов местного самоуправления отдельными
полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться на основе научно обоснованной системы принципов, обеспечивающих оптимальный баланс между региональными и муниципальными властями и их эффективное взаимодействие в единой системе публичной власти. Результаты исследования с учетом законодательной практики и научных разработок в этой области позволяют выделить десять основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти
! субъектов Российской Федерации: субсидиарности; законности; социально-экономической обоснованности; дополнительности; согласия и солидарности; сотрудничества субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований; материально-финансовой обеспеченности
і делегированных полномочий; самостоятельности органов местного
самоуправления в их реализации; взаимной ответственности органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления; государственной подконтрольности
осуществления переданных полномочий.
Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, определяя общую направленность правового регулирования в этой сфере, объединяют правовые нормы в единое системное целое - конституционно-правовой институт. Правовое закрепление системы принципов и механизма их реализации придает структурную завершенность сложившемуся нормативному комплексу, способствует дальнейшему становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве самостоятельного конституционно-правового института.
6. Правовое закрепление принципов и порядка наделения органов
местного самоуправления отдельными полномочиями органов
государственной власти субъектов Российской Федерации представляется
оптимальным осуществить путем принятия федерального закона. Однако с
і учетом опыта прохождения подобного законопроекта в Государственной
Думе Федерального Собрания Российской Федерации реализовать такое
предложение достаточно сложно.
В условиях проведения муниципальной реформы наиболее реальным
является их закрепление законами субъектов Российской Федерации с
последующим обобщением региональной нормотворческой практики и
внесением на этой основе предложений о корректировке федерального
законодательства. В диссертационном исследовании разработан проект
такого регионального закона, который может быть использован в качестве
13 модельного закона в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации.
7. Возможности делегирования государственных полномочий в разделении публичной власти ограничены самостоятельностью местного самоуправления, недопущением утраты общественной составляющей местного самоуправления и превращения муниципальных образований в органы государственной власти на местах.
Значительное распространение делегирования государственных полномочий, замена разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти их делегированием имеют определенные правовые, политические и экономические изъяны. Возникает необходимость закрепления, некоторых делегируемых государственных полномочий в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления с соответствующим перераспределением доходных источников между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В диссертационном исследовании разработаны соответствующие предложения по дополнению и изменению Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Теоретическое значение результатов исследования. В диссертации осуществлена разработка научных основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, предложено решение важной государственной задачи нахождения оптимального баланса в разделении публичной власти между региональными и муниципальными властями. Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и муниципального права, способствуют становлению наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как самостоятельного конституционно-правового института.
14 Практическое значение, апробация и внедрение результатов
исследования. В диссертации разработаны конкретные практические
предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, которые представлены в Государственную Думу Ставропольского края и направлены в законодательные (представительные) органы государственной власти других субъектов Российской Федерации для использования в законотворческой деятельности (приложения 1 и 2):
- проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в
і Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
І - проект Закона Ставропольского края «О принципах и порядке
наделения органов местного самоуправления Ставропольского края , отдельными: государственными полномочиями органов государственной
власти Ставропольского края».
Результаты диссертационного исследования получили практическую
реализацию в учебном процессе Ставропольского института имени В.Д.
Чурсина, обсуждены и апробированы:
- на і заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин
і
Ставропольского института имени В.Д. Чурсина;
- на научно-практической конференции «Административная реформа:
пути оптимизации органов государственной власти и гражданского общества
і в полиэтничном регионе» (29 марта 2007 года), проходившей в
і Ставропольском филиале Северо-Кавказской академии государственной службы, в ходе которой было заслушано выступление автора по теме диссертации;
- на заседаниях постоянно действующего научного методологического
і семинара "Проблемы российского федерализма" (20 октября 2006 года и 8
15 июня 2007 года), проходивших в Ставропольском институте имени В.Д.Чурсина. Предложения диссертанта получили поддержку в ходе научной дискуссии и нашли отражение в итоговых документах семинара.
Основные результаты диссертации опубликованы в восьми научных работах общим объемом 4 печатных листа, в том числе в одной научной статье, опубликованной в журнале «Закон и право», который включен в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, утвержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
! Глава 1. Теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
1. Возникновение и развитие института наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями в конституционном праве Российской Федерации
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление как важнейшую составляющую публичной власти, детально не регулирует возникающие при этом общественные отношения, не устанавливает принципов взаимодействия и сотрудничества между органами государственной власти ' и местного самоуправления, разграничения и перераспределения их компетенции.
В основах конституционного строя признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 І Конституции РФ).
! |
! В главе 8 Конституции РФ конкретизируется самостоятельность
местного самоуправления в пределах его полномочий:
- «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. I. ст. 130
Конституции РФ);
- «Структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно» (ч. І.ст. 131 Конституции РФ);
- «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
[ муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют
местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1. ст. 132 Конституции РФ).
; По справедливому замечанию А.И.Черкасова, стремление как можно
скорее преодолеть излишнее «огосударствление» местного самоуправления, характерное для советского периода его развития, привело к фактическому закреплению в отечественном конституционном праве концепции
I негосударственной природы местного самоуправления.1 Вопрос о
' взаимосвязи государственного и муниципального управления в единой системе публичной власти обозначен в Конституции РФ через наделение
' органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и подконтрольностью их государству. Именно институт наделения органов местного самоуправления государственными
І f
1 полномочиями выступает в конституционном праве Российской Федерации і связующим звеном между государственной и муниципальной властью,
выполняя роль приводного механизма, позволяющего эффективно и
синхронно передвигаться всей машине публичной власти в стране.
«В конституционной норме о невхождении органов местного
самоуправления в систему органов государственной власти, - отмечает > Т.Я.Хабриева, - отразились идеи общественной, отличной от
государственной, природы самоуправления. Вместе с тем признание
возможности органов самоуправления выполнять государственные 1 полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса : местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма
относительном характере его «отделения» от государства».
В этой связи, в рамках концепции современной конституции
необходимо предварительно решить сложный вопрос о характере власти
местного самоуправления».2
Федерализм: Теория, институты, отношения. Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. М., 2001. С. 126. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление //Журнал российского права. 2005. №4. С. 13.
Не дает однозначного ответа на соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении Европейская хартия местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». По мнению В.С.Мокрого, изложенного в его докторской диссертации, возможны и другие переводы на русский язык аутентичных текстов, которые существуют на английском и французском языках. Например, регламентацию публичных дел можно трактовать как регламентацию «государственных дел». При этом возникает иная направленность в интерпретации государственно-правовой природы местного самоуправления.
В государственно-правовой теории и практике издавна сложились две основные модели организации публичной власти на местах: англосаксонская и европейская континентальная модели с преобладанием, соответственно, общественного или государственного начала в местном самоуправлении. По этой причине принято говорить об общественной или государственной теории местного самоуправления, каждая из которых, как правило, не встречается в «чистом» виде, а обрастает множеством модификаций.
Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации : Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание і законодательртва Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695. і 2 Мокрый B.C. Местное самоуправление в России как институт публичной власти и гражданского общества. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. ! 98-99.
3 Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор / Под ред. Н.П.Медведева, А.И.Ракитова, С.И.Жупанова. М.,1994; Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в ; Российской Федерации. М., 2005. С. 57-69; Мокрый B.C. Указ. соч. С. 84-97; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 23-52.
Исходной, можно сказать, базовой в историческом плане является общественная теория местного самоуправления (в различных ее вариантах), называемая иногда англосаксонской моделью местного самоуправления.
і «Общественная теория, - писал Н.М. Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория
j исходит, следовательно, из противоположения местного сообщества
1 государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».1 Князь А.И.Васильчиков называл самоуправлением такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности
\ «заведываются и замещаются местными жителями - земскими
обывателями». При этом он полагал, что самоуправление чуждо политике.2
; «Община Новой Англии, - писал один из авторов теории свободной общины
| А.Токвиль, -'имеет два преимущества, которые всегда, где бы с ними ни
І сталкивались, вызывают живой интерес людей: это независимость и власть.
1 Правда, сфера деятельности общины ограничена, и она не в состоянии выйти за ее пределы, но внутри этой сферы община совершенно свободна в своих действиях. Уже одна эта независимость придает ей большой вес, несмотря на численность ее населения и на размеры занимаемой ею территории».
Самое слабое место в общинной теории, по мнению многих ученых, состоит в том, что не удается составить четкого и полного списка негосударственных публично-правовых дел местного самоуправления. В них всегда найдется государственная составляющая. Кроме того, при всех
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. С. 489.
2 Цит. по: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития
местного самоуправления в Российской Федерации. М, 2005. С. 70
3Токвиль А. Демократия в Америке. М, 1992. С. 69.
привлекательных сторонах общинной теории интересы местного сообщества
противопоставляются общегосударственным интересам, местное
самоуправление лишается политических функций, происходит его
«самоизоляция» от государственной власти.1
В противоположность общественной теории сущность государственной
теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются
органами государственного управления. Самоуправление - это
государственное управление на местах. В частности, А.Д.Градовский считал
систему местного самоуправления системой «внутреннего управления», при
і котором государство передает некоторые из своих задач в руки местного
населения, и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти».2
Существовали и «промежуточные» взгляды на государственно-правовую природу местного самоуправления. По мнению Г.Еллинека, община и государство действуют в рамках компетенции, отведенной им государственной властью. В этих пределах община реализует свое самостоятельное существование. «Но государство пользуется, далее, общиной для своих целей, вводя ее в свою административную организацию. Здесь община, в силу возложенных на нее государством обязанностей, осуществляет государственные функции. Можно поэтому различать самостоятельную и порученную (перенесенную, делегированную) компетенции общины, - отмечал Г.Еллинек. - В самостоятельной своей
1 Баранчиков В.А. Указ. соч. С. 70-71; Мокрый B.C. Местное самоуправление
в России как институт публичной власти и гражданского общества. С. 87;
Рыскильдина СМ. Местное самоуправление в условиях российской
государственности: Теоретический и практический аспекты. Дисс. ... канд.
юрид. наук. Уфа, 2001. С. 45-70.
2 Цит. по: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития
местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005. С. 71.
сфере деятельности община осуществляет свое право, в делегированной -
она есть орган государства». Звучит убедительно и вполне своевременно.
В истории развития местного самоуправления в России в различные | периоды доминировали то идеи общественной теории, то представления о ! государственной природе местного самоуправления. Происходила
своеобразная «маятниковая миграция» этих двух тенденций в организации
управления на местах.
Непосредственной исторической предтечей местного самоуправления
как государственно-правового явления в Российской Федерации считается ; земское самоуправление, возникшее в России после отмены крепостного
права в ходе реформ начала 60-х годов XIX века и основанное на общинной | теории местного самоуправления.
і Местное самоуправление как элемент публичной власти в России
\ имеет глубокие исторические корни в русской самоуправляющейся общине
«как древнем носителе общественной власти у наших предков».
Общественное вечевое устройство русских славян является предметом і исторических, правовых, экономических и иных научных исследований.
Земское управление, представляя собой интереснейший для различных і отраслей знания вопрос, не является предметом данного исследования.
Однако для логики дальнейшего изложения требуется хотя бы краткое | изложение основных положений, на которых базировалось земское
управление в'России.3
і
| ' Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 615-616.
2 Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала
XX века): Учебное пособие. М., 2003. С. 23.
3 Подробно эти вопросы исследованы во многих работах. См. например:
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.
С. 49-70; Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития
местного самоуправления в Российской Федерации, С. 70-71; Еремян В.В.
1 Муниципальная история России: от Киевской Руси до начала XX века; Рыскильдина СМ. Местное самоуправление в условиях российской
I 22
; Идеалом считались самоуправляющиеся сельские и городские общины,
непосредственно решавшие местные дела. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поскольку авторы
Положения 1864 года исходили из общественной природы земств, им не , должны были предоставляться какие-либо государственно-властные j полномочия. В ведении земских учреждений находились народное
просвещение, здравоохранение, тюрьмы, развитие местной торговли и
промышленности, устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и
' верстовых столбов, содержащихся за счет земства; народное продовольствие
и ветеринария, статистика, сельское хозяйство, широкий круг вопросов
налогообложения и др.1 «Взяв на себя соответствующий круг специфических
социально-экономических функций, - пишет по этому поводу Т.Н.Михеева, -
і земства, по существу, восполняли пробелы системы государственных
j установлений, обеспечивая те сферы общественной жизни, которые
оказались непосильными для бюрократических структур».
Однако для их реализации необходима была принудительная государственная власть, которой земства не обладали. При всех плюсах такого подхода интересы местного сообщества противопоставлялись общегосударственным интересам, местное самоуправление лишалось политических функций, происходила его «самоизоляция» от
і государственности: Теоретический и практический аспекты. C.45-7Q; Лаптева ; Л.Е. Из истории земских учреждений России // Государство и право. 1993. № j 8; Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Дисс. ... докт. і юрид. наук. М., 2003. С. 64-76. ! х Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период
/ Под ред. Ю.П.Тихомирова, О.И.Чистякова. М., 1990. С. 406-409.
2 Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. С. 64.
і 23
1 і
! государственной власти. Кроме того, как отмечалось, достаточно сложно
I разделить «государственные» и «местные» дела. В дальнейшем в Положении
о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года большее
влияние получила государственная теория самоуправления, в результате чего
была увеличена централизация публичной власти. Избирательных прав
лишились духовенство, крестьянские товарищества, купцы, владельцы
! торговых и промышленных заведений, а также евреи. Уничтожался принцип
выборности управ, вводился порядок утверждения не только для
,' председателя управы, но и для всех членов управы. Уменьшалась
- компетенция земских учреждений в области налогообложения, почты и
связи, бесцензурного издания земских докладов и журналов и т.д. Статья 87
' Положения предоставляла право губернатору приостанавливать исполнение
постановлений не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда, по его мнению, данное постановление не соответствовало общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушало интересы
местного населения, вводился так называемый принцип целесообразности.1
Победа Великой Октябрьской Социалистической Революции привела к
коренному изменению политических взглядов в организации публичной
I власти, вообще, и власти на местах, в частности. Сравнивая деятельность
земства с «лужением умывальников»,2 В.И.Ленин считал важнейшей
особенностью советской власти то, что «местные Советы свободно
объединяются, на началах демократического централизма,' в единую,
федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую
власть».3 При такой государственной теории управления местами земство
было постепенно упразднено. Советская власть, в том числе и на местах,
1 Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период.
С. 427-428. '
2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 12. С. 263.
3 Там же. Т. 36. С. 481.
создавалась и развивалась как единая, взаимосвязанная и взаимоподчиненная система органов государственной власти сверху донизу. «Как известно, в России посл^ 1917 года победила концепция власти, согласно которой все представительные органы - сверху донизу - входят в единую систему
і государственной власти. - оценивает сложившуюся в тот период государственно-правовую ситуацию С.А.Авакьян. - Было отброшено существовавшее до революции представление о власти на местах как
І негосударственной власти, как самоуправления населения городов и сел.
Существовавшие на Западе теории местного самоуправления признавались
: неподходящими для нового строя как буржуазные концепции, прикрывавшие
; на местах ту же самую власть капитала, только в иной организационно-
| правовой фовме».1
! Уже в инструкции НКВД «О правах и обязанностях Советов» в конце
I декабря 1917 года установлено, что «на Советы возлагаются задачи і
управления и обслуживания всех сторон местной жизни: административной,
I хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной».
Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой
12 января 1918 года на III Всероссийском съезде Советов, закреплялось
' положение о том, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих,
1 крестьянских и солдатских депутатов. Вся власть в центре и на местах
! принадлежит этим Советам» (часть 1 главы первой). Более однозначно
! полновластие Советов в решении всех местных вопросов было закреплено
і пунктом 6 Резолюции III Всероссийского съезда Советов «О федеральных
учреждениях Российской Республики», который гласил следующее: «Все
местные дела решаются исключительно местными советами. За высшими
' ' Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1966. № 2. С. 3.
2 Цит. по: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С. 146.
3 Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. С. 199.
Советами признается право регулирования отношений между низшими
Советами и решение возникающих разногласий».1
; В Конституции (Основном Законе) РСФСР 1918 года была закреплена
конструкция советской власти как единой системы органов государственной власти (раздел третий). К местным относились областные, губернские,
j уездные (районные), волостные съезды Советов (глава десятая). Советы
I депутатов образовывались в городах и селениях (глава одиннадцатая). Местные органы власти наделялись широкой компетенцией по решению всех вопросов, имеющих местное значение, и устанавливались как взаимоподчиненные органы единой системы государственной власти (глава
! двенадцатая). Предметами их ведения объявлялись:
; - проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших
органов Советской власти;
- принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и
j хозяйственном отношениях;
! - разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной
I территории) значение;
- объединение всей советской деятельности в пределах данной
территории.2
Аналогичным образом, как взаимоподчиненные органы единой системы государственной власти, определялись местные Советы в последующих Конституциях РСФСР и соответствующих законах РСФСР.
Так, в статье 1 Закона РСФСР от 19 июля 1968 года «О поселковом, сельском
Совете народных депутатов РСФСР» устанавливалось, что «поселковый,
і і
і ' Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Учебное 1 пособие. М., 1994. С. 16.
Конституционное право России. Основные законы, конституции и
документы XVIII-XX веков. Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов.
Новосибирск, 2000. С. 519. : 3 Там же. С. 531-534; 547-550; 570, 580-582.
: ' 26
і сельский Совет народных депутатов как орган государственной власти і
решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных
интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета,
проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов,
участвует в обсуждении вопросов районного, городского, окружного,
| областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения, вносит по
ним свои предложения»1 (выделение мое - О.С.). Идентичные положения ! закреплялись и в других статутных законах об иных местных Советах (Закон | РСФСР от 29 июля 1971 года «О районном Совете народных депутатов РСФСР», Закон РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР»3).
Подобная трактовка государственно-правовой природы местных советов доминировала и в научной литературе. «Встречавшиеся в прошлом попытки низвести роль местных Советов до своеобразных общественных организаций, ведающих почти исключительно культурно-бытовым обслуживанием населения, или к своего рода ведомству, управляющему только обособленным «местным хозяйством», - писал, например, в 1971 году И.А.Азовкин| - искажали научное представление об организационной структуре советского государственного механизма, отрицательно отражались на развитии хозяйства и культуры, а потому осуждены и отброшены партией».4
При государственной природе местных органов проблема их наделения отдельными государственными полномочиями не возникала и не ставилась.
1 Свод законов РСФСР. М, 1988. Т. 1. С. 763.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1971. № 31. Ст. 653.
3 Там же. Ст. 654.
4 Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 23.
Предпринятая в середине 80-х годов прошлого столетия попытка партийного руководства СССР изменить систему государственного управления на основе децентрализации, гласности и демократии, повышения самостоятельности регионов в решении широкого круга государственных и местных дел дала толчок к поэтапному реформированию местного самоуправления.
Исходным стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР",1 который наряду с прежними парадигмами государственной теории закреплял ряд новых положений о местном народовластии. С одной стороны, сохранялась государственная природа местных Советов. С другой, в системе местного самоуправления наряду с Советами выделялись органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2). Местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей, а также передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления (ст. 6). Тем самым закладывались основы для возникновения института наделения органов местного самоуправления .отдельными государственными полномочиями. Однако основным звеном в системе местного самоуправления считались местные Советы как представительные
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. Ст. 267.
органы государственной власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы местного самоуправления (ст. 3). Подобная противоречивость закона вызвала его , критическое осмысление в научной литературе. По справедливому замечанию М.А.Краснова, «стоит нам признать, что систему местного общественного самоуправления возглавляет государственный орган, пусть даже демократически образуемый и действующий, то мы вновь окажемся в плену у очередного мифа, а об опасности политического мифотворчества сказано уже немало». В связи с декларативностью закона, а также распадом Советского Союза многие нормативные положения, в том числе о наделении местного сообщества отдельными государственными полномочиями, не получили своего воплощения в правоприменительной практике и остались своего рода «идеалистическими представлениями» о возможности осуществлять в то время публичную власть посредством не только
I 2
государственных, но и общественных структур.
Однако в Российской Федерации, по выражению С.А.Авакьяна, «уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти» , которая прошла ряд этапов конституционного закрепления. Основными из них стали конституционные реформы 1991-1992 годов.4
Законом РСФСР от 24 мая 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики в связи с реформой местного
і
1 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное
//Советское государство и право. 1990. №10. С. 85.
2 Там же. С. 83.
Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1996. № 2. С. 4-5.
4 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 5-8; Он же. Конституция России: Природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.; 2000. С. 106-117, 297-298.
і 29
самоуправления»1 выделен специальный раздел, посвященный местному самоуправлению, закреплен ряд новых положений, характеризующих общественную природу местного самоуправления. В измененной статье 138 Конституции РСФСР 1978 года устанавливалось, что «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». При этом (в отличие от союзного Закона) указанные местные Советы были исключены из состава органов государственной власти, осуществляющих государственное управление на местах (ст. 137 Конституции).
Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятом на
основе Федеративного договора, произведены серьезные конституционные
изменения. С точки зрения исследуемого вопроса, выделим лишь некоторые из них. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие принципы организации местного самоуправления, устанавливаемые Основами федерального законодательства, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование (ст.ст. 81і, 841, 84п Конституции РФ). Тем самым значительно расширена компетенция субъектов РФ по развитию важнейших институтов
Ведомости. Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. Ст. 778.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №20. Ст. 1084.
местного самоуправления. Кроме того, было осуществлено более четкое отделение местного самоуправления от государственной власти, внесены уточняющие изменения в раздел, посвященный местному самоуправлению.
В ходе конституционных реформ 1991-1992 годов вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на конституционном уровне не закреплялся. Устанавливалось лишь, что «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации» (ст. 139 Конституции РФ). Однако конституционные новеллы выделили новый уровень публичной власти - местное самоуправление, -отражающий народовластие местного сообщества и имеющий значительную специфику по сравнению с властью государственной. В результате «на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ».1 Возникла необходимость не только в разграничении, но и в перераспределения компетенции между ними, в том числе путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации»2 закреплено право органов государственной власти края, области, автономной области, автономного округа осуществлять полномочия, переданные им на договорной основе районными, городскими Советами, и передавать им на договорной основе свои отдельные полномочия в области хозяйственного и
'Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской = Федерации:
Концепции и решения нового закона. С. 6.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
' социально-культурного строительства (п.п. "д" п. 1 ст. 9). Соответственно и в
; Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом,
областном Совете народных депутатов и краевой областной
администрации» в качестве одного из принципов определения компетенции
краевого, областного Совета и краевой, областной администрации
j установлено: «Краевой, областной Совет и краевая, областная
администрация могут осуществлять полномочия, дополнительно
передаваемые им по договорам с органами государственной власти и
і управления Российской Федерации, органами районного и городского
' самоуправления, а также вправе передавать часть своих полномочий этим
| органам на договорной основе» (п. 4 ст. 3, курсив мой - О.С.). Тем самым на
законодательном уровне впервые закреплялась правовая возможность
наделения органов местного самоуправления отдельными государственными
j полномочиями, причем именно на договорной основе. Договорная,
| «согласительная», форма наделения полномочиями определена в тот период
отнюдь не случайно; она была выбрана в противовес советским
императивным методам государственного управления местными делами.
Как уже отмечалось, органы местного самоуправления в России, в том
числе и земства, всегда выполняли, помимо муниципальных, также и
' определенные государственные полномочия. В этой связи неслучайно, что
при реформировании местных органов государственной власти в органы
; местного самоуправления к их компетенции был отнесен широкий круг
государственных полномочий, например, в области земельных отношений
j (предоставление земельных участков, государственная регистрация права
собственности на землю, ведение земельного кадастра, государственный
контроль за использованием и охраной земель - ст. 51, 60, 71 Закона РФ "О
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета - РСФСР. 1992. №13. Ст. 663.
і 32
местном самоуправлении в Российской Федерации»), руководства
; государственными архивами (ст. 65, 76), руководства местными органами
внутренних дел (ст. 65, 76), осуществления нотариальных действий и
государственной регистрации актов гражданского состояния (ст. 54, 65, 76) и і т.п.
Отсутствие единого подхода, лежащего в основе этого первого
н ! постсоветского закона о местном самоуправлении, в полной мере проявилось
і при его обсуждении на конференции, состоявшейся 6 октября 1992 года в
Институте государства и права РАН, на тему «Местное самоуправление в
России. Теория и практика».1 Г.В.Барабашев, например, охарактеризовал
; концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф,
который мы сами создали, взяв устаревшую западную концепцию местного
самоуправления.2 В.А.Пертцик на основе изучения правоприменительной
практики сделал вывод, что во взаимоотношениях Советов все^ остается так,
как это было раньше. Не реализуется, например, статья 2 Закона о передаче
I на договорной основе полномочий одних Советов другим.3 М.А.Краснов
: сформулировал наиболее важные принципы деятельности органов местного
| самоуправления: полная финансовая самостоятельность, организационная
независимость от региональных органов, наличие собственной компетенции
; и ответственность органов самоуправления. По мнению основного
! докладчика К.Ф.Шеремета, концепция Закона о местном самоуправлении от
; 6 июля 1991 года имела своим истоком предшествующий союзный Закон
1990 года и являлась скорее результатом политического компромисса, чем
S обоснованной теоретической моделью. В ней в сущности представлен некий
! ' Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России: Теория и практика. ; //Государство и право. 1993. № 6. С.141-147. і 2 Там же. С. 146.
3 Мирошниченко Е.В. Указ. соч. С. 143-144. I 4Тамже.С144.
симбиоз элементов лозунга «Вся власть Советам»!, трактовки , местного І самоуправления как феномена, противостоящего государственности, а также I опыта местного самоуправления в некоторых зарубежных странах.1
В такой ситуации формально определенный законом нарождавшийся
институт наделения органов местного самоуправления 'отдельными
і государственными полномочиями не был востребован и представлял собой
своего рода идеал перераспределения компетенции в условиях будущего
| четкого ее разграничения между государством и местным сообществом.
Основные начала и общие принципы наделения органов местного
! самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе
І і
I важнейшие вопросы их бюджетной и материальной обеспеченности
законодательно не определялись. Необходимость достижения согласия
между передающей и принимающей сторонами при договорной форме
наделения полномочиями усложняла процедуру делегирования, что также не
і способствовало широкому распространению данных нормативных
положений в конституционной практике.
1 В условиях подготовки и проведения конституционной реформы 1993
года, проходившей при активном противоборстве представительных и і I исполнительных органов публичной власти как в центре, так и на местах,
I Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Прекращалась деятельность
! городских и районных Советов народных депутатов, их функции передавались местным администрациям. Предписывалось проведение выборов новых представительных органов местного самоуправления с
І ' Там же. С. 142.
2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
і і
; сокращенными полномочиями и значительным усилением воздействия на их
', деятельность глав местных администраций, являвшихся одновременно главами местного самоуправления. Устанавливалось, что Закон РФ от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» действует в
части, не противоречащей настоящему Указу Президента РФ.
! При усилении государственной составляющей в организации местного
самоуправления претерпели определенные изменения и нормы,
; регулирующие наделение органов местного самоуправления отдельными
! государственными полномочиями, которые были сформулированы в следующей редакции: «Органы местного самоуправления могут наделяться в
; соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. Реализация органами местного самоуправления указанных полномочий подконтрольна органам
| государственной власти» (п. 5 Положения). Данная формулировка
практически дословно была закреплена частью 2 статьи 132 Конституции РФ ! 1993 года. Необходимо выделить две основные новеллы в конституционном І закреплении исследуемого института.
Во-первых, устанавливалась обязательность передачи материальных и
финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых j полномочий.
Во-вторых, закреплялся централизованный порядок наделения ' государственными полномочиями. Договорная форма, предусматривающая
достижение согласия между передающей и принимающей полномочия
сторонами, была упразднена. Установлена исключительно законодательная I форма наделения полномочиями, не предполагающая обязательного ' согласования или учета мнения органов местного самоуправления.
Соответственно, не допускался и отказ от исполнения переданных полномочий.
Конституционные положения получили свое развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».1 С точки зрения исследуемого вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо остановиться на некоторых его положениях.
Первое. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления (п. 1 ст. 6).
Второе. Установлен открытый перечень вопросов местного значения (собственных муниципальных полномочий), дополнение которого относилось к законодательной компетенции субъектов РФ (п. 2 ст. 6).
Третье. Исполнение собственных муниципальных полномочий обеспечивалрсь формированием минимальных местных бюджетов путем закрепления на долговременной основе необходимых доходных источников (статья 37).
Четвертое. Допускалось принятие решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходные полномочия органов местного самоуправления, которые реализуются ими в пределах переданных им в качестве компенсации средств (п. 2 ст. 38).
Пятое. К числу полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления наряду с. другими отнесено наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35: Ст. 3506.
финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией (п. 6 ст. 5).
Шестое. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ предписывалось осуществлять только законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Устанавливалось, что реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти субъектов РФ. Условия и порядок контроля должны определяться законами субъектов РФ (п. 4 ст. 6).
Седьмое. Финансовые средства, необходимые для осуществления переданных государственных полномочий, следовало ежегодно предусматривать в бюджетах субъектов РФ (п. 1 ст. 38).
Характерной особенностью этих законодательных положений являлась широкая компетенция, предоставленная субъектам РФ в регулировании полномочий органов местного самоуправления. Во-первых, перечень вопросов местного значения мог быть дополнен путем принятия общего регионального закона об организации местного самоуправления в субъекте РФ. Во-вторых, субъекты РФ вправе были расширить компетенцию муниципальных образований отраслевыми региональными законами (о здравоохранении, образовании, градостроительстве, административных правонарушениях и т.п.). В-третьих, субъекты РФ могли наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
При этом первые два способа перераспределения компетенции, установленной федеральным законом, обычно не рассматривались как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществление таких полномочий, назовем их «вмененными», зачастую не сопровождалось передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. А.А.Уваров предлагает называть
! 37
подобные полномочия «инкорпорированными»,1 что, на наш взгляд, не совсем удачно, так как термин «инкорпорация» имеет в юридических науках несколько иное значение.
| По мнению отдельных ученых,2 необеспеченные финансами
І государственные полномочия, вмененные местным органам, в отличие от делегированных, следует называть государственными обязанностями. Установление таких государственных обязанностей для муниципальных образований, которые выполнялись бы ими безвозмездно или за счет средств местного бюджета, считается при этом правомерным и целесообразным; более того, такую правовую возможность предлагалось закрепить законодательно. Вряд ли можно согласиться с подобной точкой зрения, которая противоречит конституционной самостоятельности местного самоуправления и возвращает нас во времена императивного управления местными делами. Необходимо отметить также, что согласно пункту 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, «Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом».
1 Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной
властью Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия.
Дисс... докт.юрид. наук. М., 2002. С. 188-189.
2 Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями
органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 17;
Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России:
проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Дисс... докт.
юрид. наук. ;М., 2003. С. 245. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями: на примере
Приволжского федерального округа. Дисс... канд. юрид. наук. Казань, 2006.
С. 28.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ,«Об общих
| принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», і
основанный на Конституции РФ 1993 года, предоставил значительную
свободу субъектам РФ в правовом регулировании организации местного
самоуправления, в том числе в сфере разграничения и перераспределения
компетенции между государственной и муниципальной властями, что
і
» детерминировало активное, в том числе противоречивое региональное
і законотворчество в этом направлении. Во многих субъектах РФ были приняты законы о принципах и порядке наделения органов местного
! самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также о передаче муниципальным образованиям конкретных государственных
! полномочий, относящихся как к предметам ведения субъектов РФ, так и к
; предметам их совместного ведения с Российской Федерацией. ,
. Детальный анализ принципов и порядка наделения государственными
полномочиями, изучение правовой природы и классификация этих полномочий осуществляются в последующих разделах диссертационной
I работы. Здесь же хотелось кратко обозначить лишь некоторые проблемные вопросы, возникшие в процессе регионального законотворчества.
! Возьмем, к примеру, простой вопрос о степени «загруженности»
муниципалитетов делегируемыми полномочиями. По справедливому мнению
! В.И.Васильева, именно в федеральном законе необходимо четко определить ограничения в передаче полномочий, которые должны быть дополнительными по отношению к основным, определяющим полномочиям
і муниципальных органов. Если не соблюдать «принцип дополнительности»,
! то можно так загрузить органы местного самоуправления, что они попросту
превратятся в органы государственной власти.1
Васильев В.И. Местное самоуправление; Центр и регионы // Журнал | российского права. 2003. №3. С. 14.
Субъекты Федерации, реализуя Федеральный закон от 28 августа 1995 года№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оказались не заинтересованными в создании условий для эффективной деятельности муниципальных образований вследствие объективно существующей конкуренции в разграничении полномочий, финансовых и материальных ресурсов.
Причины сложившейся ситуации были детально проанализированы на «Круглом столе» в Институте государства и права РАН 21 октября 1996 года «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации».1 По справедливому мнению многих участников, руководители регионов увидели в нарождающемся местном самоуправлении угрозу своего полновластия. Так, например, М.А.Краснов, будучи в то время помощником Президента РФ, подчеркнул, что сегодня надо' доказывать, прежде всего, губернаторам, президентам республик, что местное самоуправление не направлено против управляемости государства в целом. Они же уверены в этом. «Все в России очень беспокоятся о сохранении власти, о ее единстве, - отметил тогдашний президент Союза российских городов В.А.Кирпичников. - И очень многие почему-то думают, что единство власти и управляемость - это обязательно соподчиненность одного другому. На самом-то деле единство власти не в иерархии, а в четком и понятном, логическом, ясном распределении функций по уровням власти. Каждый уровень должен точно знать, чем он занимается - свои обязанности и свои возможности, и работать действительно в едином правовом поле -именно в этом единство власти».
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации//Государство и право. 1997. №5. С. 24-45. 2Тамже.С.2'9. 3 Там же. С. 29.
Вследствие широких полномочий государственной власти на уровне субъектов РФ, в том числе и в правовом регулировании местного самоуправления, во многих регионах (в 23 из 50 субъектов РФ, изученных в ходе мониторинга муниципальной реформы) местное самоуправление оказалось сконцентрированным на уровне административных районов, а городские и сельские поселения были лишены своего конституционного права на самоуправление. Регулирующие доходы нередко использовались субъективно, а порой и в политических целях. Прежний подход был экономически и политически несостоятелен. При временных нормативах, меняющихся ежегодно при принятии регионального бюджета, чем больше муниципальное образование зарабатывало, тем больше у него изымали в бюджет субъекта Федерации.
Финансовое обеспечение как переданных, так и «вмененных» полномочий осуществлялось не в полной мере. Наиболее яркими примерами являются выплаты государственных пособий на детей и их погашение за счет местных бюджетов в девяностых годах прошлого столетия.
Так, например, в Приморском крае в декабре 1999 года задолженность по выплате ежемесячных пособий на детей за четыре года составляла 868 млн 811 тыс. руб. Значительная ее часть погашалась за счет'собственных доходов местных бюджетов. В 1998 году администрациями муниципальных образований і городов и районов края на погашение задолженности по выплате пособий на детей было направлено 39572 тыс. рублей, за девять месяцев 1999 года - 26539 тыс. руб. собственных средств.1
Возникновение и развитие института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конституционном праве Российской Федерации
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление как важнейшую составляющую публичной власти, детально не регулирует возникающие при этом общественные отношения, не устанавливает принципов взаимодействия и сотрудничества между органами государственной власти и местного самоуправления, разграничения и перераспределения их компетенции.
В основах конституционного строя признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий, органы которого не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 І Конституции РФ).
В главе 8 Конституции РФ конкретизируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий: - «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч. I. ст. 130 Конституции РФ); - «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. І.ст. 131 Конституции РФ); - «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1. ст. 132 Конституции РФ).
По справедливому замечанию А.И.Черкасова, стремление как можно скорее преодолеть излишнее «огосударствление» местного самоуправления, характерное для советского периода его развития, привело к фактическому закреплению в отечественном конституционном праве концепции негосударственной природы местного самоуправления.1 Вопрос о взаимосвязи государственного и муниципального управления в единой системе публичной власти обозначен в Конституции РФ через наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и подконтрольностью их государству. Именно институт наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями выступает в конституционном праве Российской Федерации і связующим звеном между государственной и муниципальной властью, выполняя роль приводного механизма, позволяющего эффективно и синхронно передвигаться всей машине публичной власти в стране.
«В конституционной норме о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, - отмечает Т.Я.Хабриева, - отразились идеи общественной, отличной от государственной, природы самоуправления. Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять государственные 1 полномочия, обязательность решений этих органов, регулирование статуса : местного самоуправления законом дает основание говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства».
В этой связи, в рамках концепции современной конституции необходимо предварительно решить сложный вопрос о характере власти местного самоуправления». Не дает однозначного ответа на соотношение государственного и общественного в местном самоуправлении Европейская хартия местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». По мнению В.С.Мокрого, изложенного в его докторской диссертации, возможны и другие переводы на русский язык аутентичных текстов, которые существуют на английском и французском языках. Например, регламентацию публичных дел можно трактовать как регламентацию «государственных дел». При этом возникает иная направленность в интерпретации государственно-правовой природы местного самоуправления.
В государственно-правовой теории и практике издавна сложились две основные модели организации публичной власти на местах: англосаксонская и европейская континентальная модели с преобладанием, соответственно, общественного или государственного начала в местном самоуправлении. По этой причине принято говорить об общественной или государственной теории местного самоуправления, каждая из которых, как правило, не встречается в «чистом» виде, а обрастает множеством модификаций.
Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (далее по тексту - наделение полномочиями, или просто - наделение) не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой практике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений. В рамках настоящего параграфа сделана попытка провести теоретическую интерпретацию данного понятия, отграничить от смежных категорий, предложить необходимую дефиницию, выделить и проанализировать его существенные признаки.
В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом» (п. 1 ст. 6; выделение мое - О.С.). При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» (п. 1 ст. 6).
В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации»1 в пункте 1 главы 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (пп. «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия. Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», . которым предложена новая редакция ст. 138 Конституции РФ 1978 года: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации» .
В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание исследуемого понятия. Согласно ч. 2 ст. 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу ; осуществление части своих полномочий на основе отдельных соглашений (ч. 2 и 3 Конституции РФ).
Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (п. 4 ст. 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 года № І31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (ст. 19-21). В некоторых региональных законах (Адыгеи, Амурской, Оренбургской,
Саратовской областей) предложена легальная дефиниция наделения как з передачи государственных полномочии органам местного самоуправления.
Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение», используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии понедельникам. 1988. 9февр. местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ,1 например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (п. 5 ст. 4). Разумеется, такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве данные термины нередко употребляются как идентичные.
В Концепции федеративной реформы, разработанной Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, созданной Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741,2 передача субъектам РФ отдельных федеральных полномочий обозначается как делегирование полномочий.3
При внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на основе Концепции федеративной реформы термин «делегирование полномочий» не был использован. Делегирование полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения обозначено как их передача для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (п. 7 и 8 ст. 263). (В Концепции развития законодательства в области федеративных отношений, разработанной коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, делегирование полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения названо «возложением на субъекты РФ полномочий, финансируемых за счет субвенций»1). Делегирование отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации региональным исполнительным органам государственной власти обозначено в указанном Федеральном законе как возложение на субъекты РФ этих полномочий (статья 265 Закона).2 Статьей 17 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О і внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»3 определено, что полномочия Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления.
Общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Определяющее МеСТО В формировании KOHCTHTynHOHHOjnpaBOBbIX основ наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ принадлежит общим принципам правового регулирования складывающихся при этом общественных отношений. В работах В.А.Черепанова принципам разделения компетенций между различными уровнями публичной власти обоснованно придается методологическое значение, от их адекватного определения зависит сама направленность конституционной практики: «Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях регионального многообразия и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности. Отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России».
Вместе с тем, несмотря на интенсивное формирование комплекса конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу наделения последних конкретными государственными полномочиями, в научной разработке и правовом закреплении базовых принципов, лежащих в основе такого правового регулирования, имеются серьезные пробелы. В этой связи правовая активность субъектов РФ по делегированию государственных полномочий органам местного самоуправления недостаточно регламентирована. Субъекты РФ по собственному усмотрению передают свои полномочия муниципальным образованиям, нередко умаляя конституционную самостоятельность местного самоуправления.
По нашему мнению, деятельность регионального законодателя должна быть четко регламентирована и подчиняться ясно сформулированным принципам. Однако такие, единые для всей страны принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями на федеральном уровне не определены.
Конституция Российской Федерации закрепила лишь правовую возможность и некоторые исходные положения делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Приведенные конституционные нормы в самом общем виде обозначают три исходных базовых принципа, детально не раскрывая их содержание:
- законодательная форма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; материально-финансовая обеспеченность делегированных полномочий;
- государственная подконтрольность их осуществления. Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалось, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (п. 1 ст. 6). Воспроизводились конституционные нормы без их детальной конкретизации, а условия , и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональных органов государственной власти отнесены к компетенции самих субъектов РФ: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 6 .
Важным шагом в научном осмыслении принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и их внедрении в конституционную практику, без сомнения, стала разработанная В.И.Васильевым и А.Е.Постниковым Концепция модельного закона субъекта РФ «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления», в котором сделана попытка предложить перечень необходимых принципов: законности , (недопустимости нарушения прав и гарантий местного самоуправления и передачи только полномочий, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ); социально-экономической обоснованности, дополнительности, материально-финансовой обеспеченности и государственной подконтрольности осуществления делегированных полномочий.
Основные направления совершенствования правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Определение государственных полномочий, которые целесообразно передать органам местного самоуправления. В ходе этой предварительной работы осуществляется: - инвентаризация полномочий органов государственной власти субъектов РФ, отдельно по конституционно установленным предметам ведения. I t - отработка перечня полномочий на основе сформулированных выше принципов законности, субсидиарности, социально-экономической обоснованности и дополнительности. Прежде всего, исключаются те из них, которые не могут быть переданы органам местного самоуправления в связи с федеральными нормативными I запретами и ограничениями, а также по причине утраты при передаче таких полномочий конституционной самостоятельности субъекта РФ, как государственного образования в составе Российской Федерации. Затем выделяются полномочия, которые эффективнее решать на местах, потому что эти государственные услуги сложно и, в первую очередь, неудобно для населения оказывать в административном центре субъекта РФ. Рассматривается вопрос о целесообразности и социально-экономической обоснованности создания территориальных органов государственной власти субъекта РФ для реализации выделенных полномочий. Изучаются I организационные, материальные, кадровые и иные возможности в тех или иных муниципальных образованиях, необходимые для успешной реализации выделенных государственных полномочий. Особое внимание уделяется выяснению того, какое влияние окажет передача государственных полномочий на выполнение муниципальными образованиями вопросов местного значения.
Согласование с органами местного самоуправления перечня делегируемых государственных полномочий и условий, на которых муниципальные образования готовы их исполнять. Такую работу целесообразно провести в отношении всех планируемых к передаче государственных полномочий вне ее связи с конкретным региональным законопроектом. В ходе этой предварительной работы осуществляется формализованный экспертный опрос (по каждому из планируемых к делегированию полномочий) руководителей муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, глав местных администраций и руководителей служб, которым предстоит реализовывать такие полномочия.
Результатом может служить Протокол согласования делегирования полномочий, подписанный органами государственной власти субъекта РФ с каждым муниципальным образованием о перечне государственных полномочий и условий, на которых они готовы их исполнять. Такой важнейший документ, назовем его Протоколом о согласии и солидарности, составляется по каждому муниципальному образованию и подписывается главой субъекта РФ (одним из его заместителей) и главой муниципального образования.
В результате такой предварительной работы: - определяются муниципальные образования, не готовые для исполнения тех или иных государственных полномочий, и муниципальные образования, которые в состоянии их принять при наличии определенных условий; - выясняются позитивные и негативные условия для реализации государственных полномочий и реальность их исполнения; - разрабатываются мероприятия по усилению воздействия позитивных и нивелированию влияния негативных факторов. На основе полученных результатов поэтапно разрабатываются проекты региональных нормативных актов о делегировании государственных полномочий. Подготовка и принятие регионального нормативного акта о наделении органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Передача конкретных полномочий, учитывая реальные возможности, потребности и согласие муниципальных і образований на их выполнение, как представляется, должна осуществляться поэтапно и постепенно без ущерба для государственных и местных интересов. Не случайно, законом Республики Саха (Якутия) от ДО июля 2002 года 41-3 № 417-11 «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» в .1 качестве самостоятельного выделен принцип постепенности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения.
