Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые предпосылки разграничения полномочий между органамигосударственной власти и органами местного самоуправления 10
1.1. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении: становление иразвитие 10
1.2. Принципы законодательства о местном самоуправлении, его особенности 62
1.3. Система нормативных актов, регулирующих местное самоуправление в Ленинградской области 88
Глава П. Законодательство Российской Федёраиии о разграничении полномочии между органами государственной власти субъеков Российской Федерации и органами местного самоуправления (на примере Ленинградской области) 133
2.1 Федеральная система взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления 133
2.2. Условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 177
2.3. Законодательство Ленинградской области о разграничении полномочий и особенностях передачи отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления 189
Заключение 208
Библиографический список использованной литературы 213
Приложение .228
- Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении: становление иразвитие
- Принципы законодательства о местном самоуправлении, его особенности
- Федеральная система взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
- Условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Введение к работе
Конституция Российской Федерации закрепляет три относительно самостоятельные системы органов, посредством которых народ осуществляет свою власть: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Практика, как отечественная, так и зарубежная, убедительно доказала, что местное самоуправление не может рассматриваться в отрыве от государственного управления, в состав которого оно фактически входит как часть единого целого. Все полномочия в области местного самоуправления установлены государством, имеют единый источник — государственную власть. Органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, установление и сбор местных налогов и т.п.). В этой связи практически невозможно дать четкое разграничение местных дел и дел государственных, решаемых в интересах населения. Вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления (здравоохранение, образование, культура, социальная защита населения, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство и другие), не могут считаться вопросами чисто местного значения и противопоставляться государственным, так как они составляют предмет не только местного самоуправления, но и государственного.
В то же время Конституция Российской Федерации установила совершенно новый для России статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти. Конституционный статус местного самоуправления требует своего глубокого уяснения и развертывания в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. При этом из наиболее важных и вместе с тем малоизученных является проблема разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.. Практика настоятельно требует выработки приемлемых форм и механизмов разделения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако следует признать, что в настоящее время недостаточно проработаны даже отдельные базовые категории, характеризующие такие процессы, как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления и др. Отсутствует законодательно закрепленная система разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, прежде всего в Федеральном законе от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -ФЗ от 28.08.95г.).
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих ученых как российских, так и зарубежных. В настоящее время появился ряд публикаций по данной проблеме, ориентированных на законодательство отдельных субъектов Российской Федерации.
Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государство- и правоведения (А.Васильчикова, С.В.Витте, В.М.Гессена, Л.Дашкевича, А.Михайловского, А.Новикова, М.Смешникова, М.М.Сперанского и др.). Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Андреевского, Н.И.Арефа, Л.В.Велихова, Б.Б.Веселовского, А.Д.Градовского, А.А.Клопова, Н.М.Коркунова, С. А. Корфа, Н.И. Лазаревского, Г.Новоторжского, О.К.Нотовича и других отечественных государствоведов.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Г.В.Барбашева, И.Л.Бачилло, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.И.Брагинского, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, В.Г.Графского, Н.А.Емельянова, С.Э.Жилинского, А.В.Зиновьева, С.Л.Зивса, Н.В.Витрука, В.Б.Исакова, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, Б.И.Кожохина, А.И.Королева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Л.Г.Лаптевой, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, Л.А.Николаевой, В.В.Оксамытного, В.А.Пертцика, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, В.И.Фадеева, Л.В. Четвириковой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.Н.Щендригина, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.С.Явича и др. Отдельные вопросы правотворчества на уровне субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А.Андреевой, Т.Д.Зражевской, С.А.Комарова, Б.С.Крылова, Н.А.Михалевой, И.А.Умновой и Несмотря на широкий спектр проведенных указанными выше и другими авторами исследований, до настоящего времени отсутствует единое комплексное осмысление вопросов разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая анализ форм и механизмов такого разграничения, разрешения возникающих проблем, урегулирования разногласий, а также выработку в концентрированном виде предложений по совершенствованию законодательства.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному, муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Предметом исследования служит система органов местного самоуправления, нормативные акты субъектов Российской Федерации, прежде flk всего Ленинградской области, по вопросам местного самоуправления, организационно-правовые формы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение регулирования вопросов разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, - определение основных направлений и форм разграничения полномочий, сложившихся в ходе проведения конституционной реформы и разработка возможных вариантов совершенствования конституционно-правового механизма разграничения полномочий государственных и муниципальных органов с учетом опыта накопленного в Ленинградской области; сформулировать выводы и рекомендации практического характера по оптимизации деятельности органов государственной власти и местного % самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Данная цель обусловила решение следующих исследовательских задач:
1) выявить конституционно-правовые предпосылки решения проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разграничения их полномочий;
2) определить место и роль органов местного самоуправления в системе публичной власти России;
3) проанализировать федеральную систему взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
4) рассмотреть условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
5) изучить систему нормативных актов Ленинградской области, регулирующих местное самоуправление; выделить и подвергнуть анализу функциональные и территориальные основы разделения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
6) показать особенности и принципы законодательства о местном самоуправлении Ленинградской области;
7) осуществить классификацию и проанализировать наиболее значимые формы и механизмы разграничения полномочий органов государственной власти Ленинградской области и органов местного самоуправления;
8) разработать предложения, направленные на более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы как общие, так и частнонаучные, специальные методы познания предмета. Наиболее широко применялись системный анализ, структурно-функциональный, исторический, формально логический, программно-целевой, сравнительно-правовой методы, а также моделирование.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в комплексном анализе проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на примере Ленинградской области. В диссертации сделана попытка на основе научных достижений российских и зарубежных ученых, а также с учетом собственного опыта практической деятельности автора в качестве депутата, определить формы и механизм разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
1. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должно строиться по модели децентрализации государственных функций, а не путем выделения полномочий органов местного самоуправления из системы полномочий государственных органов. В связи с этим предлагается в конституционном порядке закрепить публично-властную природу органов местного самоуправления.
2. Анализ вопросов местного значения в том виде, в каком они закреплены в ст.6 ФЗ от 28.08.95г. показывает, что большинство из них по своему характеру относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Конструкция «совместное ведение» позволит избежать, с одной стороны смешения, а с другой - отрыва друг от друга аналогичных по своему содержанию и объективно взаимосвязанных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Правовые статусы административно-территориальной единицы и муниципального образования различны, однако это не исключает возможности их совместного существования в границах одной территории.
4..Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении должно исходить из принципа, согласно которому каждое муниципальное образование самостоятельно избирает модель организации местной власти. Задачей регионального законодательства является разработка разнообразных базовых моделей, дающих возможность выбора наиболее оптимальной в условиях конкретного муниципального образования.
5. Отсутствие в законодательстве Российской Федерации четкого определения порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями восполняется законодательными актами субъектов РФ. Их анализ позволяет выявить различные варианты наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов федерации. При этом органы государственной власти должны сохранить за собой право общего руководства и контроля за исполнением таких полномочий.
6. Анализ существующей практики заключения договоров и соглашений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по разграничению компетенции, а также по передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий показывает перспективность договорного регулирования данных вопросов. Указанные договоры имеют публично-правовой характер.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а органами местного самоуправления -при осуществлении своих полномочий.
Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсам конституционного, муниципального права, общей теории государства и права, в процессе подготовки программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждалась на совместном заседании кафедры административного права и кафедры гражданского права Северо-Западной академии государственной службы. Ряд выводов научного исследования обсуждался на научно-практических конференциях Ленинградской области и на совместном Российско-Германском правовом семинаре по проблемам местного самоуправления ( 1998 г.). Некоторые вопросы были освещены при проведении лекционных и практических занятий по курсу муниципального права.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении: становление иразвитие
Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ от 28.08.95г., другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации, законами субъектов Федерации, уставами и другими нормативными актами муниципальных образований. Таким образом, можно сделать вывод, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях -федеральном, субъектов федерации и самих муниципальных образований.
Первостепенное знание имеет система правовых актов, принимаемых на федеральном уровне. Ведущую роль в этой системе играет Конституция РФ.
В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена глава 8. Кроме норм, содержащихся в этой главе, принципиально важные положения, касающиеся местного самоуправления, содержаться в ст. 12 главы I «Основы конституционного строя». В ней устанавливаются такие принципы местного самоуправления, как его самостоятельность, обособленность от органов государственной власти, гарантированность его осуществления Конституцией. Отнесение этих положений к основам конституционного строя имеет особый смысл и значение. В современной литературе под основами конституционного строя понимаются либо «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство»1, либо «политико-правовые ориентиры в общей системе регулирования общественных отношений» , либо «находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные правила разумной и справедливой организации общества» .
В приведенных понятиях трудно найти общее, что их объединяет и может характеризовать местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Во-первых, это социально-правовая значимость регулируемых
Конституцией соответствующих общественных отношений, предусматривающая особый механизм их правового регулирования, сохранение существенных свойств (черт), особенностей, присущих местному самоуправлению.
Предание институту местного самоуправления статуса одной из основ конституционного строя имеет особое значение для его развития. Впервые в конституционной практике нашего государства закрепляется, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства - общества-личности. Точно также нельзя говорить об абсолютной обособленности и тем более об оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Местное самоуправление не мыслимо без поддержки государственных органов. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, согласно п.2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ее осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В первом варианте президентского проекта Конституции РФ 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций.
Принципы законодательства о местном самоуправлении, его особенности
Конституция Российской Федерации, закрепляя новую модель федерализма в нашей стране, устанавливает и несколько иную законодательную систему государства. Реализация этой конституционной модели и эффективное функционирование системы законодательства невозможны без конкретных мер по четкому разграничению полномочий общероссийского Центра и субъектов федерации, отработке юридического механизма разрешения споров между ними, созданию полноценных законодательных систем в регионах, формированию региональной государственной власти, проведению внутрилокальной децентрализации с укреплением местного самоуправления.
Законодательная система государства складывается в настоящее время из законодательства субъектов Федерации с признанием приоритета федерального законодательства. Конституция Российской Федерации существенно расширила круг субъектов федерации, уравняв в правах с республиками в составе Федерации бывшие административно-территориальные образования -края и области. В научной литературе выделяют три типа субъектов Федерации: национально-государственный, который подразделяется на республики в составе Российской Федерации (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц — автономную область и автономный округ (национально-государственные образования); территориально-государственный - края, области, города федерального значения. Таким образом, республики формы административно-политической автономии и региональные государственные образования составляют отдельные типы субъектов Российской Федерации.
Если национально-государственный тип субъектов Федерации и прежде имел свое законодательство, то территориально-государственные образования впервые наделяются правом принятия собственных законов. В связи с этим насущной является разработка теории регионального правотворчества, а в ее рамках - таких проблем, как методология правотворчества региональных органов власти; мера свободы региональных субъектов в осуществлении правотворческих прерогатив; возможности регионов по передаче правотворческих полномочий местному самоуправлению; основы формирования региональных правовых систем, а также принципы и процессуальная технология законотворчества. Все указанные проблемы относятся также к региональному законодательству по вопросам местного самоуправления.
Региональному законодательству как части единой законодательной системы Российской Федерации присущи все те качества и свойства, которые характеризуют федеральное законодательство в целом. Рассмотрим специфику и систему законодательства регионов, в частности законодательства области о местном самоуправлении и конкретно законодательства Ленинградской области.
Во-первых, рассмотрим специфику областного законодательства о местном самоуправлении. Мы знаем, что существует практически два способа правообразования: первый - закрепление, защита в праве уже сложившихся, фактических отношений; второй - когда, исходя из объективных потребностей и интересов, в правовых актах закрепляются нормы до возникновения соответствующих правоотношений, когда объективное право во временном отношении как бы предшествует юридическим правам и обязанностям. 1 Во втором случае право играет творческую, созидательную роль. С его помощью стимулируется возникновение необходимых для общества и государства реальных общественных отношений. Для областного правотворчества по вопросам местного самоуправления характерен второй способ, поскольку процесс создания реального местного самоуправления в нашем государстве только набирает силу. Для примера можно привести хронологию принятия законов, регулирующих местное самоуправление в Ленинградской области.
Федеральная система взаимодействия и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
В 70-е годы ХІХв. в России стала разрабатываться государственная теория местного самоуправления. По общему мнению государствоведов, практических работников местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление.1 А.Г.Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление В.П.Безобразов.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г.Тимофеев отмечал: коренного различия в делах, ведаемых этими институтами, нет. Все основывается на том, что государство признает необходимую передачу дел на места, и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной.1 А.Д.Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти».
Вопрос об отношениях государства и местного самоуправления не потерял своей актуальности до настоящего времени, и представления о природе и взаимосвязи этих институтов, сформулированные дореволюционной российской наукой, необходимы для его успешного разрешения.
Однако автор в своей работе не ставит задачу проанализировать научные подходы ученых дореволюционной России в решении изложенных проблем. Уже имеется достаточно научных изысканий в этой области. Поэтому автор, памятуя о прошлом, счел необходимым остановиться на проблемах современного законодательства Российской Федерации регулирующих процессы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В статье 12 Конституции Российской Федерации определено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Дальнейшее продолжение данный принцип нашел в ФЗ от 28.08.95г.
Кроме того, анализ положений о местном самоуправлении, проведенный автором в первой главе диссертационного исследования, позволяет сделать вывод, что роль субъектов Российской Федерации в регулировании местного самоуправления возрастает.
В связи с этим естественна постановка вопросов о том, на какой основе и в каком порядке осуществляется взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, и на какой основе и в каком порядке происходит разграничение полномочий между ними. Выводы, полученные в ходе исследования, могут способствовать, в конечном итоге, формированию эффективной системы взаимоотношений между государственными и муниципальными органами, созданию устойчиво и эффективно функционирующей системы власти.
Для этого необходимо: 1) установить сферы взаимодействия и разграничения государственных и муниципальных органов; 2) выявит правовые нормы, в рамках которых осуществляется разграничение полномочий; 3) определить формы и способы разграничения полномочий.
1 )У становление сферЛ в которых взаимодействуют органы государственной власти и органы местного самоуправления, непосредственно связано с перечнями вопросов, отнесенных к ведению тех и других органов. Эти перечни определены рядом законодательных актов. Предметы ведения государства в лице его органов установлены ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, а полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления - ст. 4 и 5 ФЗ от 28.08.95г., предметы ведения местного самоуправления - ст. 6 Федерального закона. Кроме того, на органы местного самоуправления законами может быть возложено исполнение отдельных государственных полномочий (ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, задача установления сфер взаимодействия государственных и муниципальных органов решается на основе анализа действующего законодательства путем выделения тех сфер, в которых осуществляют свои функции и государственные и муниципальные органы и где деятельность одних имеет существенные последствия для других. Например, в соответствии с вышеуказанными статьями Конституции Российской Федерации и Федерального закона в области образования, здравоохранения, охраны общественного порядка и в ряде других сфер осуществляют свои функции и государственные и муниципальные органы. Следовательно, необходимо разделение их функций и полномочий в этих областях, а также согласованность их действий.
Условия и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Согласно ч.2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация данных полномочий подконтрольна государству.
Наделение государственными полномочиями может осуществляться либо передачей, когда какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления, либо делегированием, когда государственный орган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, нужно иметь в виду следующее:
- в соответствии с Конституцией РФ наделение этими полномочиями осуществляется только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то передача или делегирование полномочий может осуществляться законами Российской Федерации, а также законами и правовыми актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой;
- объем передаваемых или делегированных полномочий не может быть слишком велик (неясно, по какому критерию определять объем);
- наделение полномочиями должно сопровождаться наделением необходимыми для их реализации ресурсами;
- государство оставляет за собой контроль за реализацией полномочий, главным образом, путем оценки решений, принятых органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, применяя в случае необходимости отмену или приостановление деятельности того или иного решения.
К примеру, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов по законодательству Российской Федерации или им могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов.
Системное толкование абз.1 ч.І ст.1, ч.1.ст.2 и ч.1 ст.6 ФЗ от 28.08.95г. позволяет выявить внутреннее логическое несоответствие этого закона, а именно: некорректно говорить о государственных полномочиях как части компетенции муниципального образования. Поскольку муниципальное образование - это какое-либо поселение, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, а местное самоуправление — это деятельность населения по решению только вопросов местного значения, поскольку отдельные государственные полномочия могут быть предметом ведения органов местного самоуправления, но никак не муниципального образования. В случае исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления имеют двойной статус, действуя и как орган самоуправления, и как местный государственный орган. Такой статус органов местного самоуправления подтверждает объективно складывающаяся практика их деятельности. Не будучи ни юридически, ни в финансово-хозяйственной зависимости от органов государственной власти, органы местного самоуправления (точнее сказать — структурные подразделения местного исполнительного органа (администрации) - отделы, комитеты и пр.) фактически подчинены им в организационно-методическом плане (обмен информацией, методическая помощь, проведение разного рода совещаний с участием муниципальных служащих и т.п.).
ФЗ от 28.08.95г. содержит подчас концептуальные внутренние противоречия, что делает его реализацию очень проблематичной. Одним из таких противоречий является, по мнению автора, заложенная в этом Законе концепция исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Следует отметить, что вопрос о правовой природе государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, в теории не разработан. Это создает дополнительные трудности в определении подходов к практическому осуществлению задачи передачи полномочий. Существует мнение, что «по своей природе органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения... Выполнение этих функций (т.е. государственных - С.Д), по сути, противоречит правовой природе местного самоуправления».1 Представляется, что это далеко не так, но из ФЗ от 28.08.95г. вытекает именно такая трактовка. Наделив органы местного самоуправления самостоятельностью в решении вопросов местного значения, закон предусмотрел также возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется ш соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.6 ФЗ от 28.08.95г. ).
