Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторические предпосылки разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления 14
1. Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления 14
2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России 46
3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой аспект 76
Глава 2 Конституционно-правовое регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа 101
1. Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления 101
2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно- правовой сфере 123
3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в финансово- экономической сфере 142
4. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в социальной сфере 164
Заключение 186
Список использованной литературы 195
- Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России
- Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
- Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно- правовой сфере
Введение к работе
Актуальность темы. В процессе проведения муниципальной реформы первого десятилетия XXI в. выявился целый ряд системных проблем, одной из которых является последовательное и целесообразное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Как отметил в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам» . Следует отметить, что неокончательно решены перечисленные проблемы и в отношении разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлении.
По сути дела, упорядочение разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти было одной из целей принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Однако практика такого разграничения в различных сферах — организационно-правовой, социальной, финансовой и др. - свидетельствует о том, что в полной мере этой цели достигнуть не удалось. В науке муниципального права не выработано и единого понимания важнейших для решения этой проблемы
1 .
теоретических понятий — компетенция, предметы ведения, полномочия органов публичной власти, вопросы местного значения и т. д. Следствием такой ситуации стали различные подходы и федерального, и регионального законодателя к правовому закреплению публично-властных полномочий в сфере местного самоуправления.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Различные государственно-правовые проблемы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, представлены в работах виднейших отечественных правоведов дореволюционного, советского и современного периодов: Н.М. Коркунова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Е.В. Белоусовой, А.Б. Венгерова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам, связанным с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти — В.А. Черепанова, О.А. Стукаловой, В.ГГ. Логинова, Е.И. Кобышевой и т.д.
Следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разработаны не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются данные проблемы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах
Южного федерального округа, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах. Такое положение требует комплексного изучения указанных проблем.
Источниковедческую базу исследования составили Европейская
Хартия местного самоуправления, действующее законодательство РФ и её
субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-
правовые акты дореволюционного и советского периодов;
правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные
нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные
справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов,
посвященные рассматриваемой проблематике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение особенностей разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с этой целью сформулированы задачи исследования:
- определить понятие полномочий органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;
описать историю взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России;
провести сравнительно-правовой анализ разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
охарактеризовать систему законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
определить особенности разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере;
выявить специфику разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере;
- определить особенности разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в социальной сфере.
Объект диссертационного исследования — правоотношения, складывающиеся в области разграничения полномочий между различными органами публичной власти.
Предмет диссертационного исследования - разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные — технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.
Эмпирическую базу исследования составили решения судов различных уровней: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе Постановления от 29 ноября 2004 г. № 17-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-О; других высших судов — Верховного Суда Российской Федерации (в том числе Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2008 г.; Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа 2008 г. Изучены архивные материалы о деятельности муниципальных образований, находящихся в пределах южного федерального округа за период с 2004 по 2008 гг., среди которых постановления и решения органов местного самоуправления рекомендации депутатских слушаний в
постоянных комиссиях советов муниципальных районов по аграрным вопросам, земельным отношениям, природопользованию и другим вопросам.
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В диссертации формулируется собственный подход к пониманию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и их места в системе компетенции органов публичной власти.
Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в организационно-правовой, финансово-экономической и социальной сферах.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:
место в системе органов публичной власти, задачи и функции;
порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;
компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);
гарантии деятельности;
юридическая ответственность.
Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде шести периодов, которые рассматриваются в данной работе.
Компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:
1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная
государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной
основе на неопределенный срок на основе закона);
2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная
органами государственной власти органам местного самоуправления на основе
специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам
государственной деятельности);
3) адресованная местному самоуправлению (государственные
полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не
относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные
им в особом порядке как делегированные полномочия);
4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не
отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, других муниципальных образований, принятая органами местного
самоуправления к своему производству).
4. Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой
сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные
полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-
правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы
невозможно представить делегированные органам местного самоуправления
отдельные государственные полномочия.
5. В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ,
находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели
разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.
Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разфаиичение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как подинститут местных финансов и пединститут муниципального имущества;
Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне.
9. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует' и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование научной модели разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе - в процессе преподавания
муниципального и конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам местного самоуправления.
Практическая значимость исследования выражается в предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также муниципальных правовых актов и практики их применения.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения
диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение
в опубликованных автором научных работах, в том числе двух - в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей
аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и
обсуждались на научных и практических конференциях (Международная
научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; научно-
практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; 53-я научно-
методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская
наука — региону», г. Ставрополь, 2008 год), заседаниях кафедры
государственного и международного права Ставропольского
государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе. Применение результатов исследования в деятельности ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарный технический институт», филиала ГОУ ВПО Ставропольского государственного педагогического института в г. Буденновске, органов местного самоуправления Левокумского муниципального района Ставропольского края подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников..
Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления
Современное состояние институтов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в условиях реформирования этих органов и вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в свете недавних изменений в законодательстве представляют несомненный интерес как с теоретико-правовой, так и с практической точек зрения.
Для адекватного рассмотрения вопроса о соотношении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления представляется весьма важным определить понятия и признаки органов государственной власти и органов местного самоуправления, рассмотреть понятие и элементы конституционно-правового статуса указанных органов, особое внимание уделив вопросу о понятии, признаках, подходах к классификации и видах полномочий, рассмотреть принципы их функционирования и взаимодействия.
Наиболее общим в процессе реализации вышеуказанных целей и задач, будет, безусловно, рассмотрение вопроса о том, что есть орган публичной власти. Здесь необходимо указать, что государство, будучи организацией публичной власти, осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами с помощью образуемых в установленном порядке органов, которые являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, структурами, реализующими властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.
Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого понятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган - это конкретная разновидность организации, причем, органом может быть как одно должностное лицо, так и известным образом организованная группа должностных лиц.
В научной и справочной литературе понятие «государственные органы» трактуется неодинаково. В одних случаях под государственным органом подразумевается учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни. В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. В-третьих же случаях государственный орган трактуется как определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций.
Имеются и другие, в той или иной мере различающиеся между собой определения понятия государственных органов. Они отражают неодинаковые взгляды и подходы к одному и тому же явлению, называемому государственным органом, и, несомненно, имеют полное право на существование. Государственные органы, независимо от их понимания и толкования, заполняют собой все содержание и формируют всю структуру
1 Марченко М.Н. Общая теория государства и права. Т.1. - М., 2002. С. 261-263. государственного аппарата. Каждый государственный орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено аппарата, создаваемое государством для осуществления строго определенного вида деятельности. Каждое такое звено наделено соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и принудительную силу государства.
Функции государства реализуются в результате деятельности органов государства. В науке конституционного права не выработано общепризнанного определения органа государства (государственного органа, органа государственной власти). На этот счет существуют различные точки зрения. Связано это в том числе и с тем обстоятельством, что в Конституции РФ 1993 г. используется и понятие «орган государственной власти», и понятие «государственный орган».
Так, например, в ст. 10 Конституции РФ говорится о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 11 Конституции РФ поясняется, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Однако в ст. 33 Конституции РФ говорится о том, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. О.Е. Кутафин и некоторые другие авторы делают следующий вывод из толкования данных норм. Существуют как органы государственной власти, так и государственные органы (органы государства). Второе понятие более широкое (т. е. не всякий государственный орган является органом государственной власти). Органами государственной власти являются те, которые указаны в ст. 11 Конституции РФ — Президент РФ, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а также соответствующие органы власти субъектов РФ (почти все они могут быть отнесены к какой-либо ветви власти). Однако существует целый ряд государственных органов, в этой статье Конституции не упомянутых, которые не могут быть отнесены к какой-либо ветви власти - например, органы прокуратуры.
Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России
Приступая непосредственно к рассмотрению истории взаимодействия государственной власти и местных органов в России, необходимо, прежде всего, определиться с категориальным аппаратом. Совершенно очевидно, что рассматриваемый феномен не назывался сразу «местным самоуправлением», и обозначать его так без каких-либо оговорок неверно. Поэтому, рассматривая возникновение и формирование местного самоуправления в России, под собственно самоуправлением представляется правильным понимать право и возможность управлять общественными делами самими людьми помимо государственных учреждений . Кроме того, эта форма самоуправления должна, вне всякого сомнения, осуществляться непременно на основе общегосударственных законов, ибо в противном случае следует говорить не о самоуправлении, а, скорее, об определенных формах автономии. Те или иные формы соотношения между самоуправлением и автономией характерны для всего рассматриваемого периода. Однако особенно это касается начального периода образования государства, когда из-за слабости государственного аппарата многие управленческие функции естественным образом оказывались на местном уровне. Именно поэтому, применительно к Древнерусскому государству, под самоуправлением правильнее понимать осуществление всех управленческих функций, не связанное с княжеской властью. В период феодализма, для которого характерно усложнение системы социальной стратификации, при свертывании межпоселенческих и межтерриториальных связей, неизбежно нарастание вариативности самоуправления. Классификация оного может быть осуществлена по следующим критериям: по сословному (церковное, крестьянское, дворянское); по территориальному (общинное, городское); по профессиональному (цеховое, гильдейское, университетское). Что касается профессионального критерия, то о нем уместнее говорить в связи с развитием самоуправления в западноевропейских странах. Да и вообще, как представляется, к местному самоуправлению относятся, строго говоря, лишь общинные и городские формы самоуправления. И если в отношении западноевропейских стран это утверждение не в абсолютной мере однозначно, в отношении России это более чем очевидно. Совершенно очевидно, что на сегодняшний день не существует единого подхода к определению того, в какой форме на заре древнерусской государственности существовало местное самоуправление. Впрочем, этого единого подхода в принципе и не могло бы существовать ни в одном из государств, имеющих столь же древнюю историю. Даже идеологически обусловленное предписание, тем не менее, не могло бы породить единую историографию, и уж тем более подчинить зарубежную историографию. А рассматриваемый вопрос имеет не только историческое, но и большое политическое значение (что в той или иной мере вообще характерно для истории государства и права)1. В этой связи показательно мнение славянофила и, в каком-то смысле, «ультрапатриота» К.С. Аксакова, который настаивает на неизменности, «внеисторичности» крестьянской общины, отмечая неопределенность в работах других исследователей в употреблении термина «род». Соседская крестьянская община, по его мнению, представляет из себя «начало народное, пронизывающее всю историю России», являясь для нее точкой отсчета, «которая не терпит преемство исторических явлений или форм»1. В отличие от К.С. Аксакова, «Теория родового быта» СМ. Соловьева исходит из того, что родовые отношения полностью господствовали от Рюрика до Андрея Боголюбского (IX - XII вв.), а в целом имели место вплоть до начала XVII в. Столь долгий их характер объясняется своеобразием климато-географических факторов, а сами родовые отношения характеризуются наличием общей собственности; неотделимостью власти внутри рода от его представителей; преобладанием возрастного фактора в выборе родоначальника". Заслуживающей внимания представляется теория «задружного быта» Ф.И. Леонтовича. Согласно этой теории, базовым социальным звеном Древней Руси (причем, звеном довольно консервативным, во многом сохранившим себя в более поздние периоды) была задруга - большая семейная община, гармонично соединяющая в себе родовые и соседские признаки. К первым относятся общее хозяйство при общем имуществе; состав родичей, определяемый не только в одной линии, но и в боковых; организация под управлением одного старейшины. Ко вторым — неопределенность порядка преемства роли старейшины; сравнительно небольшой состав задруги; в целом -у скорее экономические, чем кровные основы быта . В какой-то мере взгляд на компромиссный характер сочетания родовых и соседских начал в Древнерусской общине разделялся С.Ф. Платоновым и В.О. Ключевским. Родовая составляющая, по их мнению, доминировала в обычаях, нравах и других особенностях быта, соседская — в экономических отношениях1.
Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления
В условиях муниципально-правовой реформы, проводимой в Российской Федерации, произведено детальное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в условиях регионального многообразия страны нередко возникает необходимость их перераспределения путем наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
Когда заходит речь о разграничении полномочий между органами публичной власти, то подразумевается перераспределение как вопросов, которые необходимо разрешать, так и средств, с помощью которых эти вопросы могут быть разрешены. Следовательно, более правильно говорить не «разграничение полномочий», а «разграничение компетенции». Тем более, что в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года не решена проблема правового разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
В переводе с латыни competencio (competo) - добиваться, соответствовать. Каждому органу управления соответствуют какие-либо полномочия. Соответственно, и орган власти должен соответствовать своим полномочиям, т. е. быть способным их реализовывать эффективно. Как известно, компетенция — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа или органа местного самоуправления, или конкретного должностного лица, определяющих его место в системе органов. По мнению Б.М. Лазарева, слово «компетенция» «имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают чем-то) и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)» . Как нам кажется, это компетенция в наиболее общем виде.
По мнению Н.В. Постового, компетенция местного самоуправления - это «установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления». Местное самоуправление, несомненно, является сложнейшим социально-правовым институтом и, соответственно, компетенция местного самоуправления имеет сложную структуру.
Наиболее распространенной в новейших исследованиях по вопросам муниципального права является следующая классификация компетенции по способу формирования: - собственная компетенция местного самоуправления (вопросы местного значения и предметы ведения, прямо указанные в действующем законодательстве о местном самоуправлении); делегированная компетенция (переданные органам местного самоуправления органами государственной власти на основе федеральных законов или законов субъектов федерации отдельные государственные полномочия); коллективная компетенция («правоспособность муниципальных образований наделять себя той или иной компетенцией, основанной на праве самостоятельно расширять сферу своей юрисдикции — реализовать право на месте без «лицензии» и инструктивной нормы, установленной государственными органами всех уровней»1). Правовая возможность перераспределения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления установлена Конституцией РФ". Согласно норме ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а реализация этих полномочий подконтрольна государству.
Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и закреплен общий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19-21).
Полномочия органов местного самоуправления, указанные в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах...» 2003 года, в соответствии с юридической теорией местного самоуправления, необходимо рассматривать как полномочия переданные государством органам местного самоуправления на постоянной безвозмездной основе в соответствии с законом.
В свою очередь, ст. 19-21 Федерального закона «Об общих принципах...» 2003 г. регулируется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, т. е. теми полномочиями, которые принадлежат органам государственной власти и в соответствии с законом должны исполняться именно ими, но в целях наиболее эффективного исполнения, переданные ими органам местного самоуправления.
Нужно отметить, что действующая редакция указанного законодательного акта указывает на возможность закрепления в федеральных законах обязанности за органами местного самоуправления участвовать в исполнении отдельных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления на основании специального федерального закона и закона субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах...» № 131-ФЗ).
Кроме того, на основе Федерального закона № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 года1 в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года появились статьи-спутники статей 14, 15 и 16. Соответственно статьи 14.1, 15.1 и 16.1 посвящены правам органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов на решение вопросов местного самоуправления, не отнесенных к ведению этих видов муниципальных образований. По нашему мнению, в этих статьях указаны по сути государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в особом порядке.
Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно- правовой сфере
В России народ является единственным источником власти в соответствии с закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом народовластия. Следовательно, гражданин становится звеном, которое связывает разные уровни власти. Как отмечает В.В. Володин, «... в регионах многие поняли, что задачу возродить Россию ... может решить только народ через низовую самоорганизацию, местное самоуправление, личную и групповую самодеятельность»1. Местное самоуправление по своей природе, поставленным перед ним задачам и функциям, по порядку формирования органов власти в срезе всех объектов государственного управления наиболее близко к населению. Оно может не только устанавливать наиболее целесообразные и экономичные варианты решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, но и оказывать практическую помощь гражданам и предприятиям, находящимся на территории соответствующего муниципального образования. Естественно, что права граждан на участие и решении вопросов местного самоуправления являются необходимыми чертами демократического общества и признаны всеми государствами — членами Европейского Совета, который 15 октября 1985 года принял «Европейскую хартию местного самоуправления»". Проблема развития местного самоуправления является одной из наиболее актуальных проблем в современной реформируемой России. Л.А. Лукашов, Д.Ф. Аяцков, В.В. Володин выделяют несколько пунктов этой проблемы, обуславливающих ее актуальность и вызывающих к ней повышенный интерес: 1. Местное самоуправление — основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему власти демократического правового государства. 2. Местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами. 3. Местное самоуправление — это форма, способ организации и осуществления населением власти на местах. Оно способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшим бюрократизмом. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельности решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. 4. Самоуправление как форма осуществления власти в значительной мере является делом практики, а не только принципов, воплощенных в других странах. В науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия «местное самоуправление». Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких принципиально различных позиций. Так, опираясь на Конституцию РФ, некоторые ученые рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства1. Также довольно распространено в научной среде мнение, что местное самоуправление - право граждан, населения определенной территории на самостоятельное решение проблем местного значения. Государство признает и гарантирует данное право, тем самым, подтверждая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления указанного права". Довольно часто местное самоуправление представляют и в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни.
