Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что продолжающаяся в Российской Федерации муниципально-правовая реформа инициирует активный поиск оптимального сочетания деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Необходимость нахождения эффективного механизма разграничения компетенций между различными уровнями государственной власти в сфере местного самоуправления вызвана тем, что, во-первых, в статье 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой подход к разграничению компетенции обусловлен федеративной природой российского государства. Несмотря на это, реализация данного направления характеризуется отсутствием равных возможностей для органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации для содействия развитию местного самоуправления.
Во-вторых, в условиях процесса формирования сложного и многоуровневого механизма разграничения компетенции в Российской Федерации возникает необходимость законодательного закрепления таких понятий, как «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», научное определение и единообразное применение которых в законодательных и иных нормативных правовых актах является первостепенным в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации.
В-третьих, анализ проблем разграничения компетенции между различными уровнями государственной власти в сфере местного самоуправления позволяет более детально оценить эффективность правового регулирования местного самоуправления, а также предложить меры по его совершенствованию, в целях активного привлечения граждан Российской Федерации к решению вопросов местного значения.
В-четвёртых, в современных условиях возрастают требования, предъявляемые к экономической составляющей органов местного самоуправления. В рамках анализа конституционно-правового регулирования муниципальных общественных отношений преобладающим является влияние федеральных органов государственной власти на органы местного самоуправления, у большинства субъектов Российской Федерации отсутствуют имущественные и финансовые ресурсы для его развития. Существенным недостатком является отсутствие сбалансированной системы местных бюджетов в муниципальных образованиях.
Всё это отрицательно сказывается на самостоятельности функционирования муниципальных образований, и предопределяет необходимость исследования вопросов, связанных с разграничением компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Изложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблематика разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления привлекает внимание многих современных исследователей.
Особенностям формирования компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления посвящены работы: С.А. Авакьяна, Л.В. Андриченко, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В. Гранкина, В.Г. Ермакова, В.В. Ершова, В.Д. Зорькина, Е.Ю. Киреевой, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.Е. Сафонова, И.А. Старостиной, Ю.А Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Е.В. Чурсиной, Ю.Л. Шульженко, Е.С. Шугриной.
Отдельные аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривались в диссертационных исследованиях следующих учёных: Т.В. Бережной, А.Н. Ерёгина, М.Ю. Карпечкиной, В.П. Миронова, Н.Б. Столповской, Е.В. Рябова. Изучению вопросов, касающихся правового регулирования местного самоуправления, уделено внимание внаучных работах П.А. Астафичева, Т.М. Бялкиной, В.Э. Волкова, Е.В. Гриценко, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева.
Обобщенный анализ научных трудов, по вопросам разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления показал, что большинство из них в основном посвящены определению предметов ведения органов власти и оптимизации соответствующих полномочий, не охватывая все аспекты рассматриваемой темы. Вопросы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления пока не получили должного освещения в самостоятельных научных исследованиях в современный период.
Учитывая значительный научный интерес к проблемам разграничения полномочий между уровнями публичной власти Российской Федерации процесс комплексного анализа конституционно-правовых аспектов компетенции федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в сфере местного самоуправления нельзя считать завершённым, что обусловило необходимость проведения новых исследований в данной области.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе формирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Предметом исследования выступают нормы Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, регулирующие вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также научные труды по теме диссертации.
Цель диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного анализа конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов с учетом особенностей полномочий соответствующих органов государственной власти в сфере местного самоуправления.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- сформулировать понятие и раскрыть сущность разграничения компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления;
- раскрыть принципы разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- исследовать этапы становления российского законодательства в сфере местного самоуправления в контексте разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации;
- проанализировать федеральное законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления;
- выявить особенности правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации;
- систематизировать и обобщить причины и факторы, подтверждающие необходимость совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления, в части разграничения полномочий органов государственно власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу настоящей работы составили научные труды отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права: А.В. Автономова, А.А. Акмаловой, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, Ю.Н. Мильшина, А.В. Мадьяровой, В.В. Оноховой, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, А.А. Уварова, С.Е. Чанова, Л.В. Четвериковой.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные методы (исторический, логический, анализ, синтез, индукция и дедукция), частно-научные методы (статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой).
Формально-юридический метод использовался при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания; сравнительно-правовой, позволил проанализировать федеральные и региональные, муниципальные правовые нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Собранный материал, методика научного изучения обеспечивают достаточный уровень обоснованности и достоверности научных выводов, формулируемых в настоящем диссертационном исследовании.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют результаты анализа официальных документов, характеризующих деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления в современный период.
Изучены материалы мониторинга реализации законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе обоснованы новые теоретические подходы к определению понятий «полномочия», «предметы ведения», «компетенция», как правовых категорий применительно к деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, раскрыты общие тенденции и особенности формирования компетенции органов публичной власти, определены наиболее важные направления оптимизации механизма разграничения компетенции с учетом проводимой в настоящее время муниципальной реформы.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Автором выработана следующая модель разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации:
- закрепление перечня собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепление перечня собственных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
- предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления прав на осуществление полномочий, не закрепленных в качестве собственных;
- передача полномочий органов государственной власти Российской Федерации для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением права делегирования указанных полномочий органам местного самоуправления;
- передача полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления.
2. Выявлены и обоснованы этапы правового регулирования разграничения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти в сфере местного самоуправления, характеризующие конституционные аспекты их деятельности.
Первый этап (1990-1993 гг.), характеризует влияние правовой системы СССР на определение компетенции местных органов управления, выполняющих функцию органов государственной власти на местах.
Второй этап (1993-1995 гг.) представлен анализом новой правовой модели системы органов государственной власти, где в соответствии с Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления.
Третий этап (1995 - 2003 гг.) актуализируется принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в впервые на законодательном уровне были закреплены положения о разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Четвёртый этап начинается со дня принятия Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и продолжается в настоящее время. Он характеризуется процессом сокращения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, который приводит к снижению их влияния на организацию местного самоуправления.
3. Обоснован вывод о том, что материальную и финансовую основу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления на современном этапе составляют государственная собственность Российской Федерации и федеральный бюджет, что вызвано концентрацией основных имущественных и финансовых ресурсов на федеральном уровне. Этим обусловлен приоритет федерального регулирования организации местного самоуправления, и соответственно ограничено влияние на эту сферу общественных отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. В работе приведены аргументы подтверждающие, что разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять путём предоставления федеральным органам государственной власти полномочий по закреплению права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, по установлению налогов и других источников формирования местных бюджетов на основе федеральных социальных стандартов.
5. Диссертантом выработано предложение о предоставлении органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению вопросов местного значения, установлению на базе федеральных региональных социальных стандартов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, дополнительных источников поступлений в местные бюджеты, а также полномочий по государственной регистрации уставов муниципальных образований.
6. Для совершенствования правового регулирования местного самоуправления обосновывается целесообразность внесения в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующих изменений:
- в целях обеспечения участия субъектов Российской Федерации в установлении общих принципов организации местного самоуправления статью 6 дополнить положением, закрепляющим право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации местного самоуправления. Такое изменение обусловлено необходимостью приведения вышеназванного Закона в соответствие с пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации;
- главу 1 дополнить нормой, закрепляющей принципы разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации сфере местного самоуправления, на основе которых следовало бы определять пределы федерального регулирования муниципальных отношений в рамках предметов совместного ведения;
- для укрепления экономической основы местного самоуправления в статье 18 предусмотреть, что расширение перечня вопросов местного значения допускается при условии одновременного внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходных источников.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сформулированными выводами. Материалы диссертационного исследования расширяют представление о конституционно-правовой природе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, а также её правовой регламентации в действующем законодательстве, уточнены используемые в конституционном и муниципальном праве категории и понятия.
Аргументированы подходы к решению проблемы формирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, которые могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании могут применяться при совершенствовании федерального законодательства, в частности, Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации, разработке новых законодательных актов, касающихся вопросов разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления в современной России. Результаты исследования представляют также определенный интерес при разработке учебных курсов и программ, учебно-методических пособий по муниципальному праву России, а также в процессе преподавания других отраслевых юридических наук.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в 17 научных публикациях автора, а также нашли своё отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах. Внедрение результатов исследования заключается в их использовании в учебном процессе Центрального филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» (г. Воронеж) при проведении семинарских занятий по дисциплине «Муниципальное право».
Диссертация выполнена и рецензирована на кафедре конституционного права Российской академии правосудия.
Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения.
