Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность исследования компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества обусловлена значением данного правового явления для становления государственного устройства современной России.
Федеративное устройство – это объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, которая в качестве одного из условий своего существования требует обладания региональными органами власти собственной правотворческой компетенцией. Наличие данной компетенции делает реальным осуществление важнейших социальных ожиданий, связанных с федеративной формой государственного устройства. В политической жизни это означает дальнейшее развитие демократии, выражающееся в разделении властей по горизонтали между центром и регионами. В экономической сфере – это возможность осуществлять собственную социально-экономическую политику на местах, опираясь на этнотерриториальную специфику данного региона. В области межнациональных отношений – это установление и укрепление межэтнического мира и согласия.
Реализация всех этих общественных ожиданий невозможна без эффективных юридических инструментов, важнейшим из которых является правотворческая деятельность региональных властей, существование собственной компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Существование правотворческой компетенции у властей субъектов Федерации является признаком подлинного федерализма, так как служит показателем самостоятельности региональных властей и их независимости в рамках имеющихся у них предметов ведения и полномочий.
Для Российской Федерации использование данного института является актуальной и вместе с тем совершенно новой проблемой. Учитывая декларативный и фактически централизованный характер ушедшей в историю союзной федерации, приходится признать, что реальные федеративные отношения начали складываться в нашей стране в период оформления суверенной государственности Российской Федерации, с конца 1991 г. С этого времени можно датировать возникновение проблемы в юридической теории и практике, связанной с осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенции.
В течение последующих лет был подписан Федеративный договор, принята Конституция РФ, накоплен значительный опыт государственного строительства Федерации.
Очевидные успехи федеративного строительства не сняли с повестки дня ряд вопросов, связанных с полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Конституция РФ, закрепив за органами власти субъектов Федерации средства властного воздействия на общественные отношения, не установила абсолютно определенных предметов ведения субъектов Российской Федерации, что сделало открытой проблему полномочий российских регионов в области правового регулирования.
Решение указанной проблемы протекало в русле урегулирования частных вопросов, связанных с возможностью субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование отдельных групп общественных отношений. На разных этапах становления федеративных отношений приоритет отдавался различным способам установления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ. При этом особая роль отводится федеральному законотворчеству, которое определяет рамки компетенции субъектов Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. На первом этапе урегулирования федеративных отношений позитивное значение имели договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Конституционный Суд РФ в ходе своей деятельности дал ответ на ряд вопросов, связанных с возможностью органов власти субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты.
Вместе с тем следует отметить, что юридическая практика не выработала единых критериев установления компетенции субъектов Российской Федерации в области правотворчества. Решение возникающих вопросов носило некомплексный, внесистемный характер, протекало вне единой методологии определения объема полномочий органов власти регионов. Кроме того, урегулирование проблем часто проходило под влиянием политической конъюнктуры, складывающейся в данный период. Все это обусловило интерес к выработке целостной концепции установления компетенции субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов.
Обращение к теме диссертационного исследования оправдано отсутствием как в юридической науке, так и у органов государственной власти ясных представлений о таком юридическом явлении, как компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, а также о нормативном содержании данного понятия.
Такая ситуация вызвана «остаточным» принципом, примененным Конституцией Российской Федерации при формировании предметов ведения субъектов РФ. Сложившееся положение усугубляется тем, что до сих пор не исследован конституционный порядок (механизм) установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов. Ведь для понимания сущности политики федеративного строительства принципиально важным представляется понимание характера установления нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации.
Не проводилось целостного анализа правовых форм осуществления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации и их специфики. Кроме того, представляется, что анализ правотворческих полномочий региональных органов не может быть полным без учета средств обеспечения законности при осуществлении данного вида полномочий.
Наличие указанных «белых пятен» и неясностей в совокупности со значением рассматриваемого правового явления для государственного строительства России в конечном счете определили актуальность темы диссертационного исследования.
Научная проблема диссертационного исследования заключается в отсутствии единства и ясности в представлениях о содержании понятия компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в уяснении содержательной стороны понятия компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, раскрытии методологического потенциала данной категории для всего процесса установления полномочий органов власти субъектов Федерации в данной сфере. Цель работы предопределила следующие задачи:
– рассмотрение правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации как качественной характеристики федеративного государства;
– анализ методологических предпосылок постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации;
– исследование правотворчества как важнейшей формы правовой политики субъектов Федерации;
– обоснование единства правового пространства как сущности регионального правотворчества;
– разработка концепции механизма установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества;
– раскрытие принципов правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;
– анализ статуса участников процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации;
– определение способов установлени полномочий региональных органов власти в сфере правотворчества;
– рассмотрение содержания правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;
– оценка законодательной деятельности субъектов Российской Федерации как формы осуществления компетенции в сфере правотворчества;
– анализ нормативно-правового регулирования, органов исполнительной власти регионов в качестве формы осуществления правотворческой компетенции;
– исследование государственной службы субъектов Федерации как важнейшего средства осуществления правотворческой компетенции;
– анализ видов надзора за соблюдением законов в сфере регионального правотворчества;
– рассмотрение института ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.
Предмет исследования. В качестве предмета исследования выступают нормы права, регламентирующие порядок формирования правотворческой компетенции региональных органов государственной власти, деятельность по ее реализации, осуществление надзора за соблюдением законности в сфере правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследование избранной темы потребовало обращения к научным трудам ученых, специалистов в области теории государства и права, в работах которых сформулированы концептуальные идеи, ключевые принципы властной деятельности в сфере нормативно-правового оформления общественных отношений: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, М.И. Байтина, В.К. Бабаева, В.В. Борисова, В.Н. Кудрявцева, Д.А. Керимова, Е.А. Лукашевой, А.В. Мицкевича, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.Ф. Шебанова, а также к работам специалистов в области философии, занимающихся изучением проблем общего нормативного регулирования социальной действительности: М.И. Бобневой, С.А. Даштамирова, В.Д. Плахова, Е.М. Пенькова, Л. Живковича.
Вопросы правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в той или иной мере затрагиваются в многочисленных исследованиях, посвященных правовому регулированию федеративных отношений, в ряду которых следует выделить работы таких авторов, как С.А. Авакьян, Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Анненкова, П.А. Астафичев, И.Н. Барциц, А.В. Безруков, В.В.Володин, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, М.В. Глигич-Золотарева, Л.М. Карапетян, Б.С. Крылов, М.М. Курманов, Г.Н. Комкова, И.В. Левакин, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, Н.М. Мириханов, В.В. Мамонов, С.С. Собянин, Ю.К. Толстой, Э.В. Тадевосян, Т.А. Теребилина, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, А.Н. Чертков, В.А. Черепанов, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев. Их работы стали отправной точкой данного исследования.
Понятие и теория компетенции рассматриваются в трудах специалистов по административному праву, как правило, применительно к органам исполнительной власти. Наиболее интересные идеи в этой области принадлежат перу Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Ю.А. Тихомирова, Л.Л. Попова.
Обеспечение законности в процессе реализации правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ в литературе анализируется в большинстве случаев применительно к деятельности органов конституционной юстиции, а также в контексте ответственности органов власти субъектов Федерации. Существенный вклад в разработку данного направления внесли С.А. Авакьян, Н.В. Витрук, Л.Н. Васильева, В.В. Гошуляк, Т.И. Геворкян, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, М.Н. Карасев, А.А. Кондрашев, В.В. Комарова, В.О. Лучин, Л.Е. Ховрина.
В период формирования обновленной Федерации выполнен ряд диссертационных исследований, в рамках которых в различных аспектах затрагивался вопрос о правотворческой компетенции региональных органов государственной власти: диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук В.В. Володина «Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления» (1996); С.Н. Бабурина «Территория государства (теоретико-правовые проблемы)» (1998); В.А. Лебедева «Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» (2000); С.М. Шахрая «Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики)» (2001); В.Г. Анненковой «Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики» (2006); П.А. Астафичева «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования» (2006); диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Т.А. Теребилиной «Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации» (2002); С.Н. Быкова «Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы» (2003) и других.
При этом целостного комплексного исследования, посвященного проблеме правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, до сих пор проведено не было. Настоящая диссертация и призвана восполнить данный пробел.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование проводилось с опорой на нормы и принципы изучения социально-правовых явлений, которые сложились в философии, общей теории государства и права, науке конституционного права, административного права. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использовались как общетеоретические, так и специальные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использовался междисциплинарный подход.
Анализ как метод исследования использовался для выявления отдельных сторон, сущностных черт тех или иных юридических явлений. Так, с его помощью раскрыты признаки закона субъекта Российской Федерации как средства осуществления правотворческой компетенции.
Синтез различных проявлений обеспечения законности при осуществлении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворчества позволил охарактеризовать такие обобщающие понятия обеспечения законности в рассматриваемой сфере, как конституционный контроль и надзор.
Логический метод получил наибольшее выражение при подготовке выводов по результатам проведенного исследования, их обосновании и доказывании существующими предпосылками (нормативными положениями, правоприменительной практикой, научными концепциями).
Диалектический метод позволил показать взаимосвязь развития компетенции региональных органов государственной власти, приобретения ею нового качества, с принципиальными изменениями в социально-экономической сфере и политической системе. Так, потребность в новом типе федеративных отношений обосновывается задачами постиндустриального развития России.
Исторический метод применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды с целью иллюстрации динамики государственного устройства Российской Федерации. Автор анализирует формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации в контексте всего процесса федеративного строительства России.
Системно-структурный метод познания использовался при разработке диссертантом понятия механизма установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества, которое представляет собой целостную систему взаимосвязанных правовых средств.
Метод сравнительного правоведения был востребован при рассмотрении различных способов установления полномочий органов власти регионов в сфере правотворчества. Были даны сравнительные характеристики каждого из данных способов, преимущества использования их в той или иной социально-политической ситуации.
Метод аналитического толкования правовых норм позволил сформулировать ряд важных положений и выводов, не имеющих четкого нормативного закрепления. В частности, это выводы, касающиеся правотворческих полномочий органов региональной власти.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В качестве эмпирического материала в работе использовались судебные решения. Большое внимание уделено анализу судебной практики и, в частности, решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что в научный оборот вводится понятие компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества и раскрывается ее содержание. Комплексное исследование данной проблемы осуществляется впервые.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны:
1. Компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, порядок ее установления выступают важнейшими показателями зрелости федеративных отношений данного общества. Возможность собственного правотворчества, в том числе законотворчества, составляет суть правового статуса субъектов Федерации, так как является необходимым условием функционирования региональной власти федеративного государства и обеспечивает ее право на самостоятельную нормативно-правовую организацию региональных общественных отношений. Порядок установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации рассматривается в качестве важнейшей характеристики взаимоотношений между федеральной властью и властями составных частей федеративного государства.
2. Правотворческая компетенция органов власти обладает собственной спецификой. Наиболее распространенное в литературе определение компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности носит односторонний характер и в первую очередь подходит для характеристики тех органов власти, которые осуществляют правоприменительную деятельность, то есть является понятием компетенции в сфере правоприменения. В правотворческую компетенцию предлагается включать правотворческие полномочия (возможность устанавливать нормы той или иной отрасли права либо принимать нормативные правовые акты той или иной отрасли законодательства), а также средства осуществления правотворческих полномочий. Такое содержание правотворческой компетенции более оптимально для отражения иерархии органов власти в сфере правотворчества и характеристики разграничения правотворческих полномочий.
3. Постановка рассматриваемой проблемы, как и способы ее решения, требуют определенных изменений в представлениях о процессе исследования правовой материи.
Доказывается, что при изучении правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации необходим отказ от прямолинейного классического онтологизма, выражающегося в устойчивых взглядах о том, что объектом юридической науки выступают лишь объективные факты социальной действительности, закрепляемые в нормативных правовых предписаниях, исследование которых сводится к оценке адекватности нормативного отражения ими общественной реальности. Образ общественных отношений, которые нуждаются в нормативном закреплении региональным правотворчеством, не определен действующей Конституцией РФ, остается «открытым» для восприятия общественным сознанием, как следствие не определено и само содержание правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. Поэтому сферу правового регулирования органов власти субъектов Федерации целесообразно рассматривать не как объективную данность, а скорее как понятие, содержание которого складывается в результате сложного взаимодействия различных институтов федеративного государства. Это делает главным направлением при исследовании компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества властные механизмы и средства ее установления.
4. Институты власти федеративного государства рассматриваются в качестве целостного конституционного механизма формирования полномочий субъектов Федерации в сфере правотворчества, что позволяет раскрыть сущность политики федеративного строительства, увидеть ее подлинные цели и задачи, используемые политико-правовые средства.
Диссертантом обосновывается тезис о том, что систему публичной власти можно анализировать через конституционный механизм закрепления правотворческой компетенции ее органов. Доказывается существование прямой зависимости между характером государственной власти и характером распределения правотворческой компетенции между органами власти. Существенное перераспределение полномочий между органами власти в сфере правотворчества выступает показателем изменения всего качества правовой и политической систем общества.
5. Доказывается взаимозависимость между новым типом федеративных отношений и постиндустриальным этапом развития общества. Обосновывается, что обновленная Федерация, требующая для региональных органов собственной правотворческой компетенции, есть неизбежная закономерность постиндустриального развития общества. Принципиальная непредсказуемость экономического процесса, отказ от приоритета крупных промышленных форм, ставка на сферу услуг и средний бизнес повышают значение региональной власти в социально-экономическом развитии общества. В свою очередь, это требует осуществления эффективной правотворческой деятельности органами власти субъектов Федерации, которая обеспечивается наличием компетенции в данной сфере.
6. В диссертации доказывается, что приоритетной формой региональной правовой политики выступает правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации. Именно данная юридическая форма в наибольшей степени обеспечивает гласность, подконтрольность обществу всего процесса формирования и реализации правовой политики региона.
7. Компетенцию органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества предлагается рассматривать как важнейшую специально-юридическую гарантию обеспечения единства Российской Федерации.
Правотворческая деятельность региональных органов власти выступает условием формирования завершенности и целостности российской правовой системы, так как регламентирует целый ряд общественных отношений, территориальные и культурно-этнические особенности которых не могут быть учтены в полной мере федеральным центром. Все это направлено на создание единого правового пространства, являющегося важнейшей предпосылкой государственного единства.
В работе определяются условия, наличие которых способствует превращению регионального правотворческого процесса в средство формирования единого правового пространства Российской Федерации: способность различных уровней государственной власти принимать согласованные решения; сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративного строительства; обратная связь власти и населения; соединение интересов населения региона и интересов органов власти региона.
8. В представленной работе разработан и предложен для рассмотрения конституционный механизм установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.
Предложенное понятие является исследовательской схемой всего процесса формирования правотворческой компетенции региональных органов власти. В него включаются следующие элементы: принципы правотворческой деятельности в субъектах Федерации; участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти регионов; способы установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации; полномочия региональных органов в сфере правотворчества.
9. Анализируется содержание принципов правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации. Действующее законодательство не содержит специального перечня принципов правотворческой деятельности региональных органов власти, а Федеральный закон № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает лишь общие принципы деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. Поэтому автором раскрывается содержание данных принципов применительно к правотворческой деятельности региональных органов. Ими выступают: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Обосновывается вывод о том, что рассмотренные принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации направлены на то, чтобы создание норм права органами власти субъектов Федерации было подчинено двум взаимосвязанным целям.
Во-первых, процесс регионального правотворчества должен основываться на этнотерриториальной специфике общественных отношений, требующих правового регулирования, что возможно при определенном уровне самостоятельности в осуществлении правотворчества в субъектах федеративного устройства. Самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации и самостоятельность органов местного самоуправления в значительной мере обусловлены общественной потребностью принимать нормы права с учетом знания, приближенности органов правотворчества к проблемам, требующим нормативно-правового разрешения. Это важнейший фактор, обусловливающий формирование нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, региональные правовые нормы должны быть органичной частью единой системы права Российской Федерации. Их следует располагать в соответствии с принятой иерархией нормативных актов, определяющей формирование отраслей отечественного законодательства. Единство и целостность системы права государства – важнейшее условие его территориальной целостности.
10. Делается вывод о том, что в установлении правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации принимают участие не только сами носители этой компетенции (региональные органы), но и федеральные органы власти (Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент России, Правительство РФ). При этом федеральные органы участвуют в этом процессе прежде всего посредством принятия нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Свобода усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации в установлении собственной правотворческой компетенции несколько ограничена, что обусловлено рядом причин:
– собственные предметы ведения субъектов РФ не определены, и естественно, что правотворческая компетенция их органов власти устанавливается по «остаточному» принципу;
– механизм распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения отдает приоритет федеральному законодательному органу, так как Конституция РФ закрепляет федеральный закон как высший нормативный правовой акт, при правовом регулировании отношений «совместного» ведения;
– федеральная исполнительная власть достаточно часто осуществляет подзаконное регулирование вопросов «совместного ведения» уже после принятия федеральных законов по данной проблеме, чем вторгается в правотворческую компетенцию органов власти субъектов Федерации;
– практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий практически не используется, что не позволяет органам власти субъектов Федерации активно участвовать в формировании правового положения субъектов Российской Федерации.
11. Способ установления правотворческих полномочий органов власти субъектов Федерации определяется как предусмотренный конституционным законодательством порядок, юридическая процедура нормативно-правового закрепления правотворческой компетенции региональных властей. Рассматриваются такие способы установления полномочий, как конституционный, административный, договорной, судебный.
12. Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации недостаточно определены. Анализируются причины, которые привели к такому положению:
во-первых, закрепление предметов ведения субъектов Российской Федерации не носит абсолютно-определенного характера;
во-вторых, нет ясности в представлениях о том, что является формой правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации (это полномочия в пределах той или иной отрасли законодательства либо полномочия в рамках той или иной отрасли права). Различные подходы в понимании отрасли права и отрасли законодательства не позволяют отождествлять их в качестве форм правотворческих полномочий региональных органов власти.
Несмотря на то, что в Конституции РФ используется термин «законодательство» (ст. 71, 72), практика толкования конституционных положений в значительной мере пошла по пути отождествления понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства». Несмотря на некоторые преимущества этого подхода, его применение ведет к значительному и часто необоснованному, расширительному толкованию правотворческой компетенции федеральных органов по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения. В то же время рассматривать отрасль законодательства в качестве формы региональных правотворческих полномочий достаточно затруднительно для практического применения, так как система законодательства Российской Федерации не получила ясного и общепринятого закрепления в научной литературе, а действующий классификатор правовых актов не в полной мере отражает существующую систему законодательства и не учитывает сложившееся государственное устройство России. Представляется, что необходим более совершенный и расширенный классификатор отраслей законодательства, соответствующий реалиям действующей Конституции РФ;
в-третьих, не совсем ясен вопрос о том, каких правовых форм требуют функции государственной власти, установленные в сфере совместного ведения, достаточно ли в рамках реализации данных функций со стороны региональных органов принятия правоприменительных актов либо возможна также и нормотворческая деятельность, то есть правовое регулирование. Отнесение к предмету ведения той или иной государственной функции требует ответа на вопрос о правовой форме реализации этой функции.
13. Доказывается, что компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества включает в себя формы властной деятельности, которые позволяют региональным публичным образованиям реализовывать свои нормотворческие полномочия. К таким формам автор относит законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти, а также организацию государственной службы субъектов Федерации как основного средства, направленного на обеспечение исполнения полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования;
14. Устанавливается и раскрывается ряд сущностных признаков, характеризующих законы субъектов Федерации как средства осуществления региональной правотворческой компетенции: выражение интересов проживающего в регионах населения; верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации; первичность правового регулирования; исключительность правового регулирования; включенность в законодательную систему Российской Федерации.
Доказывается, что на практике региональная система законодательства ограничивается совокупностью тех законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются на основе и в развитие отраслей законодательства либо сфер правового регулирования, отнесенных Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, хотя теоретически возможно принятие законов субъектами Федерации в рамках собственных предметов ведения. Такая ситуация значительно упрощает проблему иерархии нормативных актов, а следовательно, и проблему установления законотворческой компетенции представительных органов власти субъектов Федерации. Применительно к области совместного ведения она четко установлена в ст. 76 Конституции РФ. Вместе с тем данная конструкция фактически сводит столь важную юридическую форму, как закон субъекта Федерации, до уровня обыкновенного подзаконного акта. Законы субъектов Российской Федерации прекращают играть ту роль в федеративном строительстве, в нормативно-правовой организации региона, которая возлагалась на них Конституцией России.
15. Обосновывается, что наличие компетенции в сфере правотворчества может использоваться в качестве критерия при построении системы региональных органов исполнительной власти. Правотворческая деятельность региональной исполнительной власти относится к подзаконному виду правового регулирования и играет важную роль в развитии и конкретизации законов субъектов Федерации, принятых как по предметам ведения субъектов Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения. При этом средства реализации полномочий в сфере правотворчества, которыми являются нормативные правовые акты, многообразны, на федеральном уровне они не установлены, их вид определяется самостоятельно властями субъектов Российской Федерации. Предлагается систематизировать нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по следующим основаниям: по форме, в зависимости от субъекта правотворчества и юридической силы акта (указы, постановления, приказы) и по содержанию, в зависимости от предмета правового регулирования (положения, правила, инструкции и др.).
Значительная часть органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает правотворческой компетенцией. Основными участниками подзаконного правотворчества в субъектах Российской Федерации выступают высшие должностные лица субъектов РФ и высшие органы исполнительной власти.
16. Доказывается, что реализация правотворческих полномочий у органов власти субъектов Российской Федерации потребует специальной организационно-правовой формы их осуществления, роль которой выполняет государственная служба субъектов Российской Федерации.
Автор рассматривает основные структурные элементы правового положения государственного служащего субъекта Российской Федерации, которые определяются федеральными законами либо федеральными подзаконными актами. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, следует отметить, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданской службы достаточно ограничена. Гражданская служба в регионах как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть нормотворческий потенциал и, как следствие, препятствует становлению подлинной федерации.
Обосновывается, что высокий профессионализм государственного аппарата, устойчивость кадрового состава, его нейтральность в процессе подготовки нормативных правовых актов к различным политическим и лоббистским влияниям могут быть значительно повышены за счет усиления роли органов по управлению государственной службы. Возможность образования органов по управлению государственной службы в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрено действующим законодательством, но еще не в полной мере стало реальностью. Эффективная деятельность данных органов должна обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что дает возможность защитить их от произвола руководителей органов прохождения службы.
Роль государственной службы в осуществлении правотворческой компетенции органов власти подтверждает точку зрения о целесообразности ее правового регулирования нормами административного, а не трудового права. Именно административно-правовой метод регулирования государственной службы, в том числе государственной службы субъекта Федерации, делает ее эффективным средством осуществления правотворческой деятельности органами власти субъектов Российской Федерации.
17. Аргументируется, что проверка деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на реализацию правотворческой компетенции, осуществляется комплексом государственных институтов: органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор.
Делается вывод о нецелесообразности сведения содержания конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом нормативных актов. Такая процедура является элементом правотворческого процесса, выступает прерогативой и обязанностью правотворческих органов власти. Это обязанность, порождаемая решением органов конституционной юстиции. Данные органы сами по себе не отменяют нормативные акты, они лишают их юридической силы и обязывают законодателей переработать существующий нормативно-правовой материал с учетом принятого решения. Поэтому сущность конституционного контроля заключается в оценке юридической силы нормы права с вытекающей отсюда обязанностью органа власти исполнять решение органа конституционной юстиции.
Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов.
18. Обосновывается, что проверка реализации компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества может иметь и форму надзора. Юридические последствия надзора выражаются в обязанности правотворческого органа рассмотреть принятый ими нормативный акт на предмет его соответствия действующему законодательству и принять по итогам этого рассмотрения какое-либо решение. При этом, если конституционный контроль предусматривает единственную обязанность для правотворческого органа – изменение нормативного правового акта, то надзор допускает несколько возможных вариантов поведения для проверяемого органа: изменение нормативного акта, сохранение предыдущей редакции, обжалование в судебном порядке факта приостановления акта либо признания его недействующим. Представляется, что термин «надзор» является более приемлемым для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности. Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании.
19. Доказывается, что меры ответственности за нарушение законности органами власти субъектов Российской Федерации при реализации собственной правотворческой компетенции целесообразно относить к мерам конституционной ответственности.
Обосновывается, что конституционная ответственность в Российской Федерации существует применительно к деятельности органов власти субъектов Федерации (законодательных органов субъектов Федерации и высших должностных лиц). Анализ предусмотренных законодательством норм конституционной ответственности позволяет прийти к выводу о том, что приоритетным основанием конституционной ответственности выступают нарушения законности при осуществлении правотворческой компетенции органов власти регионов. Автор утверждает, что не всегда имеется ясное разграничение мер политической и юридической (конституционной) ответственности руководителей субъектов Федерации.
Предлагается рассматривать конституционную ответственность органов власти субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей гарантии соблюдения законности в процессе реализации компетенции в сфере правотворчества.
Научно-практическая значимость исследования. Научно-практическая значимость проведенного диссертационного исследования обусловлена потребностями юридической науки, правотворческой практики, правоприменительной деятельности, связанной с юридической квалификацией различных направлений регионального правотворчества.
Научная новизна данной работы заключается в том, что за период модернизации федеративных отношений это – первое комплексное исследование компетенции региональных органов власти в сфере правотворчества.
В диссертации впервые в отечественной юридической науке разработана концепция правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, что потребовало введения новых юридических категорий, обогащения теоретического аппарата науки конституционного права. Основные выводы и положения исследования могут использоваться в методологических целях при изучении правотворческой компетенции иных уровней публичной организации общества.
Работа содержит рекомендации и положения, имеющие практический характер. Они могут быть использованы как региональными органами, так и федеральными институтами публичной власти для определения пределов и рамок собственного правового регулирования.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, муниципального права, административного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А Столыпина».
Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в ряде публикаций. Подготовлены две монографии: «Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации» (Саратов, 2008) и «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» (Саратов, 2009). Кроме этого, автор принял участие в написании ряда коллективных монографий. Всего по теме исследования имеется более 60 публикаций (девять из них – в журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК Минобрнауки РФ).
Результаты работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, включая международные: «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития. К 10-летию Конституции России» (Саратов, 1–3 октября 2003), «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (Саратов, 24–25 апреля 2003), «Взаимодействие политической науки и органов государственной власти в формировании политических процессов в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах» (Екатеринбург, 6–8 февраля 2004), «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве» (Москва 7–9 апреля 2005), «Россия как трансформирующееся общество» (Оренбург 20–22 апреля 2005), «4-й Российский философский конгресс: Философия и будущее цивилизации» (Москва, 24–28 мая 2005), «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (Ростов-на-Дону, 27–28 мая 2005), «Современные формы и методы обучения праву юристов, государственных и муниципальных служащих» (Екатеринбург, 1–3 февраля 2005), «Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления» (Москва, 26 октября 2005), «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 20–23 апреля 2005), «Государство и общество: философия, экономика, культура» (14–15 апреля 2005), «Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы» (Саратов, 25 апреля 2005), «Человеческий потенциал модернизации России. Стратегия опережающего развития» (Москва, 20–21апреля 2006), «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (Санкт-Петербург, 14–15 декабря 2007); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2–3 июля 2008).
Материалы диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А Столыпина». Они используются при разработке содержания и преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России», «Административное право», «Муниципальное право».
Положения диссертационного исследования получили практическое применение в процессе консультативной практики автора в качестве эксперта Саратовской областной Думы, при этом использовались его разработки по проблеме правотворческой компетенции региональных органов власти, в том числе по вопросам компетенции законодательных органов.
Концептуальные идеи работы приобрели прикладное значение при участии автора в подготовке проекта Закона Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Саратовской области» в 2009 г., в котором предлагались изменения в законы Саратовской области: «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области», «О государственной гражданской службе Саратовской области».
В качестве эксперта Фонда «Антикоррупция» автором проведен анализ ряда законодательных актов субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. По итогам данного анализа была подготовлена оригинальная методика оценки законодательных актов субъектов Российской Федерации на содержание рисков коррупциогенности. В основе данной методики лежат принципы диссертационного исследования, детерминированные идеей четкого определения правотворческой компетенции региональных органов власти. Полученные выводы отражены в научно-практическом издании «Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа» (Саратов, 2008) и использовались при проведении антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273 «О противодействии коррупции».
В 2006 г. диссертант выступал научным руководителем исследовательского проекта «Реформирование системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа)» проводимого по договору с Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации. В рамках данного проекта были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности реализации правотворческой компетенции региональных органов власти.
Основные положения диссертации были использованы при участии в международных исследовательских программах и зарубежных стажировках: международной программе Библиотеки Конгресса США «Российская программа лидерства «Открытый мир – 2000» со стажировкой в США (2000); в трехлетнем проекте Темпус «Модернизация местных администраций», стажировке в рамках данного проекта в Германии, Бельгии, Франции (2002); международном проекте «Управление в публичном секторе», стажировке в Канаде (2003); Российско-канадской программе «Содействие реформированию государственного управления в России» с последующей стажировкой в Канаде (2009).
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения.
