Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 13
1. Становление компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 13
2. Общая характеристика и особенности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 30
Глава II. Содержание компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 100
1. Законодательные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 100
2. Контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации...118
3. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации в назначении должностных лиц 143
4. Выражение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта российской федерации недоверия должностным лицам исполнительной власти 167
Заключение 178
Список источников и литературы 184
- Становление компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
- Общая характеристика и особенности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
- Законодательные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
- Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации в назначении должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Становление и развитие в субъектах Российской Федерации собственной системы органов государственной власти определяет актуальность исследования различных аспектов компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в широком спектре научно-практического изучения. Законодательный орган субъекта Российской Федерации, являясь одновременно представительным органом государственной власти, выполняет важную роль в демократическом развитии и построении правового государства.
В период проводимой сегодня в российском государстве реформы в субъектах Российской Федерации происходит корректировка регионального законодательства с учетом верховенства федерального законодательства. Развитие в субъектах Российской Федерации законодательства о представительных органах субъектов Российской Федерации, а также имеющийся на федеральном уровне опыт правового регулирования деятельности этих органов предопределяют особое значение изучения компетенции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Необходимость поиска оптимальных способов законодательного регулирования компетенции представительных органов власти субъектов Российской Федерации требует соответствующей научно обоснованной аргументации. Большой научный интерес представляет изучение теоретических вопросов и подробный анализ практики регулирования
компетенции законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, что позволяет выработать научно и практически обоснованные ориентиры для дальнейшего развития данных органов государственной власти.
Проведение комплексного исследования компетенции
законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации дает возможность выявить недостатки существующего регулирования деятельности данных органов, имеющиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. В свою очередь, это позволяет сформулировать необходимые предложения и принять меры по совершенствованию на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации правовой основы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования и круг использованных источников.
Правовому статусу законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации посвящен ряд научных работ (монографии, научные статьи, материалы дискуссий) и публикаций в периодической печати, в которых рассматривались некоторые проблемы установления компетенции законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют работы известных российских ученых, специализирующихся в области конституционного права и занимающихся исследованием проблем статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Большой вклад в научную разработку как общей теории федерализма, так и различных аспектов организации власти в субъектах
Российской Федерации (в том числе и компетенции их представительных органов) внесли работы следующих авторов: С. А. Авакьяна, А.С. Автономова, MB. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Г.А. Гаджиева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, А.В. Мицкевича, ВВ. Оксамытного, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, В.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Правовой базой диссертационного исследования стал комплекс нормативных правовых актов действующего федерального и регионального законодательства, устанавливающих компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе исследуются материалы судебной практики, в частности постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, принципов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации, конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, оказывающие влияние на правовое регулирование компетенции представительных органов субъектов Федерации.
Законодательство о компетенции представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в настоящее время изменяется весьма интенсивно. К настоящему времени большинство нормативных актов субъектов Российской Федерации (в том числе конституций и уставов), устанавливающих компетенцию законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации,
претерпело коренные изменения. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации в период с 1999 по 2001 г. приняты специальные законы, регулирующие статус законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются
общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют различные общенаучные и частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, логический, формально-юридический, статистический и другие методы познания. Особое значение уделяется сравнительно-правовому методу исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изучении компетенции законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации на основе анализа научных положений и изучения имеющейся практики, выявлении основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в этой области, а также в выработке предложений по их оптимизации для повышения эффективности деятельности данных органов.
Исходя из цели предпринимаемого диссертационного исследования, поставлены следующие основные задачи:
изучить механизмы становления и тенденции развития компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
провести анализ нормативно-правовой базы Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, на основании которой устанавливается
компетенция законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации;
- исследовать системную связь норм федерального и регионального
законодательства, закрепляющих компетенцию законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации;
- определить общее и особенное в правовом регулировании
компетенции законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации;
выявить проблемы законодательного определения компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
определить перспективы развития компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе дальнейшего развития федеративных отношений в России.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертационное
исследование представляет собой специальное комплексное исследование
компетенции законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. На основе системного анализа норм действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации разработаны практические рекомендации, содействующие развитию законодательства о компетенции законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.
На широкой базе правовых источников осуществлен содержательный анализ регулирования компетенции законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это позволило определить степень эффективности и слабые стороны правовых основ функционирования таких органов. В диссертации выявлены противоречия и пробелы действующих нормативных установлений, регулирующих компетенцию законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. В исследовании сформулированы предложения, направленные на устранение существующих юридических коллизий и способствующие повышению эффективности правового регулирования деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Разработаны также предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по данному вопросу.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
- Законодательство о компетенции представительного органа власти
субъекта Российской Федерации складывается из двух элементов:
федерального законодательства и законодательства субъектов Российской
Федерации. Связи между указанными элементами основываются на общих
принципах регулирования компетенции законодательных
(представительных) органов власти субъектов Федерации, закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1. Эти особенности построения определяют логику гармонизации федерального и регионального законодательства о компетенции представительного органа субъекта Российской Федерации.
Собрание чаконодательства Российской Федерации, 1999. № 42. Ст. 5005.
В развитие федерального законодательства компетенция законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации закрепляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации принимаются законы, регулирующие статус законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Однако более предпочтительным является закрепление компетенции законодательного (представительного) органа в конституции или уставе соответствующего субъекта Российской Федерации. В законах субъекта Российской Федерации отдельные полномочия могут лишь получать дальнейшую конкретизацию, и в них не должно осуществляться изменение компетенции законодательного (представительного) органа, установленной конституцией или уставом субъекта Российской Федерации.
- В зависимости от конкретных условий, имеющихся в правовых системах различных российских регионов, предусматривается и соответствующая компетенция законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время идет работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством. Однако это не должно приводить к жесткой унификации организации власти на уровне субъектов Российской Федерации, так как такой унификации не предполагает Конституция Российской Федерации (статья 77). Унифицированы могут быть только основные принципы деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Сама идея федеративного государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
- Исследование компетенции законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации актуально и с точки зрения влияния этих органов на развитие правового государства. В рамках построения правового государства идет формирование новой правовой системы, в которой активно участвуют законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Они реализуют как полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и собственную компетенцию субъектов Федерации. Таким образом, законодательные органы субъектов Российской Федерации ответственны за построение "нижнего этажа" правовой системы.
Усиление контрольных полномочий, детальная правовая
регламентация контрольных процедур за деятельностью органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации является одним из
важнейших приоритетов деятельности законодательного
(представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое значение имеют такие виды контроля законодательного (представительного) органа власти, как: контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации; контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации.
Теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в процессе законотворческой работы по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательство субъектов Российской Федерации о представительном органе государственной власти субъекта
Федерации.
Результаты проведенного исследования могут служить основой для дальнейших научных разработок изучения деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Положения и выводы диссертации могут использоваться при изучении различных вопросов конституционного права России, в первую очередь, проблем законодательной власти субъектов Российской Федерации. Также материалы исследования могут быть применены в учебных заведениях различного уровня при составлении программ, методических пособий и чтении лекций по курсу конституционного права и соответствующему спецкурсу.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена в отделе конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные теоретические положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных трудах и статьях (в том числе в главе коллективной монографии "Конституционное законодательство России"2, главе коллективной монографии "Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы"3), в выступлениях на научных конференциях и заседаниях секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Отдельные положения диссертационного исследования
использовались при подготовке в Институте законодательства и
2 Конституционное законодательство России У Под ред. проф. Ю. А. Тихомирова. М.; Городец, 1999.
3 Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской
Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и органичации работы. М.: Городец, 2001.
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Правительства Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации заключений на проекты ряда федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Список основных опубликованных работ:
Регулирование институтов непосредственной демократии в уставах краев и областей // Журнал российского права. 1998. № 12. (0,3 п. л.).
Глава 5 "Статус Федерального Собрания - законодательного и представительного органа Российской Федерации" / В книге "Конституционное законодательство России". Под ред. проф. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. 0,5 п. л.
Федеральное и региональное законодательство: проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2000. № 11. 0,1 п. л.
Проблемы развития законодательства в сфере экономики (в соавторстве с Чертковым А. Н.) // Журнал российского права. 2001. № 10. 0,5 п. л.
Глава 2 "Компетенция законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации / В книге "Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы". М.: Городец, 2001. 5 п. л.
Становление компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
Согласно Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 5) республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство, В советское время краевым, областным Советам народных депутатов не было предоставлено право принятия законов. Законодательную деятельность могли осуществлять только автономные республики в лице их Верховных Советов. Именно поэтому они именовались законодательными органами. Верховные Советы автономных республик были наделены правом принятия конституций республик и республиканских законов, самостоятельно определять порядок формирования государственных органов.
Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации. Согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"4 актами краевого, областного Совета народных депутатов были не законы, а решения. Данный Закон определял краевые, областные Советы народных депутатов как представительные органы государственной власти соответственно края, области.
При принятии Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года, была проигнорирована просьба краев и областей Российской Федерации о предоставлении права осуществления законодательной деятельности, В пункте 2 статьи 7 Протокола к Федеративному договору была выражена просьба "повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях"5. Однако эта просьба также не была услышана. Но, как отмечалось в литературе, для реализации полномочий, закрепленных Федеративным договором необходимо право принятия законов, поскольку при принятии ключевых для проведения реформ законов в качестве дополнительного уровня конкретизации федерального закона определялся лишь республиканский закон6.
В период, предшествующий принятию новой российской конституции, серьезное влияние на выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации в части наделения представительных органов краев и областей законодательными полномочиями оказали нормативные акты Президента Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года "О реформе представительных органов власти и местного самоуправления"7 указывалось на необходимость реформирования органов представительной власти в соответствующих субъектах Российской Федерации в целях обеспечения принципов народовластия и реализации принципа разделения властей. Значительным шагом вперед являлся Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и утвержденное данным Указом Положение "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"8 с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации"9.
Согласно указанному Положению представительный орган соответствующего субъекта Российской Федерации был наделен правом принятия законов и соответственно наименовался уже не только представительным, но и законодательным органом. Положением закреплялось полномочие представительного (законодательного) органа по осуществлению правового регулирования по предметам собственного ведения субъекта Российской Федерации, а так же по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъекта Российской Федерации. Как отмечалось в юридической литературе, расширение прав региональных представительных органов в области законотворческой деятельности является прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов10. Также отмечается, что законодательство субъектов Российской Федерации это совершенно новое качественное состояние для нас, и "потому принцип эволюционного характера развития права на региональном уровне неприемлем. Нет основы, которую можно было бы непрерывно, постепенно количественно и качественно изменять и развивать. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены идти иным путем -путем становления регионального законодательства, будь то в области избирательного, муниципального права, государственного строительства либо в области бюджетного, финансового, налогового законодательства"11.
Общая характеристика и особенности компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
Статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется, прежде всего, объемом полномочий соответствующего органа. Вопрос о компетенции государственного органа относится к числу основных в науке и политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере, законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве, каковы его взаимоотношения с иными центральными и местными государственными институтами27.
Следует учитывать, что анализ компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не дает абсолютно исчерпывающей полноты картины его места и значения в политической системе современной России: "вне предмета анализа остаются политические и личные взаимосвязи депутатов представительных органов власти с органами исполнительной власти, политическими партиями, группами "влияния", контрольными и судебными органами. Тем не менее, такое исследование дает тот объективный инструментарий, с помощью которого можно привести к единому знаменателю разнообразие структур государственной власти субъектов Федерации"28.
Слово "компетенция" происходит от латинского "competentia" -ведение, способность, принадлежность по праву. О понятии компетенции органа государственной власти в литературе как советского, так и современного периода высказывались различные точки зрения. Ряд авторов определяют компетенцию как единство предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) данного органа29.
По мнению О.Г. Румянцева и В.Н Додонова, компетенция - это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)30. М. В. Баглай считает, что компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти31.
Ю.А. Тихомиров отмечает, что: "в самом общем виде компетенция есть легально установленный способ осуществления публичных функций. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мере принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции. Таковой является и обязанность действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без нее компетенция теряет главное -публично-правовое обеспечение с помощью разных средств"32. Кроме того, по мнению Ю.А. Тихомирова: "каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может иметь видовое выражение в виде публичных функций, предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей, юрисдикции, публичных услуг"33. Им также особо подчеркивается, что: "компетенция государственных институтов, руководителей и должностных лиц служит "продолжением" приходящихся на их долю государственных дел"34.
Иной точки зрения на понятие компетенции государственной органа придерживается Д.А. Ковачев, который считает, что "компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно. Правоспособность же государственного органа есть конкретная, определенная законом совокупность прав и обязанностей государственного органа, фиксирующая те правоотношения, участником которых он может
6ЫТЬ"35.
В Конституции Российской Федерации термин компетенция не упоминается36. Однако этот термин используется в ряде Федеральных законов. Например, в Федеральном законе от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 2) указаны значения ряда понятий, таких как: компетенции органа государственной власти, полномочий органа государственной власти, предмета ведения Российской Федерации, предмета совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, предмета ведения субъекта Российской Федерации и ряда других.
Для целей данного Федерального закона используются, в числе прочих, следующие понятия: предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации; предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации;
Законодательные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации
Главную составляющую компетенции представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации образуют законодательные полномочия. Именно реализации законодательных полномочий посвящается основное время деятельности данного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 1 статьи 5) к числу основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ним. Важно отметить, что согласно указанному Федеральному закону правом принятия устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и поправок к нему наделен только законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Правом же принятия конституции республики и поправок к ней законодательный (представительный) орган государственной власти наделен только в том случае, если конституцией республики не установлено иное.
Действительно, в конституциях ряда республик установлен иной порядок принятия конституции. В основном это принятие конституции на республиканском референдуме. Различия в полномочиях по принятию основополагающих документов субъектов Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти республик и иных субъектов Российской Федерации обусловлены положениями федеральной Конституции. Согласно части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. А Согласно части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом соответствующего субъекта Российской Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом.
Таким образом, в республиках законодательный (представительный) орган государственной власти может обладать меньшими законодательными полномочиями по сравнению с аналогичными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов по принятию основополагающего акта субъекта Российской Федерации. С другой стороны население последних из указанных субъектов Российской Федерации лишено права самостоятельно принимать устав субъекта Российской Федерации, что не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерации принципу равноправия субъектов Федерации (часть 1 статьи 5).
Следует заметить, что в ряде уставов субъектов Российской Федерации (краев или областей) предусмотрено принятие изменений и дополнений в устав на референдуме субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести ч. 2 ст. 189 Устава Тверской области, согласно которой изменения и дополнения в Устав могут быть приняты на референдуме области. В то же время, предусматривается, что Устав области, изменения и дополнения к нему могут быть приняты Законодательным Собранием (ч. 1 ст. 189 Устава Тверской области). На наш взгляд, такой вариант, когда изменения и дополнения в Устав могут быть приняты на референдуме, заслуживает права на существование. В то же время, наиболее оптимальным является предоставление краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам права самостоятельно определять порядок принятия устава соответствующего субъекта Российской Федерации. Хотя очевидно, что в данном случае придется вносить изменения в Конституцию Российской Федерации (часть 2 статьи 66). Однако это будет способствовать подлинному равноправию всех субъектов Российской Федерации.
Именно на референдуме субъекта Российской Федерации, граждане, проживающие в этом субъекте Федерации могут высказать свое отношение к уставу. Как совершенно справедливо замечено: "как бы ни были развиты в правовом государстве институты представительной демократии, как бы эффективно не работал парламент, подлинное народовластие предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на разных уровнях. И, прежде всего, речь может идти об использовании института народного опроса -референдума, проведению которого должно предшествовать всенародное обсуждение законопроекта"84. Следует учитывать, что в последние годы в субъектах Российской Федерации наряду с традиционными формами непосредственной демократии (выборы, референдум) используются и новые (народная инициатива, консультативный референдум, опросы и т.д.).
Институты прямой демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов государственной власти (в том числе и законодательных органов). С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов. Следует отметить, что институты непосредственной демократии в конституциях республик регламентированы значительно меньше, чем в уставах ряда краев и областей Российской Федерации. В свою очередь, данные уставы с разной степенью детализации регулируют институты непосредственной демократии. В ряде краевых и областных уставов эти институты урегулированы достаточно полно. В них содержатся отдельные главы, посвященные непосредственной демократии. Это, например, глава 2 Устава Волгоградской области "Непосредственное участие населения в осуществлении государственной власти"; глава 2 Устава Смоленской области "Непосредственное осуществление власти народом"; глава 6 Устава Челябинской области "Институты непосредственной демократии на территории области".
Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации в назначении должностных лиц
Важным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является участие в назначении на должность ряда лиц исполнительной и судебной власти. Данное полномочие предусмотрено большинством конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Участие законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации в формировании органа исполнительной власти само по себе не противоречит основам конституционного строя -отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области. Это участие укладывается в систему сдержек и противовесов, присущую принципу разделения властей в Российской Федерации: оно не прерывает осуществление исполнительной власти администрацией, не нарушает ее самостоятельности и в то же время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (пункт 4 Постановления)114.
Право представительного органа участвовать в назначении должностных лиц исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти ранее предусматривалось Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 года. Согласно статье 39 данного Закона, руководители краевых, областных органов управления финансами и социальной защиты населения назначались и освобождались от должности главой краевой, областной администрации с последующим утверждением краевым, областным Советом. Руководители краевых, областных органов внутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом края, области назначались и освобождались от должности соответственно министром внутренних дел Российской Федерации, министром юстиции Российской Федерации, председателем Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом по согласованию с главой краевой, областной администрации и с последующим утверждением краевым, областным Советом. Данный пункт статьи 39 Закона был признан недействующим Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2266 "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" в части утверждения краевым, областным Советом руководителей органов краевой, областной администрации.
В настоящее время основные положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно статье 24 названного закона, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом. Должностные лица, в процедуре назначения которых принимает участие законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, указываются в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе Калининградской области определен довольно широкий круг должностных лиц, в назначении которых участвует законодательный (представительный) орган государственной власти. Согласно статье 20 Устава Областная Дума: утверждает по представлению главы администрации (губернатора) области назначение на должность вице-губернатора области; утверждает по представлению главы администрации (губернатора) области новую кандидатуру вице-губернатора области в случаях досрочного прекращения полномочий вице-губернатора области по основаниям, предусмотренным настоящим Уставом (Основным Законом); утверждает по представлению главы администрации (губернатора) области назначение на должности руководителей органов исполнительной власти области по управлению государственным имуществом области, по финансам и бюджету, по вопросам социальной защиты населения, органа исполнительной власти области, осуществляющего функции дирекции Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области; согласовывает по представлению главы администрации (губернатора) области назначение и отзыв представителей области при органах государственной власти Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, в иностранных государствах и при международных организациях. Неутверждение или несогласование областной Думой указанных должностных лиц влечет немедленное освобождение их от должности; согласовывает назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом; согласовывает в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами кадры судебных и правоохранительных органов области. Согласовывает назначение прокурора Калининградской области; назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в Калининградской области; назначает на должности судей Уставного Суда Калининградской области, мировых судей; назначает на паритетной основе с администрацией области членов избирательной комиссии Калининградской области.
