Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правового института споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 15
1.1. Понятие и классификация споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 15
1.2. Конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 42
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур по разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 75
2.1. Согласительные процедуры в механизме предотвращения и разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их виды 75
2.2. Согласительные процедуры в законодательной деятельности 123
2.3. Иные согласительные механизмы и формы их правового регулирования 145
Заключение 162
Библиография 178
- Понятие и классификация споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
- Конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Согласительные процедуры в механизме предотвращения и разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их виды
- Согласительные процедуры в законодательной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из наиболее важных условий развития федерализма в России является обеспечение правовых механизмов согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их деятельности, связанной с укреплением российского государства, развитием институтов гражданского общества и демократии.
В период 2003-2008 г.г. в законодательство в сфере федеративных отношений внесены существенные изменения, направленные на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Постоянный характер таких изменений обусловлен необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обновляемой в целях реализации современных задач государственного развития. В частности, в последние годы компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации была дополнена полномочиями по решению таких актуальных задач, как осуществление монетизации социальных льгот, противодействие терроризму, реформы местного самоуправления, эффективное использование бюджетных средств, повышение результативности деятельности государственных органов, антикоррупционных мер; обеспечение занятости населения, развития образования, здравоохранения и сельского хозяйства в рамках национальных проектов, поддержка российских производителей в условиях мирового финансового кризиса.
Другой причиной постоянного совершенствования
компетенционных положений законодательства в сфере федеративных
4
отношений является необходимость учета особенностей
правоприменительной практики в каждом субъекте Российской Федерации. В этой связи, следует отметить, что процесс совершенствования компетенционных положений законодательства в сфере федеративных отношений не в полной мере учитывает позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ряду направлений их деятельности, что подтверждается анализом законодательных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, практики деятельности Государственного Совета при Президенте Российской Федерации, Совета законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, консультативных органов субъектов Российской Федерации при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах. Это приводит к компетенционным спорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые разрешаются в досудебном порядке с использованием различных согласительных процедур, а также в Конституционном Суде Российской Федерации.
В то же время следует отметить, что конституционные полномочия Президента Российской Федерации, связанные с разрешением разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов государственной власти по разрешению споров о компетенции, обусловленные федеративным характером государственного устройства Российской Федерации, в полной мере не обеспечены эффективными законодательными механизмами, методиками и практическими рекомендациями.
Отсутствие эффективного законодательного механизма для выявления, рассмотрения, разрешения и предупреждения споров о
5 компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации сдерживает конституционное развитие федеративных отношений, поскольку от проработанности механизмов реализации компетенции органов государственной власти, их согласованного взаимодействия в решающей степени зависит эффективность решения Российской Федерацией современных задач укрепления и развития экономики.
Несмотря на то, что конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации играет важную, роль в обеспечении федеративного характера российской государственности, в системе конституционного законодательства и соответствующей правовой практике отсутствуют комплексные теоретико-правовые и методические разработки, посвященные вопросам осуществления согласительных процедур, применяемых для разрешения указанных компетенционных споров. До настоящего времени не разработаны многие понятия конституционного права в сфере федеративных отношений (например, «согласование», «согласие», «двусторонние санкции») и теории компетенции (например, «вопросы регионального значения» и «вопросы федерального значения» в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), что осложняет практику использования федеральными и региональными органами государственной власти согласительных процедур для разрешения возникающих между ними компетенционных споров. Нуждаются в самостоятельном исследовании проблемы формирования правовых основ типовых согласительных процедур, применяемых при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти федерального и регионального уровней.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. Президентом Российской Федерации определены приоритетные направления развития федеративных отношений, в том числе создание оптимального баланса разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами; обеспечение правового регулирования и создание механизмов функционирования единой системы государственной власти в Российской Федерации.
Очевидно, что решению этих задач будет способствовать создание эффективного конституционно-правового механизма разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием согласительных процедур.
Наметившиеся тенденции к росту числа согласительных процедур по разрешению компетенционных споров в практике федеративных отношений требуют анализа данной проблемы и выработки предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования в этой сфере.
Необходимость, разработки теоретических и конституционно-правовых основ регулирования общественных отношений, связанных с разрешением и предупреждением компетенционных споров в досудебном порядке с использованием согласительных процедур, потребность в предложениях по совершенствованию конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Научная разработанность темы и теоретическая основа исследования. Несмотря на актуальность, тема диссертационного исследования не получила широкой комплексной общетеоретической разработки в современной науке конституционного права и
7 рассматривалась, как правило, в рамках общей проблемы совершенствования разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. Основные исходные позиции научного исследования вопросов конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблем теории и практики использования согласительных процедур для разрешения споров о компетенции между ними были заложены исследованиями И.Л. Бачило, Р.В. Егинбаряна, И.А. Конюховой (Умновой), О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Т.В. Нечаевой, О.Г. Румянцева, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина и др. Важно отметить также значение исследований некоторых аспектов выбранной темы в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, О.В. Анциферова, Е.Е. Бобракова, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, И.Р. Метшин, Т.В.Нечаева, B.C. Основин, СВ. Поленина, В.Н. Протасов, Т.Н. Рахманина, В.Е.Сафонов, Р.Г. Симонян, В.Ю. Спирин, И.М. Степанов, А.А. Тарханова, Т.Я. Хабриева, К.В. Черкасов, А.И. Шумаков, О.В. Яковенко и др.
Между тем в российской конституционно-правовой науке наблюдается недостаток комплексных исследований консенсуального разграничения полномочий по предметам совместного ведения и договорного перераспределения компетенции между федеральными и региональными государственными органами в целях повышения эффективности деятельности субъектов федеративных отношений, нет общепринятого четкого определения понятия споров о компетенции и классификации согласительных процедур для их разрешения, недостаточно изучено значение согласительных процедур для обеспечения согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ряде современных работ по темам, имеющим близкий к настоящей диссертации
8 объект исследования, рассматриваются лишь отдельные аспекты конституционно-правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также применения согласительных процедур в федеральном законодательном процессе и при осуществлении законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, субъектов Российской Федерации функций, сопряженных с элементами согласования, выражения согласия и т.д.
Объектом исследования служат общественные отношения, складывающиеся в процессе разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также обеспечения их согласованного взаимодействия в ходе её реализации посредством конституционно-правовых процедур разрешения споров о компетенции.
Предмет исследования - нормы российского законодательства, регламентирующие вопросы, связанные со спорами о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и использовании согласительных процедур для их разрешения.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является анализ теоретических и практических вопросов механизма конституционно-правового регулирования согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:
- анализ значения согласительных процедур для разрешения споров о компетенции в системе федеративных отношений в России;
- определение понятия спора о компетенции и характеристика его
видов;
- классификация согласительных процедур, применяемых для
разрешения компетенционных споров, и выявление особенностей
различных согласительных процедур;
- анализ законодательства в части регулирования отношений по
разрешению споров о компетенции между органами государственной
власти Российской Федерации и её субъектов и его систематизация;
подготовка рекомендаций по совершенствованию
законодательства в части конституционно-правового регулирования согласительных процедур разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в досудебном порядке;
- выявление роли правовой культуры как необходимого условия
совершенствования механизмов досудебного разрешения
компетенционных споров в системе федеративных отношений.
Методологической основой диссертационного исследования
являются такие общенаучные методы познания, как метод диалектики,
метод системного анализа, исторический метод. В работе используются
также частнонаучные методы исследования: формально-юридический,
сравнительно-правовой, статистический. >
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В работе также изучались конституции и законодательство зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составляют практика работы согласительных комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, данные Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства Российской Федерации за период 2004-2007 г.г.
Научная новизна определяется как поставленными задачами, так и системным подходом к проблеме научного исследования теоретических, правовых и практических аспектов конституционно-правового регулирования согласительных процедур в системе ' государственно-властных отношений федеративного государства.
В работе показана неэффективность и недостаточность существующих элементов механизма конституционно-правового регулирования досудебных процедур разрешения споров о компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также обоснованы предложения по его совершенствованию.
Научная новизна исследования нашла свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Задачи повышения эффективности осуществления государственной власти на всех уровнях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть осуществлены при условии оптимизации конституционно-правового регулирования разграничения компетенции между федеральными и региональными государственными органами, установления соответствующих правил использования типовых
согласительных процедур для разрешения компетенционных споров между указанными государственными органами.
Под спором о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации понимаются разногласия между ними, возникшие в результате расхождения интересов и мнений соответствующих государственных органов (или) должностных лиц, обладающих определенной компетенцией по поводу оценки своих властных возможностей, определения допустимости и самостоятельности своих действий, которая привела или может привести к дисбалансу интересов субъектов федеративных отношений, а также к невозможности реализации установленной компетенции в полном объеме. Споры о компетенции могут рассматриваться с использованием согласительных процедур в досудебном порядке, когда стороны готовы к выработке взаимосогласованного решения с помощью паритетных, направленных на достижение компромисса процедур и средств, и (или) соответствующим судом.
Под согласительными процедурами понимается урегулированный нормами конституционного права порядок досудебного разрешения споров между органами государственной власти, направленный на достижение согласованного решения.
4. Классификация согласительных процедур может проводиться
посредством различных критериев.
Исходя из состава участников и характера компетенционного спора выделяются согласительные процедуры, применяемые для разрешения разногласий: 1) в системе исполнительной власти; 2) в законотворческом процессе; 3) между органами законодательной и исполнительной власти. По форме и способам проведения согласительные процедуры разграничиваются следующим образом: 1) без обращения к независимому посреднику; 2) в согласительных комиссиях с участием независимого
12 арбитра; 3) с участием вышестоящих органов государственной власти. Исходя из правовых оснований, согласительные процедуры разграничиваются на предусмотренные: 1) частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации; 2) федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; 3) конституциями, уставами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. По степени и условиям введения и использования согласительных процедур, обязательности для сторон согласительные процедуры классифицируются на процедуры: 1) применяемые на добровольной основе; 2) вводимые по решению вышестоящего органа государственной власти. По сроку действия согласительные комиссии делятся на временные и постоянные. Возможны и иные классификации согласительных процедур.
5. Целями разработки и использования типовой согласительной процедуры, применяемой для разрешения компетенционных споров в конституционно-правовой практике федеративных отношений, являются:
обеспечение общей основы и единых стандартов для применения согласительных процедур различными органами государственной власти в соответствии с характером и содержанием споров о компетенции;
согласование правил и процедурных норм, применяемых для разрешения компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в досудебном порядке;
совершенствование конституционно-правового регулирования процедур разрешения споров.
Формирование типовых согласительных процедур может идти по двум направлениям. Во-первых, осуществляется общее конституционно-правовое регулирование согласительных процедур федеральными законами, положения которых направлены на конкретизацию конституционных принципов и развитие правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Во-вторых, возможна
13 разработка типовых согласительных процедур органами государственной власти в соответствии с федеральными законами.
6. Правовые формы и методы согласительных механизмов, которые могут использоваться для разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предотвращение разногласий между ними в компетенционной сфере требуют совершенствования в части:
законодательного установления правил формирования, полномочий и правовых последствий решений согласительных органов, последовательности действий по проведению согласительных процедур, применяемых при разграничении компетенции между федеральными и региональными государственными органами, а также при разрешении споров о компетенции между ними;
определения критериев эффективности согласительных процедур, организации мониторинга практики согласительных мероприятий и их результативности;
3) разработки методических рекомендаций по формированию при
федеральных органах государственной власти постоянно действующих'
согласительных органов с участием представителей субъектов Российской
Федерации, а также по организации их деятельности;
4) установления единого порядка разработки и использования
типовых согласительных процедур в конституционно-правовой практике
разрешения споров о компетенции между субъектами федеративных
отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок проблем развития федерализма в России; поисков оптимального согласования функционального взаимодействия органов государственной власти
14 Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исследования вопросов выявления, разрешения и предупреждения споров между ними в компетенционной сфере, при подготовке учебно-методической литературы и в преподавательской деятельности по курсу конституционного права, специальных курсов, организуемых в его рамках.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования действующих и подготовки новых нормативных актов и методических документов в сфере конституционно-правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием согласительных процедур.
Наиболее важные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях соискателя по теме диссертации, а также изложены в докладах:
на VI Всероссийской научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменительной практики (июнь 2008 г., Москва);
на научно-практическом семинаре «Об актуальных проблемах обеспечения парламентской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации» (октябрь 2008 г., Новосибирск).
Структура диссертационного исследования обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных актов.
Понятие и классификация споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
К определению понятия и содержания компетенции существуют иных подходы. Так, в частности, А.Е. Штурнев, считает, что компетенция «характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (то есть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (то есть пределы такого воздействия)»6. Б.М. Лазарев определяет понятие компетенции органа управления как право и обязанность осуществлять конкретные управленческие .функции в определенной сфере7. И.Л. Бачило рассматривает понятие компетенции органа власти посредством категории «функции»8. По мнению Д.Н. Бахраха в содержании понятия компетенции выделяются такие элементы, как властные полномочия или обязанности и права, а также подведомственность (круг дел)9. Р.В. Енгинбарян пишет: «С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть следующие: исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако отдельные права могут быть делегированы субъектам федерации; исключительная субъектов федерации, где только их органы, а также органы местного самоуправления могут иметь и осуществлять полномочия власти; совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации, включая их органы местного самоуправления»10. В настоящее время отсутствует и легальное определение- понятия компетенции, которое содержалось в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.11 Данный Федеральный закон определял компетенцию органа государственной власти как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации. В целом теория компетенции представляет собой одно из актуальных и одновременно сложных направлений теоретической разработки и практического применения начал федерализма в государственном устройстве. Именно после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившей принципы федерализма основой государственной власти в России, обострилась проблема разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Многие вопросы теории и практики компетенционных отношений остаются дискуссионными до сих пор. Такое положение дел осложняется неопределенностью стратегии развития федерализма в России, отсутствием комплексных проработок наиболее трудных и проблемных участков установления, осуществления и защиты самостоятельной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации; Безусловно, в настоящее время накоплен значительный опыт исследования проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особенно следует отметить такие работы, как: исследование И.А. Конюховой «Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития» (2004 г.), в которой исследуются состояние и тенденции развития современного российского федерализма, работа Ю.А. Тихомирова «Теория компетенции» (2001 г.), которая является наиболее обстоятельным исследованием проблемных вопросов компетенции, исследование Р.В. Егинбаряна «Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции» (2007 г.), и др. К числу наиболее актуальных вопросов теории и практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти относятся такие, как: понятие компетенции и его существенные признаки, позволяющие произвести различение и разграничение с другими смежными явлениями — «предметы ведения», «полномочия», «функции» и др.; надлежащее определения субъекта компетенции; самостоятельное определение понятий «полномочий», «предметы ведения», «публичные функции»; разграничение и реализация компетенции; определение ответственности за вмешательство в компетенцию другого уровня государственной власти и др. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и обязанность принятия нормативных правовых актов и осуществление иных государственно-властных мер, направленных на решение задач и функций данного органа.12 По мнению профессора Конюховой И.А. некорректно говорить о категории «предметы ведения государственного органа» вне его полномочий.13 Исходя из этих посылок, разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и её субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.14 В российской Конституции термин «полномочие» используется в двух аспектах: как вид предметов ведения и как элемент компетенции государственного органа. В частности, термин «полномочие Российской Федерации» используется как один из видов предметов ведения в статье 73 и части 2 статьи 77. В отличие от полномочия как вида предметов ведения полномочие как составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, .то есть с определенным органом государственной власти. Тот факт, что в федеральных законах чаще говориться лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти можно объяснить тем, что федеральные законы отраслевого характера, регулирующие одну сферу общественных отношений, устанавливают полномочия органов государственной власти в конкретной сфере. Следовательно, задачей такого федерального закона является именно определение полномочий.15 Под компетенцией органов государственной власти субъектов Федерации в настоящем исследовании понимаются полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам, составляющим их сферу деятельности вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также закрепленным за ними федеральными законами в результате децентрализации полномочий Российской Федерации, делегирования им исполнения части полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также по вопросам, принятым ими самостоятельно под свою ответственность, если это не противоречит компетенционным положениям федеральных законов. Таким образом, при определении пределов компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в настоящем исследовании подразумеваются полномочия государственных органов по их сферам деятельности (предметам ведения), установленные компетенционными положениями законодательства в сфере федеративных отношений.
Конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Конституционно-правовой институт споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность норм конституционного права, регулирующих федеративные отношения в компетенционной сфере в целях урегулирования разногласий между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации специфическими конституционно-правовыми средствами (конституционное правосудие, согласительные процедуры с участием Президента Российской Федерации, паритетные согласительные органы, законы и иные нормативные правовые акты и др.) Принципы правового регулирования споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации сформулированы в статье 5, 11 (часть 3), 71-78, 85 (часть 1), статье 105 (часть 4) и статье 125 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в Федеральном конституционном законе № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации», в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», указе Президента Российской Федерации от 11 сентября 2000 года об учреждении Государственного совета Российской Федерации, Постановлении Правительства Российской Федерации № 924 от 8 декабря 2008 года «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передачи ими друг другу осуществления части своих полномочий», другими нормативными правовыми актами. Процесс децентрализации государственных функций осложнен отсутствием системы конституционно-правовых принципов установления компетенции органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, что является причиной правовых коллизий, неточностей и ошибок в компетенционных положениях федеральных законов. В соответствии с законодательством Российской Федерации устранение указанных неточностей и коллизий возможно следующими способами: путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации для разрешения компетенционного спора (часть 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации); посредством привлечения к разрешению разногласий в компетенционной сфере Президента Российской Федерации, в том числе коллегиального обсуждения на Государственном совете при Президенте Российской Федерации; направления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательной инициативы по изменению положения федерального закона, регулирующего вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; создания на паритетных началах согласительного органа для урегулирования возникших разногласий в компетенционной сфере по предметам совместного ведения; обращения в Правительственную комиссию по проведению административной реформы для рассмотрения разногласий в связи с заключением соглашения о передаче осуществления части полномочий; обращения в Правительственную комиссию по бюджетным, проектировкам на текущий год и плановый период для рассмотрения разногласий по проекту федерального бюджета.
Согласительные процедуры в механизме предотвращения и разрешения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их виды
Преодоление негативных явлений в сфере разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечение их согласованного функционирования требуют создания определенного механизма согласования различных публичных интересов путем развития институциональных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов, при котором обеспечивались бы, во-первых, соответствие принципов, способов, форм и методов государственно-властной деятельности интересам конституционного развития федеративного государства, во-вторых, мера соответствия всей системы конституционного регулирования эффективному выстраиванию отношений Федерации и её субъектов. Другими словами, механизм взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти между собой может эффективно функционировать лишь в том случае, если формы разрешения разногласий между ними соответствуют современному состоянию конституционного развития, способствуют осуществлению федеральными и региональными органами государственной власти своих функций и полномочий. Все это требует дальнейшего совершенствования методов, способных отразить потребности в наличии всесторонне обоснованного законодательного механизма для разрешения разногласий в компетенционных спорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в достижение большей сбалансированности федеральных и региональных интересов при решении задач социально-экономического развития государства. Л.С. Мамут, анализируя основные направления формирования и реализации стратегии взаимодействия государства и гражданского общества в условиях современной России, пишет о необходимости усиления координации деятельности органов государства49. Одним из основных направлений реализации указанной стратегии, по справедливому мнению Л.С. Мамута, является «максимально допустимое внедрение юридических, правовых процедур в отношения между различными звеньями госаппарата. Но при этом надо помнить о двух вещах: во-первых, о том, что юридическое здесь есть не просто реализация теми или иными органами государства своей компетенции, а реализация, производимая ими через их взаимные права, обязанности, ответственность; во-вторых, о том, что внедрение правовых процедур происходит внутри госаппарата, который - с точки зрения организационной - в целом устроен иерархически»50. , В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию последовательно дается оценка проблеме формирования в нашей стране эффективного, демократического, правового, федеративного государства, и в этом направлении государственной деятельности предпринимаются значительные усилия. При этом следует иметь в виду, что осуществляемые в настоящее время государственные программы и действия - это важный этап на пути к реальному воплощению основных ценностей, декларированных Конституцией Российской Федерации. Эффективный, работоспособный государственный механизм может быть таковым, только если в нем сбалансированы все функции и средства. В Послании Федеральному Собранию Российкой Федерации от 8 июля 2000 г. В.В. Путин справедливо указывал, что «власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную вертикаль»51. «Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, - отмечается в Послании, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия. А за их часто взаимоуничтожающей схваткой наблюдают те, кому выгодны беспорядок и произвол, кто использует отсутствие эффективного государства в собственных целях» . Совершенствование федеративных отношений и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития и соблюдения прав личности- провозглашается высшим политическим руководством в качестве важного актуального задания. При этом в качестве приоритетного способа решения поставленной задачи рассматривается консолидация усилий всех уровней и ветвей власти. «Принятие новой Конституции Российской Федерации создало предпосылки для формирования в нашей стране демократического государства, основанного на принципах приоритета и гарантированности прав человека, верховенства права, разделения властей, федерализма», -отмечалось в Указе Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 848 «Об исследовательской программе «Пути и формы укрепления российского государства»53. При этом в качестве первоочередных задач по реализации Конституции Российской Федерации предусматривалась необходимость установить законодательным путем (закон о порядке передачи полномочий органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов) принципы разграничения предметов ведения и условий взаимного делегирования (передачи) полномочий «по вертикали»: Федерация -субъект или субъект - Федерация, разграничив функции, права и обязанности, ответственность между федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года отмечается, в частности, что к стратегическим планам развития российского общества и государства относятся: формирование дееспособного гражданского общества, строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей, становление свободного и социально ответственного предпринимательства, борьба с коррупцией и терроризмом, модернизация Вооруженных Сил и правоохранительных органов, значимое укрепление роли России в международных делах54. В качестве одного из главных приоритетов российской политики рассматривается развитие демократических институтов и процедур. К таким институтам относятся и согласительные процедуры, которые характеризуются привлечением самих участников того или иного компетенционного спора между субъектами федеративных отношений к его разрешению в добровольном порядке. Это стимулирует развитие правовых форм конструктивного диалога между носителями федеральных и региональных интересов. Согласительные процедуры показывают степень готовности федеральных и региональных государственных органов к разрешению юридических коллизий путем проведения совещаний, переговоров и иных согласительных мероприятий. Ряд региональных политиков подчеркивают важность согласительных процедур, несмотря на то, что они ведут к потере времени, тем более это кажется излишним в условиях преобладания той или иной политической силы, «но впоследствии это может обернуться серьезными потерями»55. Потребность во взаимодействии властей требует вырабатывать различные организационные формы сотрудничества.
Согласительные процедуры в законодательной деятельности
Согласительные процедуры используются также для разрешения разногласий, возникающих в процессе законотворчества. В данной области значение способов и средств согласования расхождений и противоречий во мнениях участников законодательного процесса является важным условием обеспечения эффективности законодательства. Роль законодательства в современных условиях неуклонно повышается, «объективно усиливается регулирующее воздействие законодательства на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки, а недооценки роли закона, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета - законодательства не может быть создано гражданское общество», - пишет А.С. Пиголкин . «Задачей правотворчества является совершенствование законодательства для достижения целей, которые ставит перед собой законодатель», - отмечается также в литературе100. Следует назвать ещё одно сторону значения повышения эффективности законодательства, а именно, то, что по справедливому замечанию В.М. Сырых правовое развитие российского общества «во многом зависит от качества принимаемых федеральных законов и системы конкретизирующих и развивающих их нормативно-правовых актов»101. В процессе подготовки, рассмотрения и принятия законов могут возникать различные юридические коллизии. Природа эти коллизий обусловлена расхождениями во взглядах на содержание и форму конкретного законодательного положения или закона в целом. Правовые основы использования согласительных процедур в федеральном законодательном процессе устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Анализ правовых предпосылок применения согласительных процедур в законодательном процессе свидетельствует о том, что данный конституционно-правовой институт: во-первых, может рассматриваться в качестве средства разрешения компетенционных споров между субъектами федеративных отношений; во-вторых, отличается специальным субъектным составом и сферой применения. Основными заинтересованными лицами при применении согласительных процедур в данной области являются палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направившие свои отрицательные отзывы на законопроект в Государственную Думу перед рассмотрением его в первом чтении; в-третьих, применяется в случае возникновения разногласий. В случае не достижения согласованного решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение согласительной комиссии, последняя принимает решение о завершении работы и может рекомендовать снять законопроект с дальнейшего рассмотрения по причине невозможности преодоления возникших разногласий. Данное положение, а именно то, что в случае невозможности преодолеть разногласия в ходе применения согласительных процедур комиссия прекращает свою деятельность и рекомендует снять законопроект с дальнейшего рассмотрения, характерно для согласительных процедур в законодательном процессе. В отличие от этого при возникновении споров между федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам компетенции, разграничения предметов ведения и полномочий, в случае недостижения согласованного решения заинтересованные лица вправе обратить в Конституционный Суд Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — законодательные органы субъектов Российской Федерации) принадлежит право законодательной инициативы. Они вправе вносить в Государственную Думу любые законопроекты, в том числе по вопросам, не связанным с их компетенцией. Наряду с этим субъекты Российской Федерации могут отстаивать свои интересы в Федеральном Собрании Российской Федерации через своих представителей в Совете Федерации -членов Совета Федерации, также обладающих правом законодательной инициативы. Существенными для субъектов Российской Федерации являются законопроекты, предусматривающие внесение изменений в действующие законы в целях разрешения компетенционньгх коллизий между уровнями власти, возникающих в связи с интенсивно проходящим процессом разграничения полномочий.
