Содержание к диссертации
стр.
Введение 3
Глава 1. Законодательные основы организации выборов в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации 15
1 Выборы как непосредственная форма
народовластия в субъекте Российской Федерации 15
2 Демократические принципы избирательного права и их реализация в законодательстве субъектов
Российской Федерации 52
Глава 2. Совершенствование правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации 97
1 Основные проблемы действующего законодательства о выборах в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации 97
2 Правовые особенности формирования
органов государственной власти края или области,
в состав которых входят автономные округа 122
3 Законодательные способы обеспечения
представительства коренных малочисленных народов в органах государственной власти
субъектов Российской Федерации 129
Заключение 136
Список источников 139
иложения 158
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования
Избирательное право в России — сравнительно молодой институт, хотя зачатки столь важной формы непосредственной демократии, как выборы, имели место в древнерусских городах Киеве, Новгороде, Пскове и др. В частности, в Новгородской боярской республике с 1136 г. на народном вече с помощью своеобразных берестяных «бюллетеней» избирались высшие должностные лица государства: князья, посадники и тысяцкие. Выборными были и кончанские1 и уличанские старосты, где существовали прообразы современных органов местного самоуправления. Причем, как отмечает Н.Н. Ефремова, избирательные права предоставлялись не только знати — феодалам, владельцам торгового ка-питала, но и новгородскому плебсу .
Однако, по существу первый полномасштабный избирательный нормативный правовой акт в России — Положение о выборах в Государственную Думу — был утвержден только 6 августа 1905 г. Для сравнения: в Великобритании после парламентских выборов 1997 г. стал всерьез рассматриваться «вопрос о совершенствовании избирательного законодательства, так как многие избирательные процедуры основываются на Избирательном акте 1872 года, в которые внесены лишь незначительные поправки» .
Радикальные изменения в отечественном избирательном праве произошли в связи с организацией выборов в Учредительное Собрание. Согласно Положению о выборах, окончательный текст которого был утвержден Временным правительством 2 октября 1917 г.5, право избирать и быть избранным было пре-
1 От слова «конец» — административно-территориальная единица города древнего Новгорода. Вне Кремля его
территория делилась на пять концов.
2 См., в частности: Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России. // Государство и право, 1998, №3,
с. 111.
3 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание Ш. — СПб., т. XXV, отд. 1, № 2662.
4 Из доклада К. Хатауэйя на Международной конференции Ассоциации организаторов выборов стран Централь
ной и Восточной Европы «Открытость избирательного процесса». Москва. 23-25 сентября 1997 года. // Вестник
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997, № 8, с. 33.
5 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических револю
ций. — М., 1994, с. 136-184.
доставлено на тот момент самому широкому в мире кругу лиц, в том числе женщинам, военнослужащим, жителям национальных окраин и т.д.
Всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании было существенно ограничено вскоре после Октябрьской революции 1917 года. Впоследствии же выборы, по точному признанию профессора С.А. Авакь-яна, свелись к "подбору" кандидатов по "анкетным" данным, спущенным сверху, когда администрация и общественные организации ограничивались одним кандидатом, подпадающим под "параметры", и проводили его выдвижение на собрании трудового коллектива»1.
Лишь в первые послереволюционные годы центральные властные структуры предоставляли местным органам некоторую самостоятельность в правовом регулировании организации избирательного процесса на соответствующих территориях. Уже в 20-е годы законодательство о выборах было строго централизовано и оставалось таковым на протяжении нескольких десятилетий. Даже в ходе глубоких демократических преобразований в Российском государстве в 1989 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»2, который в откорректированном виде действовал вплоть до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации и детальнейшим образом регулировал порядок подготовки и проведения выборов от краевых (областных) до сельских Советов народных депутатов.
31 марта 1992 года в Москве представителями республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов был подписан Федеративный Договор3, который явился важнейшим шагом в сохранении единой Российской государственно-
1 Авакьян С.А. Реформа советской избирательной системы — важнейший шаг в демократизации жизни общества.
// В сб.: Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества. — М., 1990, с. 6.
2 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1989, № 44, ст. 1306; Ведомости Съезда народных депутатов Рос
сийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 34, ст. 1969.
3 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. — М., 1992, с. 79-108.
сти и в то же время впервые произвел разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и органами государственной власти и субъектов Российской Федерации.
Согласно Федеративному Договору, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа получили возможность самостоятельного правового регулирования порядка подготовки и проведения выборов в собственные органы представительной и исполнительной власти — в рамках общих принципов организации их системы, установление которых федеральные органы оставили в своем ведении1.
Однако реализация Федеративного Договора шла непоследовательно. Фактически вплоть до принятия 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации, в вышеперечисленных субъектах не было принято ни одного полноценного избирательного закона.
Более того, даже принятие Конституции Российской Федерации, которая закрепила принцип равноправия всех субъектов Федерации, право республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов на самостоятельное установление системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом, далеко не сразу изменило ситуацию.
Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об общих началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 декабря 1993 г.) , жестко регламентировались верхний предел численности законодательного представи-
1 Сроки и порядок назначения выборов народных депутатов республик в составе Российской Федерации (до 1991
года - автономных республик), а также их местных Советов народных депутатов определялись Конституциями и
законами республик еще в соответствии с Конституцией (Основным Законом) РСФСР 1978 года в ее первона
чальной редакции.
2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 43, ст. 4089; № 52, ст.
5072.
тельного) органа государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа (не более 50 человек), устанавливались сроки его избирания, количество депутатов (представителей), работающих в нем на постоянной оплачиваемой основе (не более 2/5 общего числа) и т.д. В то же время в отношении республик в составе Российской Федерации данный Указ имел лишь рекомендательное значение.
Еще более жестко все субъекты Федерации, за исключением республик, были ограничены в праве на самостоятельную организацию выборов главы исполнительного органа государственной власти.
Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» (абзац второй пункта 2) устанавливалось, что вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации.
В результате, как установил Конституционный Суд России , в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы и избирательные законы (наличие которых является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации самим субъектом Российской Федерации), выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, что поставило их в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации, где при аналогичных условиях выборы состоялись.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 24, ст. 2598.
2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о про
верке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О
мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения
о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
Российской Федерации, утвержденного названным Указом». // Собрание законодательства Российской Федера
ции, 1996, № 19, ст. 2320.
В связи с вступлением в силу 13 декабря 1995 г. Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1, согласно которому выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации следовало завершить не позднее декабря 1996 года, абзац второй пункта 2 Указа от 3 октября 1994 г. № 1969 утратил силу.
Тем не менее и в дальнейшем Президентом России издавались указы с формулировкой «разрешить проведение выборов» главы администрации (исполнительной власти) того или иного субъекта Федерации (но опять же за исключением республик), причем обозначалась конкретная дата проведения выборов . Впрочем, данные указы, несмотря на императивный смысл слова «разрешить», в силу вышеприведенных причин не могли в полной мере носить обязательного характера. Их издание — скорее результат сложившейся ранее правоприменительной практики: органы государственной власти края, области, автономной области или автономного округа по традиции обращались к Президенту с просьбой разрешить проведение выборов, и Президент в ответ на такое обращение разрешение давал.
Выборы в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в 1995-1997 гг. прошли в подавляющем большинстве регионов, явились важнейшим шагом в развитии и укреплении российской демократической государственности и общественной стабильности, повышении эффективности работы властных структур, усилении роли субъектов Федерации в политических и социально-экономических преобразованиях. Население, выразив свою волю в процессе голосования, получило пользующиеся общественной поддержкой органы государственной власти, причем избранные по законам, принятым самими субъектами Федерации.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869.
2 См., в частности: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, ст. ст. 4084-4095.
Вместе с тем, выборы в регионах выявили массу недостатков как федерального, так и регионального избирательного законодательства. Федеральный Закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 позволил устранить отдельные несовершенства правового регулирования выборов. Однако этих мер явно недостаточно. Особенно остро ощущается отсутствие закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, а также неурегулированность действующими законодательными нормами некоторых избирательных процедур. Во многих субъектах Федерации неверно определена даже сама природа народовластия, выдвигаются тезисы о неком областном, окружном и т. п. народе.
Актуальность приведенных выше проблем вряд ли может вызывать сомнения. Несовершенство избирательного законодательства вызывает целый ряд негативных социальных явлений, препятствующих построению в России полноценного правового государства, нормальному функционированию институтов гражданского общества.
Одно из таких явлений — коррупция со стороны выборных должностных лиц и депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, которые под воздействием определенных структур, осуществлявших финансирование их предвыборных кампаний, принимают решения, противоречащие интересам как государства в целом, так и конкретной территории и ее населения. Как указывается в проекте доклада Совета по внешней и оборонной политике и Регионального общественного фонда «Информатика для демократии», пересмотр существующего законодательства и практики проведения выборов является первой задачей в деле ослабления влияния коррупции на политику2.
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.
2 Сатаров ГЛ., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета, 1997, 19 февраля, с. 14.
Совершенствование избирательного законодательства повышает эффективность выборных процедур, способствует повышению активности избирателей? лей, значительная которых не желает голосовать.
Теоретическое осмысление сущности выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и практические рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства становятся крайне актуальны в связи с тем, что через относительно короткий срок в России предстоят новые крупные федеральные и региональные избирательные кампании. И очень важно, чтобы при этом не повторились предыдущие законодательные ошибки.
Объект исследования
Объектом настоящего исследования является организация выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования
Предметом настоящего исследования стали теоретико-методологические предпосылки организации выборов в органы государственной власти и регулирование их подготовки и проведения в федеральном и региональном законодательстве.
Цель исследования
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа складывающейся в Российской Федерации и ее субъектах избирательной практики разработать концептуальные подходы организации региональных выборов и выдвинуть практические предложения по совершенствованию регулирующих процесс их подготовки и проведения правовых норм.
Задачи исследования
В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
раскрыть сущность выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
систематизировать принципы избирательного права, раскрыть эволюцию их понимания в отечественном правоведении и государство-ведении, а также современное содержание;
провести анализ реализации принципов избирательного права в законодательстве субъектов Российской Федерации;
выявить основные недостатки в законодательстве о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и разработать способы их устранения;
внести предложения по разрешению правовых проблем организации проведения выборов в так называемых «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации — краях и областях с входящими в их состав автономными округами;
исследовать возможность предоставления дополнительных гарантий представителям коренных малочисленных народов России в реализации ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы Вопросы избирательного права вызывали активную научную дискуссию уже в 60-70-е годы. При этом на работах того времени не могли не сказаться господствовавшие в общественных науках жесткие идеологические установки. Вместе с тем, наиболее важные принципиальные выводы того периода проанализированы и использованы диссертантом в настоящем исследовании. Прежде всего, это работы ученых А.И. Денисова, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна и др.
В последние годы избирательная проблематика привлекает очень широкий круг авторов. Работы таких известных ученых-конституционалистов, как
С.А. Авакьян, Ю.А. Веденеев, А.В. Зиновьев, А.И. Ковлер, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, Н.А. Богданова, А.В. Иванченко, А.Е. Постников и др., активно способствовали проведенному в исследовании анализу и полученному выводу.
Однако далеко не все спорные вопросы по тематике диссертации сняты, многие проблемы до сих пор детально не исследованы. В связи с тем, что законодательство о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации очень молодо и стремительно развивается, посвященные ему отдельные статьи или небольшие разделы монографий носят преимущественно обобщенный и описательный характер.
Теоретическая, методологическая, нормативно-правовая и научная база исследования
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют:
а) диалектико-материалистический метод познания государства, права,
демократии, позволяющий рассмотреть анализируемые явления в их развитии и
взаимосвязи друг с другом;
б) общенаучные методы — сравнения, анализа и синтеза, системного и
структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному, подведе
ния менее общего понятия под более общее и т. д.;
в) специальные методы — статистический, математический, социологи
ческий и др.;
г) частно-научные методы — формально-юридический, метод выработ
ки правовых решений, метод толкования норм права и т. д.
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по философии, социологии, политологии, этнографии.
Нормативную базу исследования составило федеральное и региональное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также решения и определения судов общей юрисдикции.
Источником познания практики явилось участие в разработке проектов правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. С 1992 года автором обобщаются документы по демографической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых попыток комплексного анализа выборов в органы государственной власти с самых различных сторон этого сложного многогранного явления: как высшего выражения власти многонационального народа Российской Федерации в его преломлении на отдельный субъект Российской Федерации, как особого процесса, связанного со специфическими правилами и процедурами, юридической деятельности, урегулированной федеральным и региональным законодательством.
Автором предлагается систематизация принципов избирательного права и анализируется практика их реализации в субъектах Российской Федерации, в том числе в историческом аспекте.
В диссертации также делается одна из первых попыток обобщения проблемы организации выборов в краях и областях с входящими в их состав автономными округами, комплексного анализа правовых способов предоставления дополнительных гарантий избирательных прав для представителей коренных малочисленных народов России.
Основные положения, выносимые на защиту
Ряд новых или содержащих элементы новизны положений выносятся автором на защиту, а именно:
комплексное определение понятия выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
систематизация принципов избирательного права;
предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов, в т. ч. по уточнению понятия предвыборной агитации, допустимости ограничения избирательных прав военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, повышению легитимности выборов;
понятие грубого нарушения избирательного законодательства как основания для безусловного принятия решения об отмене регистрации кандидата либо признания выборов по избирательному участку или избирательному округу в целом недействительными;
необходимость двухпалатной структуры законодательного (представительного) органа государственной власти края или области с входящими в их состав автономными округами;
перечень дополнительных гарантий избирательных прав для представителей коренных малочисленных народов России.
Практическая значимость исследования Теоретические результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и регионального законодательства о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Сделанное автором критическое обобщение основных недостатков правового регулирования выборов носит концептуальный характер и может быть положено в основу разработки органами государственной власти комплексных рекомендаций по устранению этих недостатков.
Результаты исследования могут быть использованы в лекциях по конституционному праву в высших учебных заведениях, для написания учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования На основе результатов исследования автором подготовлены три научные публикации, в том числе статья в журнале «Государство и право». Отдельные
положения диссертации учтены при разработке в соавторстве с профессорами Г.Н. Чеботаревым, М.И. Клеандровым, В.Е. Севрюгиным, доцентом СЮ. Ма-рочкиным проектов уставов городов Тюмени, Надыма, Тазовского района Тюменской области. Автор участвовал в составлении экспертных заключений на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов в Тюменской области, его предложения учтены в законах Тюменской области «О выборах губернатора Тюменской области» и «О выборах депутатов Тюменской областной Думы», инструкциях Избирательной комиссии Тюменской области. Теоретические положения диссертации также используются в процессе чтения лекций, проведения семинарских и практических занятий в Тюменском государственном университете и его филиалах.
Структура и объем работы Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных международных, федеральных и региональных правовых актов, научной, учебной и справочной литературы, архивных источников, а также приложений. Диссертация изложена на 172 листах, из которых основной текст занимает 138 листов.
