Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Взаимоотношения Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации как институт конституционного права с. 10
1. Сущность и функциональная характеристика взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ с, 10
2. Становление и совершенствование взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с, 36
3- Взаимоотношения президента с органами государственной власти субъектов федерации в зарубежных странах с, 59
Глава II. Институциональные основы взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе с, 91
1. Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с. 91
2. Президент Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ с, 134
Заключение с, 192
Список использованной литературы с. 199
Приложение: схемы №1 и №2 с, 215
- Сущность и функциональная характеристика взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ
- Становление и совершенствование взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
- Президент Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в процессе формирования в Российской Федерации современного правового демократического государства важную роль играет оптимизация взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ с точки зрения их соответствия конституционным принципам народовластия.
Интерес к данной проблематике обусловлен рядом факторов:
во-первых, начиная с момента учреждения в 1991 году поста Президента РФ, которое, по мнению многих авторов, явилось ключевым преобразованием в системе высших органов власти в период конституционных реформ1, его отношения с органами государственной власти субъектов РФ претерпели целый ряд качественных изменений, в результате которых под влиянием объективных и субъективных факторов Президент РФ занял центральное место в отношениях с субъектами РФ. Поэтому без их уяснения невозможно дать полную и всестороннюю оценку состояния российского федерализма в настоящее время;
во-вторых, спектр мнений о роли и предназначении Президента Российской Федерации во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ разнообразен: от признания его заслуг в качестве «локомотива реформ» до объявления его неким «самодержцем», в руках которого сосредоточены «царские» полномочия. В специфических условиях российского государства, находящегося на стадии перехода к реальной демократии, сторонники сильной президентской власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ видят в усилении роли главы государства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти, укрепления российской
1 См., напр.: Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов охраны Конституции Российской Федерации. Дис.... канд.юрид.наук. Томск. 2004, С.4-10.
государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Противники же такого усиления в обоснование своей точки зрения предупреждают об опасности установления президентского всевластия, которое чревато возвратом к тоталитаризму. Наличие таких дискуссий свидетельствует о том, что указанная проблема требует дальнейшего теоретического осмысления;
- в-третьих, анализ особенностей взаимоотношений Президента
Российской Федерации с исполнительными и законодательными органами
государственной власти субъектов РФ, которые не могут функционировать
вне рамок общей системы политической организации публичной власти,
позволяет дать оценку не только принципам, механизмам этих
взаимоотношений, но и устойчивости демократических преобразований,
происходящих в нашем обществе. От решения задачи теоретического
осмысления указанных отношений во многом зависят повышение
действенности государственной власти (как на федеральном, так и на
региональном уровне), стабильность политических институтов,
эффективность управления государством, гарантированность прав и
свобод человека и гражданина, реализация на практике установленных
Основным законом РФ конституционных принципов разделения властей,
федерализма и народовластия;
- в-четвертых, произошедшие за последние несколько лет изменения
в правовом регулировании взаимоотношений Президента Российской
Федерации с органами государственной власти субъектов РФ вызвали
большой общественный резонанс и имели своим следствием
возникновение целого ряда вопросов об их конституционности. При этом
предпринятые Конституционным Судом Российской Федерации попытки
снять некую остроту и устранить неопределенность в указанной сфере по
большому счету не привели к желаемому результату. Более того, ряд
решений этого органа вызвал недоумение у многих теоретиков и
практиков конституционного права.
Все это свидетельствует о необходимости подробного и всестороннего изучения российского законодательства, регулирующего взаимоотношения Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, а также практики его применения.
Степень разработанности проблемы.
Исследованию становления, сущности, правового статуса, основных полномочий, ответственности Президента РФ; его места в системе разделения властей; издаваемых им нормативных актов были посвящены труды Л.Б, Волкова, ЭЛ. Гаджи-Заде, СВ. Гордиенко, Г.В. Дегтева, Б,П. Елисеева, P.O. Зыкова, А.М Ковалева, О.Ю. Кокуриной, О.В. Красных, ЛБ. Лукьяновой, В.О, Лучина, А.В- Мазурова, И.Ю. Макановой, Г.Б. Мирзоева, JLA. Окунькова, Л.Н. Плехановой, В.И. Радченко, РА Сахиевой, Д.В. Фарафонова, ИВ. Филиппова и др.
Учеными рассматривались и отдельные вопросы государственного устройства РФ, исходя из современных основ взаимодействия федерации с ее субъектами. В этой связи можно отметить работы MB. Баглая, А.В. Безрукова, И.Г. Дудко, Б.Л. Железнова, В.Д, Зорькина, ЮВ. Капитанец, ЕЛ. Козловой, ОВ. Кутафина, АВ. Лунева, АА Муравьева, АЛ, Никонова, Г.К. Садриева, В Л* Стародубцева, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, В.Е, Чиркина, И.А. Шевчука и др.
Однако проблема взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов РФ все еще является малоизученной в российской юридической науке. До настоящего времени отсутствуют труды, комплексно раскрывающие эту тему.
Объектом исследования выступают развитие взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; а также нормативно-правовая база, регулирующая указанные отношения.
Предметом исследования является всесторонняя оценка сущности, основных характеристик взаимоотношений Президента РФ и органов
б государственной власти субъектов РФ; изучение особенностей их правового регулирования; анализ проблем, возникающих в ходе осуществления этих отношений.
Цель исследования - раскрытие основных направлений во взаимоотношениях Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ, а также устранение отдельных пробелов в их правовом регулировании.
Соответственно автор ставил перед собой следующие задачи:
определить сущность взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
проследить эволюцию этих взаимоотношений;
выявить основные направления взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ на современном этапе и дать их развернутый анализ;
проанализировать основные проблемы, существующие в правовом регулировании взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов в современной России и предложить возможные способы их разрешения.
Методическую и теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, имеющие отношение к исследованию конституционных принципов правового государства, истории президентской власти в Российской Федерации, сущности и основных характеристик института Президента РФ, а также к изучению особенностей федеративных отношений в России и в зарубежных государствах.
В работе широко используется ряд научных методов: системный, сравнительный, нормативный, логический и исторический. Системный подход является весьма важным при анализе взаимоотношений Президента РФ с органами различных ветвей власти субъектов РФ. Сравнительный метод используется в основном при сопоставлении опыта
российской и зарубежных федераций в отдельных вопросах правового регулирования взаимоотношений президента с региональными органами государственной власти- Применение нормативного метода обусловливается необходимостью анализа обширного нормативного материала, используемого в диссертации. Использование исторического метода является важным с точки зрения понимания эволюции взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти субъектов на разных этапах современной истории. Использование же исторического и других подходов является плодотворным только в тесном переплетении с логическим методом, без которого ни одно теоретическое исследование вообще невозможно-Теоретической основой исследования выступают сложившиеся в отечественной юридической науке представления о конституционных принципах построения российского государства, о месте и роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей, об основах построения взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она содержит попытку комплексного исследования и систематизации взаимоотношений Президента РФ с органами государственной власти субъектов федерации на современном этапе развития российской государственности. С учетом зарубежного опыта и на основе критического осмысления этих отношений автор формулирует рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства о взаимодействии Президента РФ с органами субъектов Российской Федерации.
На защиту выносится следующие выводы и положения:
Взаимоотношения Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ могут рассматриваться в качестве особого процессуального института конституционного права.
Установленная в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа власти субъекта РФ в случае двукратного (троекратного) отклонения представленной Президентом России кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации либо непринятия решения о наделении или об отклонении такой кандидатуры в силу своей правовой значимости требует закрепления не в текущем законодательстве, а на уровне Основного закона России.
3, Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ, введенный Федеральным законом от 11,12.2004 № 159-ФЗ
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», затрагивает конституционные принципы
разделения властей, федерализма и народовластия,
4. Предусмотренная статьей 19 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» возможность отрешения Президентом России от должности
высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта РФ в связи с утратой им доверия
Президента РФ не соответствует положениям Основного закона
Российской Федерации.
Теоретическое и научно-практическое значение исследования состоит, прежде всего, в том, что его итоги призваны внести определенный
вклад в разработку одного из важнейших на сегодняшний день аспектов федеративных отношений в России - взаимоотношений центральных органов власти в лице Президента РФ и региональных органов государственной власти.
Содержащиеся в диссертации рекомендации могут быть использованы в законодательной и иной работе по совершенствованию институциональных основ российского федерализма. Материалы диссертации могут представлять интерес для депутатов законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, для служащих исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также для представителей судебных органов.
Существенную помощь материалы диссертации могут оказать в преподавании конституционного права, политологии, подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам, при разработке соответствующих спецкурсов.
Апробация диссертации выразилась в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, в обсуждении работы на заседаниях кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского государственного университета.
Сущность и функциональная характеристика взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ
Термин «президент» происходит от латинского «praesidens», что означает «сидящий впереди». В античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях, В его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» начал употребляться только с конца 18 века, когда был учрежден институт президента в США. Для уяснения сущности указанного института в качестве института публичной власти, определения его места и роли в системе органов государственной власти необходимо для начала уточнить некоторые понятия, по поводу которых в научной литературе не выработалось единой точки зрения.
В первую очередь, к таким понятиям относится сам «институт президента». Так, И.Д. Хутинаев отмечает1, что указанный институт является предметом исследования различных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент», а, следовательно, и различные акценты в его содержательной характеристике2,
В юридической науке понятие «президент» нередко проецируется на понятие «институт президента», который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Другими. словами, институт президента - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента, являясь своеобразным «прочтением Конституции президентом»,1
Само понятие «президент)) определяется как выборный глава государства. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства» (Республика Беларусь , Российская Федерация), «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция)3, «высшее должностное лицо» (Россия с 1991 по 1993 годы). Иногда конституционно-правовой статус президента четко не определен (Германия).
Особый интерес представляет собой анализ понятий «институт президента» и «правовой статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Он отмечает первичность института президента и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего, институт президента определяет не только функционирование, но и избрание президента- На этом основании сделан вывод, что правовой статус - часть правового института, определяющая президентскую деятельность.
Анализируя соотношение терминов «институт президентства» (который обычно используется при характеристике президентства за рубежом) и «институт президента» (который используется, когда речь идет России), мы склонны согласиться с точкой зрения ГЛ. Дегтева, по мнению которого, президентство включает в себя не только президента, как высшее должностное лицо в государстве (главу государства), но и конституционные нормы, регулирующие функционирование президентской власти; прецеденты, возникшие в результате конституционной практики; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве; структурные подразделения (администрацию).
Для понимания сущности института президента важным является определение основных черт, характеризующих данный институт в Российской Федерации. Среди них можно выделить следующие:
- пост Президента Российской Федерации имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами;
- Президент России является выборным главой государства;
- в организационном аспекте Президент РФ никому не подотчетен и обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что, однако, не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;
- Президент РФ играет специфическую роль и занимает особое место в системе разделения властей (он может фактически возглавлять исполнительную власть, а может быть арбитром в системе разделения властей),2
Действующая Конституция Российской Федерации преодолела прежнее видение принципа разделения властей, доведенного по существу до их разрыва и жесткого противостояния, обусловившего ряд глубоких политических кризисов, угрожавших основам отечественной государственности а также наделила Президента России весьма широкими полномочиями. Теперь он выступает в качестве некоего интегративного начала в конституционном устройстве Российской Федерации, осуществляет функцию координации и объединения всех ветвей власти. Разделение властей, как принцип построения российской государственности, объективно предполагает наличие такого органа, который «оберегал» бы различные ветви власти от их разрыва и противостояния. В этой связи теоретическое осмысление института Президента Российской Федерации, анализ конституционного статуса главы российского государства, его взаимоотношений с органами различных ветвей власти в «центре» и «на местах» является актуальной задачей современной конституционно-правовой науки, имеющей одновременно важное практическое значение. От ее успешного разрешения во многом зависит установление правового государства в нашей стране, повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, эффективности управления государством и его адекватного соотношения с институтами гражданского общества, гарантированности прав и свобод человека и гражданина. Говоря о правовом государстве, следует отметить, что Конституция Росси некой Федерации не содержит соответствующего определения. Также общего определения правового государства не выработала ни наука конституционного права, ни практика конституционного контроля в Российской Федерации.
Становление и совершенствование взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Взаимоотношения с органами власти субъектов РФ были и остаются одним из важных аспектов деятельности Президента Российской Федерации на протяжении всей истории существования данного поста в нашей стране.
Процесс законодательного определения и регулирования отношений регионов с центром в Российской Федерации начал формироваться еще в 1990 году, то есть до распада СССР, когда с принятием Верховным Советом СССР 10 апреля 1990 года Закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», автономные республики фактически объявлялись субъектами Союза ССР. К тому же осуществление перестройки в Советском Союзе объективно привело к росту национального самосознания в бывших автономиях, что по идее должно было бы содействовать укреплению и развитию всех форм национальной государственности.
Однако, как известно, случилось иное. С обретением Российской Федерацией в июне 1990 года своего реального суверенитета автономные республики и другие национальные субъекты также выразили стремление обрести большую степень государственной самостоятельности. Одностороннее объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами в немалой мере способствовало аналогичному поведению ее национально-территориальных образований» Тогда же в связи с намерением автономных республик кардинально расширить свои права возник теоретический постулат об их суверенитете.
Идея суверенитета привела к принятию соответствующих деклараций почти во всех бывших автономиях. И менее чем за год - с июля 1990 по май 1991 гг. - декларации о государственном суверенитете принимают 14 бывших автономных республик РСФСР. Первой 20 июля 1990 года приняла Декларацию о государственном суверенитете Ссверо-Осетинская АССР. С августа 1990г. по январь 1991 года это сделали Карельская, Коми, Татарская» Удмуртская, Якутская, Бурятская, Башкирская, Калмыцкая, Марийская, Чувашская, Чечено-Ингушская, Тувинская, Кабардино-Балкарская автономные республики. Две же республики в составе РФ не принимали декларации о государственном суверенитете, но и они не остались в стороне от общего процесса, В декабре 1990 года Верховный Совет Мордовии принял Декларацию о государственно-правовом статусе Мордовской ССР. Аналогичное решение приняли 13 мая 1991 года в Дагестане. Одновременно четыре бывших автономных области РСФСР и выделившаяся из состава Чечено-Ингушетии Ингушетия в течение 1992 года объявляют себя республиками в составе РСФСР.
Как видим, практически все бывшие автономии в РСФСР пришли в движение- При этом наряду с позитивными тенденциями децентрализации в разумных пределах функций государственной власти и управления па территории России, в процессе национального возрождения обнаружились и негативные тенденции: стремление к политико-экономическому обособлению, а иногда - откровенный национал-сепаратизм, долгое время угрожавший целостности России.
Августовский кризис 1991 года внес серьезные изменения в социально-политическую обстановку в России.
В ноябре 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы». Для обеспечения стабильности системы органов государственной власти и управления в РСФСР до 1 декабря 1992 года устанавливался запрет на проведение выборов представительных и исполнительных государственных органов всех уровней и самостоятельное решение вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. До проведения выборов глав регионов, они (главы администрации) назначались Президентом РСФСР. Данное постановление предоставило исполнительным органам власти право отменять решения нижестоящих исполнительных органов в случае их несоответствия законодательству РСФСР, нормативным актам, направленным на проведение экономической реформы,1
Однако на практике начавшийся процесс децентрализации было очень нелегко контролировать.
Распад в декабре того же года Советского Союза не мог не усилить сепаратистские настроения в самой России, Когда на местах почувствовали относительную свободу и независимость, к тому же подкрепленную известным заявлением Президента Б.Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить», начался повсеместный процесс «суверенизации» бывших автономий.
При этом федеральное руководство, надо отметить, довольно легко отнеслось и к принятию республиками деклараций о государственном суверенитете5 и к созданию в некоторых из них института президента. Повышению реального политического веса национальных регионов способствовало также создание в октябре 1992 года Совета глав республик под председательством Президента России, на котором решались важнейшие вопросы федеральной политики,
В связи с выработкой нового союзного договора в рамках Союза СССР работа над подписанием Федеративного Договора была приостановлена. Но с развалом СССР в декабре 1991 года, когда стали все громче звучать требования глав республик, чтобы Россия стала федерацией с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами властей на местах, работа над Федеративным Договором вновь была возобновлена, 31 марта 1992г. Федеративный Договор был подписан.
Как отмечают большинство исследователей,1 Федеративный Договор явился неким компромиссом между центральными и региональными властями. Он был призван приостановить неконтролируемый процесс регионального законотворчества, во многом противоречащего федеральному законодательству. Однако, как нам известно, подписавшие Федеративный Договор субъекты, в дальнейшем при принятии своих конституций и уставов нередко нарушали положения действовавшей тогда конституции РСФСР»
Федеративный Договор явился и своеобразным компромиссом в борьбе за реальную власть между, с одной стороны, Президентом РФ Б.Н, Ельциным в союзе с руководителями субъектов, и, с другой стороны, парламентом России,
Однако «двойкой стандарт», заложенный в текст Договора, поставивший в неравноправное положение в социально-экономической, правовой и политической сферах национальные и территориальные образования, заведомо обрекал этот документ на неэффективность. В чем-то он, напротив, даже усилил дезинтеграционные процессы и стремление территорий к автаркин Таким образом, подписание Федеративного Договора дало лишь небольшую передышку в противоборстве интеграционных и дезинтеграционных процессов.
Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ
Как было отмечено в предыдущей главе настоящего диссертационного исследования, Президент Российской Федерации тесно взаимодействует с органами государственной власти не только федерального, но и регионального уровня. Причем данное взаимодействие довольно обширно и разнообразно.
С одной стороны, специфика взаимоотношений Президента РФ и органов власти ее субъектов обусловлена одним из базовых принципов, установленных Конституцией России, - принципом разделения властей. В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством, государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11 и статья 77 Конституции РФ). При этом действия субъектов РФ должны соответствовать:
- основам конституционного строя Российской Федерации;
- общим принципам организации представительных (законодательных) и исполнительных органов власти, установленным в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ.
В настоящее время Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №184-ФЗ) определяет общие принципы построения системы органов государственной власти субъектов РФ, полно и подробно регламентирует вопросы формирования,
деятельности, роспуска органов государственной власти субъектов РФ, а также основные направления их взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. В соответствии со статьей 2 названного Федерального закона, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, а также иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ. Также в субъекте РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта федерации.
Построение системы органов государственной власти субъектов РФ в полной мере основывается на конституционном принципе разделения властей. При этом существуют особенности во взаимоотношениях Президента РФ с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в зависимости от принадлежности последних к той или иной ветви власти. Так, например, особенности, присущие отношениям Президента РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ, в ряде случаев оказываются нетипичными для его отношений с законодательными органами власти субъектов РФ.
С другой стороны, особенности отношений Президента РФ и государственных органов субъектов РФ, вне зависимости от их принадлежности к той или иной ветви власти, обусловлены правовым положением Президента РФ как главы государства, определенного статьей 80 Конституции России. В соответствии с Основным Законом РФ Президент Российской Федерации является главой государства, основными направлениями деятельности которого являются защита Конституции РФ и основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета, независимости и государственной целостности РФ, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти,
Защита Президентом РФ основ конституционного строя России -деятельность широкая и многогранная, включающая в себя практически все направления реализации полномочий главы государства. Отдельные направления этой деятельности, находящиеся в поле зрения Президента РФ постоянно, тем не менее, становятся особенно актуальными в определенные периоды государственного развития. В последние годы таким приоритетным направлением является развитие федеративных отношений, так как проблема становления федерализма стала одной из ключевых в развитии российской государственности второй половины 90-х годов 20 века.
Вопросы территориальной целостности, а также функционирования и взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов Президент РФ выдвигал на первый план неоднократно. Особое внимание было уделено обеспечению действия Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации.
В данной связи учеными не раз отмечалась роль Президента РФ, осуществляющего во взаимоотношениях с региональными органами государственной власти различных ветвей функции конституционного контроля и надзора.2
Относительно указанных терминов в юридической литературе советского времени указывалось, что контроль отличается от надзора полномочиями, а также методами деятельности органов, их осуществляющих. Надзорный орган, выявив нарушение, не может отменить незаконный акт, вмешаться в оперативную деятельность подконтрольного органа, наказать виновного или дать указание, обязательное для исполнения.
Президент Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В настоящем параграфе основное внимание будет уделено анализу отношений Президента России с органами исполнительной власти субъекта РФ, тем более, что в последние несколько лет именно они вызывают все большее количество вопросов среди ученых.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Кроме того, федеральный законодатель предусмотрел возможность установления в субъекте Российской Федерации должности высшего должностного лица субъекта (ст.2 Федерального закона № 184-ФЗ).
В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время существует ряд особенностей, характеризующих правовое положение высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа власти) субъекта РФ, абсолютно не присущих иным органам исполнительной власти субъекта РФ, По этой причине исследование взаимоотношений Президента РФ с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации представляется целесообразным провести по двум основным направлениям:
1. Анализ взаимоотношений Президента России с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ {за исключением высшего должностного лица субъекта РФ).
2. Анализ взаимоотношений Президента России с высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа власти) субъекта Российской Федерации,
При этом так же, как и в предыдущем параграфе, мы не можем не отметить некую условность данного деления, обусловленную тем, что указанные направления анализа тесным образом связаны между собой.
1. Президент Российской Федерации и исполнительные органы власти субъекта РФ,
В соответствии со статьями 5 и 17 Федерального закона № 184-ФЗ система органов исполнительной власти во главе с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ устанавливается нормативным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эти положения в полной мере согласуются со статьей 77 - Конституции РФ, согласно которой установление системы органов государственной власти субъектов РФ отнесено к компетенции субъекта России.
Процедуру формирования исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (за исключением должности высшего должностного лица) федеральный законодатель в полном объеме отнес к ведению субъекта РФ.
Так, определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта осуществляет вьтсшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа власти) субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (п.4 ст. 17 Федерального закона Ла 184-ФЗ). Также указанное лицо формирует исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта РФ (пп. «в» п.7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ). В формировании органа исполнительной власти субъекта РФ и в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц исполнительного органа может принимать участие и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (статья 24 Федерального закона № 184-ФЗ). Формирование остальных исполнительных органов государственной власти субъекта осуществляет исполнительный орган власти субъекта РФ (ип. «г» п.2 ст.21 Федерального закона № 184-ФЗ).
Как мы видим. Президент Российской Федерации не принимает участия в формировании перечисленных органов исполнительной власта субъекта РФ (в отличие от процесса наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в котором Президент России является, по существу, ключевой фигурой). Однако этот факт, отнюдь, не умаляет той роли, которую Президент играет, во взаимоотношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Основные направления их взаимоотношений: А) Участие Президента РФ в организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти.
Характер указанного взаимодействия во многом обусловлен базовым принципом, содержащимся в ст.77 Конституции РФ и включенным в текст пункта 3 статьи 17 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации
В соответствии с Конституцией Российской Федерации на Президента РФ возложена обязанность по обеспечению согласованного функционирования органов власти и координации их взаимодействия (часть 2 статьи 80). В целях реализации указанных полномочий на практике, глава государства принимает активное участие в обеспечении взаимодействия федеральных исполнительных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
