Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации .
1.1. Теоретические основы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти 18
1.2. Конституционное регулирование взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти 46
1.3. Законодательство субъектов Российской Федерации о взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной государственной власти 75
1.4. Правовые проблемы разграничения полномочий органов законодательной и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации 105
Глава 2. Юридический механизм взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации .
2.1. Понятие юридического механизма взаимоотношений и его основные элементы 125
2.2. Принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти 151
2.3. Формы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти 172
2.4. Процедуры преодоления разногласий и коллизий 216
Заключение 230
Список использованной литературы 237
- Теоретические основы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти
- Конституционное регулирование взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти
- Понятие юридического механизма взаимоотношений и его основные элементы
- Принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти
Введение к работе
Государственное СТрОИТеЛЬСТВО В УСЛОВИЯХ KOHCTjnyrrHOHHO правовой реформы выдвигают ряд проблем, требующих углубленного научного исследования. Одной из них является проблема взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. О важности ее решения говорится в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, в выступлениях и полемических статьях ведущих российских политиков и ученых1. Эта проблема привлекает внимание и иностранных специалистов, которые видят в ней отражение особенностей развития российской государственности2.
Небольшой в масштабах истории период реформирования нашего общества не обошелся без политических катаклизмов, вызванных острыми проблемами взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти. Апогеем их развития стали драматические события сентября-октября 1993 года в Москве. Конфликтные ситуации, связанные с обострением взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уров-нях, нередко встречаются и сегодня . Анализ практики свидетельствует, что в основе возникающих конфликтов всегда лежит стремление одной из конфликтующих сторон расширить собственную компетенцию путем перераспределения полномочий в свою пользу. При этом стороны при обосновании своих претензий активно используют законодательство, нередко противоречивое, а также прибегают к юридическим процедурам, которые во многом несовершенны.
Наблюдение за развитием взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что синдром противостояния, ориентация на конфронтацию в ряде регионов еще не преодолены. По мнению аналитиков, именно дина 3 См. например: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 186- СФ. "О ситуации во взаимоотношениях законодателыюго (представительного) и исполнительного органов государственной власти Тульской области" // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2598.
мика конфликтов позволяет выявить основные тенденции и закономерности становления новой власти4.
Таким образом, практическая ценность и теоретическая актуальность исследования взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти не вызывает сомнений.
Если до начала 90-х годов термин "взаимоотношение" чрезвычайно редко использовался в официальных актах органов государственной власти, то в настоящее время он стал одним из самых распространенных. Он используется в тексте Конституции Российской Федерации (пункт 4 статьи 5). В ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации имеются главы, посвященные взаимоотношениям органов государственной власти. Например, в Устав Курганской области введена глава 5, специально закрепляющая принципы взаимодействия и взаимоотношений органов государственной власти области. Аналогичные по содержанию главы имеются в уставах Архангельской, Белгородской, Липецкой, Оренбургской, Тамбовской областей. В Устав Тюменской области, наиболее сложной по своему составу, включена глава, посвященная основам отношений области с входящими в нее автономными округами5.
Апелляция законодателей к понятию "взаимоотношение" отнюдь не случайна. Введение его в официальный оборот раздвинуло границы наших представлений о механизме функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти, об отношениях, возникающих между ними; сделало эти отношения более осязаемыми и прозрачными, доступными для исследования, дало эффективный инструмент оценки деятельности государственных органов.
Актуальность исследования проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти обусловлена той ролью, которая принадлежит ей в теории и практике государственного строительства. Исследование взаимоотношений ветвей государственной власти в русле правовых наук должно содействовать разработке конкретных рекомендаций законодателю по упорядочению и оптимизации указанных отношений, укреплению авторитета власти и политической стабилизации общества.
Степень разработанности темы. Многие рассматриваемые в диссертации проблемы следует отнести к недостаточно изученным. Сюда можно включить такие вопросы, как принципы и порядок разграничения полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти, принципы, формы и механизм их взаимоотношений, правовой режим и процедуры преодоления возникающих между ними разногласий и коллизий.
Разработка этих вопросов велась автором на основе трудов отечественных и зарубежных ученых, исследующих вопросы теории государства и права, конституционализма и федерализма, организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти - С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.И. Ан
тоновой, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, СВ. Боботова, НА. Боброва, Л.Ф. Болтенковой, А. Бретона, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Б.В. Дрейшева, Ю.П. Еременко, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, В.Ф. Котока, Б.И. Ко-жохина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, О.О. Миронова, А.Ф. Нозд-рачева, B.C. Основина, П. Ордешука, Р.С. Павловского, Г.И. Петрова, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, А.Ф. Шебанова, К.Ф. Шеремета, Д. Элазара и других.
При этом необходимо отметить, что большинство исследований, связанных с изучением функционирования государственных органов, относятся к советскому периоду государственного строительства в России и не отражают приндипиальных изменений, внесенных Конституцией Российской Федерации. Кроме того, вопросы организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти рассматривались изолированно друг от друга — применительно либо к представительным, либо к исполнительным органам. Вопросы же взаимодействия органов, относящихся к разным ветвям власти, не получили в научной литературе системной и всесторонней разработки. Недостаточно исследованы принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, их юридический механизм, его структура и основные элементы и другие вопросы.
Актуальность и важность темы, несовершенство правового регулирования, недостаточность научной разработки указанной проблематики оказали решающее влияние на ее выбор в качестве предмета диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования служит проблема взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Эмпирической базой исследования являются субъекты Российской Федерации - город федерального значения Санкт-Петербург и Ленинградская область. Привлекаются материалы, относящиеся к другим субъектам Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состояла в том, чтобы осуществить системно-структурный анализ организационно-правовых взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области, показать их направленность, раскрыть их содержание и формы, выявить принципы, на основе которых они должны осуществляться, и систему гарантий, обеспечивающих функционирование исследуемых отношений.
Автор стремился привлечь внимание к актуальным теоретическим и прикладным проблемам правового регулирования взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, акцентируя внимание также на смежных проблемах, требующих своего исследования.
Главное внимание в диссертации сосредоточено на общей характеристике юридического механизма взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, на анализе его основных элементов. В итоге формулируются предложения по совершенствованию правового обеспечения механизма указанных взаимоотношений.
В ходе исследования автор стремился:
• проанализировать взаимоотношения, возникающие между законодательными и исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также причины, приводящие к возникновению разногласий и противоречий между ними;
• изучить и обобщить законодательство указанных субъектов Российской Федерации с точки зрения реализации конституционных принципов разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, определить степень влияния последних на содержание и направленность взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти;
• определить в этом контексте само понятие "взаимоотношение" применительно к законодательной и исполнительной власти, раскрыть его правовое содержание;
• исходя из единства государственной власти, обосновать необходимость взаимодействия ее ветвей — законодательной, исполнительной, судебной - для успешного проведения экономических и политических преобразований в стране;
• установить принципы и порядок разграничения полномочий органов законодательной и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации;
• раскрыть понятие юридического механизма взаимоотношений, его структуру, содержание основных элементов;
• показать важнейшие формы и принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти;
• разработать процедуры преодоления конфликтов между органами государственной власти, подготовить предложения по их законодательному закреплению.
Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с декабря 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации, по конец 1997 года.
Методологической основой исследования является диалек-тико-материалистический метод, позволяющий учитывать многочисленные взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваемых явлений, объективно оценивать направленность и эффективность взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, сформулировать научно обоснованные выводы и предложения. Для анализа законодательных и иных нормативных актов, а также для обобщения практики, формулирования определений, предложений и выводов применялись логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, функциональный методы, а также конкретно- социологические методы исследования. Все вынесенные на рассмотрение вопросы исследовались системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна исследования определяется самим выбором темы, а также отсутствием специальных комплексных исследований проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, несмотря на ее актуальность и практическую значимость.
В диссертации выявляется и определяется юридический механизм взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти, раскрывается его структура, показывается содержание структурных элементов; анализируются правовые
формы взаимоотношений и их содержание; формулируются принципы, на основе которых должны осуществляться взаимоотношения органов государственной власти; устанавливаются принципы и порядок разграничения полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти; формулируются предложения по правовому режиму и процедурам преодоления разногласий и коллизий.
Характер и содержание взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти раскрываются на основе Конституции Российской Федерации, с учетом особенностей законодательства субъектов Российской Федерации, прежде всего и главным образом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
На защиту выносятся следующие положения:
• законодательные и исполнительные органы государственной власти, реализуя свои полномочия, вступают во взаимоотношения, от характера, содержания и направленности которых во многом зависит эффективность функционирования государственной власти в целом;
• научной основой упорядочения и оптимизации взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти служит теория правового государства и принцип разделения властей;
• принцип разделения властей презюмирует их единство в системе единой государственной власти. Это единство базируется на единстве целей, единстве объекта правового регулирования, в качестве которого выступает деятельность государства, на необходимости обеспечения полноты и согласованности регулирования этого объекта, взаимодополняющего единства фующий, осуществляемых
органами, относящимися к разным ветвям власти, на общей ответственности государства в лице его органов и должностных лиц перед народом за надлежащее осуществление своей деятельности;
• функционирование государства эффективно только при условии взаимодополняющей деятельности всех ветвей государственной власти. Цротивопоставление одной ветви государственной власти другой, абсолютизация любой из них, противостояние их друг другу, нередко встречающееся на практике, не только не могут обосновываться принципом разделения властей, но и несовместимы с ним;
• в деятельности государства взаимодополняющее единство всех ветвей государственной власти реализуется во взаимоотношениях органов государства, на которые в соответствие с Конституцией возложено осуществление его функций на основе принципа разделения властей. Определяющим направлением таких взаимоотношений является взаимодействие органов государственной власти, в том числе относящихся к разным ее ветвям, при осуществлении задач и функций государства. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти является необходимым условием оптимального функционирования государства, успешного достижения им своих целей;
• исходя из закрепленного в Конституции принципа верховенства права, взаимоотношения законодательных и исполнительных органов государственной власти должны быть опосредствованы правом, а механизм, обеспечивающий оптимальные формы их взаимодействия, должен быть четко регламентирован законодательством;
во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов государственной власти важнейшее значение имеют четкость разграничения сфер компетенции этих органов, точность и полнота правовой регламентации их полномочий. В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов имеются существенные пробелы, касающиеся разграничения полномочий между органами законодательной и исполнительной власти, предотвращения конфликтов между ними, а также механизма урегулирования возникающих разногласий и споров. Предотвращение таких конфликтов, или, по крайней мере, недопущение их резкого обострения — актуальная задача, которая может быть решена только путем принятия специального законодательства;
существенные стороны отношений, возникающих между законодательными и исполнительными органами государственной власти, их характер и направленность в значительной мере определяется принципами: конституционности; равноправия законодательных и исполнительных органов в процессе осуществления гоОсударственной власти; учета общегосударственных интересов; согласованной деятельности органов государственной власти с учетом единства интересов субъекта федерации; отказа от действий, ущемляющих компетенцию другого государственного органа; недопущения конфликтов между ними и противоречий.
Закрепление предлагаемых принципов в законодательстве позволит упорядочить и стабилизировать отношения, складывающиеся между органами государственной власти;
целям предотвращения разногласий и разрешения споров, возникающих между законодательными и исполнительными органами государственной власти, должны СЛУЖИТЬ специальные юри
дические процедуры, основным содержанием которых являются своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий, недопущение их развития, преодоление и разрешение разногласий и коллизий. Предлагаемые процедуры — согласования, обмена информацией, переговорного и примирительного процесса, запрета на совершение определенных действий, использование судебного порядка разрешения споров - позволяют дать четкую правовую квалификацию спора и предложить систему мер по разрешению и предотвращению конфликтов в будущем. В своей совокупности эти процедуры способствуют созданию такого режима, который должен обеспечить оптимальные взаимоотношения между органами государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость разработки избранной темы определяется тем, что ее изучение позволит более предметно представить процессы и тенденции современного этапа становления и развития российской государственности. В настоящее время это направление научных изысканий является особенно актуальным. Поскольку процесс конституционного реформирования в нашей стране еще не завершен, предлагаемые выводы и рекомендации будут способствовать совершенствованию регулирования государственно-правовых отношений, обеспечению оптимального функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Выводы и положения диссертационного исследования могут использоваться в преподавании курсов конституционного и административного права, а также теории управления для студентов юридических вузов и факультетов, в процессе переподготовки и повышения квалификации депутатов и государственных служащих.
Кроме того, материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, изучающих вопросы организации и функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Северо-Западной академии государственной службы, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора, применялись в его практической деятельности, связанной с участием в разработке Устава Ленинградской области и ряда других законов Ленинградской области.
Итоги разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов получили освещение в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на научно-практической конференции "Фридрих Энгельс: идейно-теоретическое наследие и современность" (Ленинград, 1993) на международном семинаре, проводившимся Советом Балтийских государств на тему: "Проблемы взаимоотношений между региональными представительными и исполнительными органами государственной власти" (Стокгольм, 10-14 октября 1994 г.); на международных семинарах "Decision-making in central and local govern-ment (BornhoIm, March 17, 1995), "Организация системы и практика обучения и повышения квалификации руководящих работников государственной службы в Федеративной Республике Германии" (Бонн, 3-Ю декабря 1995), "Избранные аспекты социально-экономического развития мегаполиса" (Санкт-Петербург, 13-17 октября 1997 г.) и др.
Результаты исследования нашли отражение в лекциях для студентов и слушателей Северо-Западной академии государственной службы, Ленинградского областного центра переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов Архангельской, Калужской, Ленинградской областей, Республики Карелия, Республики Коми, города Санкт-Петербурга и др.
Теоретические основы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти
Проблема взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти, будучи очень важной для становления российской государственности;, в конечном счете, является одной из сторон концепции правового государства. Рассматривать, а тем более формировать подходы к правовому регулированию всей гаммы возникающих между законодательными и исполнительными органами отношений, вне связи с идеями и принципами правовой государственности, и прежде всего принципом разделения властей, неверно теоретически и бесперспективно практически.
Приведенное выше утверждение отнюдь не абсолютно в условиях реформации российского общества. Несмотря на то, что принцип разделения властей закреплен Конституцией Российской Федерации, политическая практика постоянно подвергает его испытанию на устойчивость. На один из фундаментальных принципов правового государства осуществляются нападки как со стороны "левой" оппозиции, выступающей за сохранение неразделенной государственной власти советского типа, так и со стороны отдельных государственных функционеров, выступающих за признание четвертой властью власть избирательных комиссий.
Нельзя сказать, что вопросы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти не исследовались российскими учеными. Другое дело в рамках какой системы организации и функционирования публичной политической власти и на какой теоретической основе эти исследования осуществлялись. Надо отдавать отчет в том, что в условиях административно-командной системы, монополии политической власти, принадлежащей КПСС, они не могли привести к позитивным результатам, поскольку сама система не была построена на правовых началах, не исходила из принципов права, не создавала для общества надлежащих правовых гарантий. Не случайно активная теоретическая разработка проблем правового государства началась лишь после XIX Всесоюзной конференции КПСС, снявшей с теории правового госу-дарства идеологическое " табу" .
Сегодня по вопросам правового государства опубликовано немало работ, в связи с чем представляется целесообразным остановиться только на тех вопросах, которые имеют непосредственное отношение к рассматриваемой нами проблеме - проблеме взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти, и которые могут создавать концептуальную основу для ее теоретического анализа и практической разработки.
Формирование идеи правового государства предполагало замену авторитарной, "закрытой" политической системы, основанной на патернализме и личном усмотрении, системой демократической, "открытой", базирующейся на принципах господства права и закона. Господство права в общественной и политической жизни - это важнейший, существенный признак правового государства. Исходя из поставленной задачи, для нас важно акцентировать внимание на следующих аспектах:
1) формально-легальном, т.е. господстве закона, связанности государства в лице его органов и должностных лиц, а также всех других участников социально-политической жизни законом. Сюда же отнесем режим законности как в правотворчестве, так и в правоприменении;
2) содержательно - правовом, суть которого состоит в том, что сам закон есть форма права, что право не тождественно закону. Закон и сам законодатель, должны быть связаны правом, его принципами.
Верховенство закона, режим законности - необходимое условие становления правового государства. Без этого в обществе невозможен элементарный порядок. Именно этот принцип следует прежде всего проводить через нормотворческую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти. Принцип верховенства закона должен не только определять принципы взаимоотношений органов государственной власти, но и пронизывать весь юридический механизм их взаимоотношений.
Верховенство закона относится не только к нормотворчеству, но и правоприменению. Отступления от норм Конституции Российской Федерации, пренебрежение к закону, искажение его содержания, искусственная подгонка закона под сиюминутные требования создают условия для злоупотреблений, а подчас и произвола. Еще недавно демократическая печать критиковала практику правоприменения застойного времени, но уже сегодня целые регионы пытаются проводить собственную политику, игнорируя федеральное законодательство, ставя свои интересы выше интересов государства. Не случайно в отечественной юридической литературе законность рассматривается как наиболее действенный правовой метод разрешения социально-политических конфликтов8.
При всей важности закона и законности для правового государства оно не может быть сведено лишь к формально - легальному уровню. Практика наглядно демонстрирует, что в форму закона может быть обличен произвол государства, произвол отдельных личностей. Конкуренция региональных элит, основанная на манипулировании законом, лежит в основе конфликтов, возникающих между органами законодательной и исполнительной власти. Отсюда важно обеспечивать не только верховенство закона, но и что не менее важно, обеспечивать его соответствие принципам права. В этом отношении автор придерживается концепции непозитивистского пра-вопонимания, разработанной B.C. Нерсесянцем.
Конституционное регулирование взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти
Существующий механизм правовых связей между органами законодательной и исполнительной власти начал формироваться еще до принятия Конституции Российской Федерации в ходе осуществления реформы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Начало этому процессу положил Указ Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. № 172346. Настоящим актом был положен конец неопределенности периода конституционного кризиса сентября -октября 1993 г. в части взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, их правового статуса, а также юридически оформлен окончательный разрыв с советской системой организации государственной власти на региональном уровне.
Именно для этого этапа развития российской государственности характерен отказ от господствовавших в теории и на практике взглядов на содержание, роль, цели, задачи и функции законодательных и исполнительных органов государственной власти и кардинальное перераспределение их полномочий.
Идеи Указа получили свое развитие в материалах Конституционного Совещания в ходе работы над проектом Конституции Российской Федерации и в дальнейшем были закреплены в тексте Основного Закона страны.
И хотя попытки политического реформирования предпринимались отдельными субъектами Российской Федерации и ранее, время от выхода Указа Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" до вступления в силу Консггитуции Российской Федерации, можно с уверенностью назвать начальным этапом конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации на новой политической, правовой и идеологической основах.
За период с декабря 1993 г. по март 1994 г. в большинстве субъектов федерации прошли выборы в представительные органы, сформированы исполнительные органы государственной власти. Началась активная работа по подготовке новых и обновлению действующих конституций в республиках, принятию уставов в иных субъектах Российской Федерации .
Конституция Российской Федерации (далее - Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые на конституционном уровне закрепила понятие "субъект Российской Федерации -новое явление в федеративном устройстве и развитии российской государственности (далее - субъект Федерации).
В соответствии со статьей 5 Конституции субъектами федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Поименный состав субъектов Федерации приведен в ст. 65 Конституции. В их числе упоминаются Ленинградская область и город федерального значения Санкт-Петербург, выбранные нами в качестве эмпирической базы диссертационного исследования.
Нормы Конституции определили конституционный статус субъектов Федерации, однако автоматически переносить этот термин в тексты уставов представляется неправомерным. Дело в том, что п. 2 ст. 66 Конституции, закрепивший положение о том, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и их уставами, к сожалению, использует обший термин "статус". Это не может не порождать вопросы в процессе применения данной статьи. Поскольку уставы являются нормативными правовыми актами субъектов Федерации, то в данной статье, по нашему мнению, речь идет о конституционно-правовом статусе субъектов Федерации. В этой связи имевшие место попытки использовать в текстах проектов уставов формулировки типа "настоящий устав закрепляет основы конституционного статуса субъекта Федерации," следует расценивать как не отвечающие букве и духу Конституции.
Применять в уставах субъектов федерации термин "статус", который законодатель применил в тексте Конституции, по нашему мнению, также юридически не корректно в связи с явными различиями самих этих понятий.
Статус (status), в переводе с латинского означает состояние дел, положение. В юридической науке понятие "статус" исследуется главным образом в отдельных своих проявлениях, связанных прежде всего с различными носителями статуса48. Например, конституционный статус российских граждан, правовой статус органа исполнительной власти, статус общественного объединения и т.д. Понятия "конституционный статус", "правовой статус" и просто "статус" различны по своему объему и содержанию. Статус определяется правовыми и неправовыми нормами (юридическим и фактическим содержанием), правовой статус урегулирован юридическими нормами, конституционный статус - нормами Конституции.
Понятие юридического механизма взаимоотношений и его основные элементы
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия юридического механизма взаимоотношений органов государственной власти необходимо отметить, что само понятие юридического механизма является подсистемой другого более широкого понятия - такого как механизм взаимоотношений. Изучение категории "механизм взаимоотношений" применительно к теме настоящей работы представляется очень важным. По нашему представлению это должно дать ответы на следующие вопросы: на основании чего складываются взаимоотношения органов государственной власти, чем определяется их характер и направленность, какие аспекты взаимоотношений не могут существовать вне правовых рамок и должны получить соответствующее нормативное оформление, а какие лежат вне сферы правового регулирования и должны исследоваться представителями других общественных наук. И в этой связи предстоит показать то общее, что объединяет эти два понятия, а также то, что различает их. После этого попытаемся дать определение понятию "юридический механизм взаимоотношений", рассмотрим его структуру и основные элементы.
Выше уже говорилось о том, что взаимоотношения предполагают в качестве исходного момента активное (инициированное) поведение его участников. Поведение субъекта взаимоотношения есть волевое действие и всегда имеет побудительный мотив. В его основе лежит либо правовая норма, либо иные интересы. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что механизм взаимоотношений складывается в единое целое из двух основных частей: объективной стороны и субъективной стороны. Эти стороны и являются подсистемами одной общей системы - механизма взаимоотношений.
Если определенные отношения субъектов урегулированы правовой нормой, то можно говорить об объективной стороне взаимоотношений. Данные отношения становятся предметом правового регулирования; фактическое поведение участников - формой реализации права (исполнения, то есть активного поведения субъектов по исполнению юридических обязанностей; использования, то есть активного поведения по осуществлению предоставленных возможностей; соблюдения, то есть пассивного поведения, не нарушающего юридические запреты).
Субъективная сторона включает в себя идеологические и психологические моменты. К идеологическим взаимоотношениям, по нашему мнению, следует отнести отношения политического характера и в первую очередь противоречия связанные с борьбой фракций коммунистической и либерально - реформистской направленности; противоречия в самом демократическом движении, вызванными разными представлениями о путях и темпах осуществления ре-форм и т.д. . К психологическим - конфликты амбиций, противоречия между иными группами интересов региональных элит субъективного свойства.
Идеологические взгляды и убеждения, особенности характера и психологии, определяют позицию депутата или государственного служащего при анализе ситуации, выработке подходов к их разрешению и принятию решения, и недооценивать эти моменты при исследовании проблем взаимоотношений нельзя. Политические пристрастия, психологические особенности личности самым прямым образом сказываются на взаимоотношениях органов государственной власти, придавая им ту или иную направленность (от взаимодействия до противостояния) и заслуживают своего самостоятельного исследования.
Таким образом механизм взаимоотношений можно определить как взятую в единстве систему идеологических, психологических, организационных и правовых средств, определяющих направленность взаимоотношений органов государственной власти.
В качестве классического примера воздействия всех указанных выше факторов на взаимоотношения органов государственной власти можно рассматривать взаимоотношения мэрии Санкт - Петербурга с Санкт - Петербургским городским Советом 21 созыва (далее горсовет) в 1991 - 1993 годах..
За период деятельности горсовета данного созыва было отменено свыше 150 распоряжений органов исполнительной власти Санкт - Петербурга.
Так, в 19 году Малый совет горсовета принял всего 440 решений, из них только 46 об отмене актов городской администрации. Причем каждое из этих решений содержало не один пункт. Например, своим решением " О распоряжениях мэра Санкт-Петербурга" от 17 января 1992 года № 37 горсовет в пункте 1 отменил сразу 16 распоряжений мэра Санкт - Петербурга и, кроме того, обратился к прокурору города с заявлением о привлечении мэра к административной ответственности за правонарушения, совершаемые при издании незаконных, по мнению горсовета, распоряжений129.В ответ на это мэр города своим распоряжением от 15 марта 1994 года № 222 — р отменил пункт 1 указанного решения горсовета, как противоречащий законодательству.
Принципы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти
Взаимоотношения, возникающие между законодательными и исполнительными органами государственной власти исключительно велики по своему объему и содержанию, что обусловлено ролью государства и широтой его функций. Объектом, по поводу которого взаимоотношения возникают, выступают самые разнообразные вопросы носящие политическую, экономическую и социальную направленность. Сводить их только к внутриорганизационнВм отношениям законодательного органа с исполнительным органом было бы неверно. И хотя каждый из них наделен собственной компетенцией, их объединяет то, что они являются органами единой государственной власти, а следовательно имеют общие цели определенные Конституцией. Отношения, возникающие в связи с реализацией ими своих полномочий в конечном счете являются отношениями власти народа через представительные и исполнительные органы государственной власти, формой реализации его суверенитета. Одновременно эти отношения обладают определенной самостоятельностью, что позволяет рассматривать их в качестве отдельного объекта исследования.
Сущностные качества возникающих между органами государственной власти взаимоотношений, их направленность определяются принципами, на основе которых они должны строиться. Если функции органов законодательной и исполнительной власти опре- деляются как основные направления их деятельности, то принципы шW взаимоотношений представляют основные, руководящие идеи, в соответствии в которыми эти взаимоотношения должны строиться, исходя из требований Констпипгуции, конституций и уставов субъектов Федерации.
Вопрос о принципах взаимоотношений государственных органов относится к наименее изученным в правовой литературе. Как правило, авторы, выделяющие в своих работах разделы, посвященные взаимоотношениям государственным органам, используют метод описания складывающихся на практике форм и видов, уходя от попыток выявления тех основ, на которых сами взаимоотношения должны строиться .
Сложность проблемы заключается в необходимости различить принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, и те принципы, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность, но есть и различия. Так, принципы организации и деятельности органов государственной власти в условиях конституционной реформы в последнее время достаточно активно исследуются в юридической литературе145. Однако недостатком на наш взгляд является то, что они рассматриваются условиях статики, вне активно-действенной стороны.
Органы государственной власти не функционируют в замкнутом пространстве. В силу разделения своих функций и полномочий они вынуждены взаимодействовать друг с другом, совместно обеспечивая реализацию функций государства по руководству политическими, экономическими и социальными процессами, происходящими в обществе. К сожалению, такое взаимодействие не всегда проходит эффективно, подчас взаимодействия как такового нет. И хотя в сегодняшних отношениях законодательной и исполнительной власти нет противостояния 1993 года, практика демонстрирует, что подчас по спорным вопросам верх берут амбиции, подозрения в том, что одна сторона хочет "перетянуть одеяло власти на себя", недоверие в серьезности намерений и т.д.
В. Ачкасова и А. Дука, исследуя конфликты в структурах Санкт-Петебругской политической элиты в период трансформации системы, выделяют три таких группы: конфликты амбиций, идеологические конфликты, конфликты дележа146. Последующие за указанным периодом события, позволяют нам с полной уверенностью включить еще одну группу конфликтов — конфликты полномочий.
А. Гамильтон на заре становления американского федерализма очень метко подметил, что "при всех больших препятствий, которые должна встретить конституция, можно без труда разглядеть очевидные интересы определенного класса людей в каждом штате, опасающихся уменьшения их власти, доходов и выгод, получаемых от должностей в учреждениях штата, а также извращенные амбиции другого класса людей, либо рассчитывающих разжиться в обстановке смятения, воцарившегося в стране, либо ласкающих себя надеждой, что перспективы подняться наверх при разделении империи на несколько местных конфедераций куда выше, чем при союзе, где правит одно правительство"
Нельзя не признать актуальность этих слов для сегодняшней России. Недостаточная правовая урегулированность и многочисленные коллизии законодательства, амбициозность и честолюбие политических лидеров и региональных элит, отсутствие опыта государственного строительства в условиях самостоятельности субъектов Федерации, отсутствие сильных политических партий сдерживают развитие взаимоотношений органов государственной власти в позитивном направлении, провоцируют синдром конфронтации.
