Содержание к диссертации
Введение стр. 3
Глава 1. Основы взаимоотношений субъектов Российской Федерации с местным самоуправлением в России.
1) Механизм соотношения органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,
их организационно-правовые формы. стр. 11
2) Развитие законодательства о взаимоотношениях органов
исполнительной власти субъектов Федерации и местного
самоуправления. стр. 58
Глава 2. Полномочия администрации субъекта Российской
Федерации во взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
1) Взаимоотношения администрации субъекта Российской
Федерации с местным самоуправлением в различных сферах
исполнительной власти. стр. 95
2) Полномочия администрации субъекта Российской
Федерации во взаимоотношениях с органами местного
самоуправления при формировании, утверждении и
исполнении местного бюджета. стр.ИЗ
Проблемы делегирования полномочий администрацией субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления. стр. 142
Различные виды согласований в процессе исполнительно-распорядительной деятельности администрации субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, стр. 151
Заключение стр.156
Список использованной литературы стр. 163
Введение к работе
Проблемы взаимоотношений субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления занимают одно из центральных мест в становлении российского федерализма, закрепленного в Конституции Российской Федерации. Это обусловлено тем, что провозглашение России федеративной республикой предполагает участие населения в управлении государством двумя путями: через представительство (избрание депутатов в законодательные органы всех уровней) и через организацию местного самоуправления. От того, как будут развиваться взаимоотношения органов власти субъектов Федерации с муниципальными образованиями, зависит реализация прав населения на местное самоуправление.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные законы определяют основу и принципы организации местного самоуправления, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по регламентации института местного самоуправления и взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
Исследование характера механизма этих взаимоотношений, проблем и перспективности их развития является весьма актуальным.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической
4 обстановки, постоянной структурной реорганизации федеральных органов государственной власти назрела необходимость создать особый механизм взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, который мог бы стать основой для реализации прав населения на самоорганизацию.
Демократические преобразования в России безусловно отражаются и на развитии политических и юридических наук. Сегодня ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного конституционно-политического института - местного самоуправления и исследовании его с точки зрения политологии и публичного права. Почти стихийно складывающиеся взаимоотношения местного самоуправления с органами власти субъектов Федерации с трудом укладываются в теоретические конструкции. Подмена полномочий органов местного самоуправления полномочиями органов местного государственного управления в ряде регионов не способствует развитию местного самоуправления. Необходима концепция теории взаимоотношений органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которая с одной стороны, обеспечит становление и развитие местного самоуправления, а с другой - создаст механизм реализации прав местного самоуправления в полном объеме. Теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта деятельности органов управления, проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию нормативного регулирования сложного и многогранного процесса становления
5 местного самоуправления и его взаимоотношений с органами власти
субъектов Федерации.
Степень разработанности темы. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной. Если проблемы определения и понятия местного самоуправления давно находятся в центре внимания научных исследований (особо надо отметить в этой связи работы С.А. Авакьяна, Ю.А. Тихомирова, В.И. Васильева, А.Е. Постникова и других ученых), то аспекты взаимоотношений субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления пока пристального внимания ученых не вызвали. В этом нет ничего удивительного, так как местное самоуправление еще не получило реальной поддержки государства. Большинство органов государственной власти субъектов Российской Федерации не определили механизм своих взаимоотношений с органами местного самоуправления. Все взаимоотношения строятся на давно сложившихся (еще в советское время) принципах вертикальной подчиненности и финансовой зависимости.
Если обратиться к истории России за последние сто лет, не считая нынешнего, единственный период, когда местное самоуправление имело возможность быть связующим звеном между обществом и правительственным аппаратом - это конец XIX века - период земской реформы. Отсутствие опыта местного самоуправления как самоорганизации граждан для решения достаточного большого круга вопросов общественной жизни в советское время (от охраны общественного порядка до содержа-
ния в надлежащем виде дорог) почти полностью исключило развитие теоретических представлений о взаимоотношениях органов государственной власти с органами местного самоуправления. Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти Российской Федерации. Это является новым аспектом в содержании местного самоуправления, который отражает реальность настоящего периода. В начале XX века историки писали о самоуправлении. Особо следует выделить работу В. Ачадова "Государственная власть и местное самоуправление" (М.,1907). Были и работы специалистов - государственников, например: "Теория местного самоуправления" М.И. Лазаревского (М.,1903), "Основы и пределы самоуправления" М.И. Свечникова (М.,1892), "Русское государственное право" Н.М. Коркунова (СПб. 1893) и другие. В новейший период было несколько журнальных публикаций, посвященных спорам о формах народовластия, определению понятия местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, а также критическому обобщению перекосов формирования местных бюджетов. Это объясняется объективными причинами. Отсутствие реальной законодательной базы, определяющей виды, типы и уровни взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, отсутствие также правопримени-
7 тельной практики по данному вопросу затрудняют возможность выработки теоретических обобщений.
Предмет диссертационного исследования - взаимоотношения органов исполнительной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления и возникающие при этом правовые проблемы.
Цель диссертации - исследование механизма взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выявление тенденций дальнейшего развития этих взаимоотношений, выработка рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Главные задачи диссертационного исследования:
выявление причин, обусловивших возникновение проблем во взаимоотношениях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; определение особенностей их взаимоотношений в правовом и организационном аспектах;
установление особенностей во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления;
- определение различий между государственным и самостоятельным управлением территориями; -выявление закономерностей и тенденций развития взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением.
8 Методологической основой исследования являются теоретические
положения отечественной и зарубежной науки о государстве и праве, в частности административном, государственном, муниципальном, бюджетном. В процессе разработки темы диссертации использовались работы ученых-административистов: Тихомирова Ю.А., Мицкевича А.В., Авакьяна С.А., Кутафина О.Е., Козлова Ю.М., Алехина А.П., Пискотина М.И., Лазарева Б.М., Прониной B.C., Ковачева Д.А., Ноздрачева А.Ф., Васильева В.И., Постникова А.Е., Хангельдыева Б.Б., Шеремета К.Ф., Бахраха Д.Н., Постового Н.В., Барабашева Г.В., Фадеева В.И., Азовкина И.А., Бутакова А.В., Бялкиной Т.М., Тимофеева И.С., Дементьева А.Н. и других, а также иная литература по вопросам государства и права, экономики и финансов.
При работе над диссертацией были использованы ряд положений теории государственного управления М.И. Лазаревского и принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления В.И. Ачадова, а также отдельные идеи русского государственного права Н.М. Корку нова.
В ходе работы над диссертацией изучалось законодательство о государственном устройстве и управлении иностранных государств (Франции, Германии).
Исследования основывались на обобщении значительного массива эмпирических данных. Изучена практика законотворчества и правоприменения в данной сфере отдельных субъектов Российской Федерации
9 (Кемеровской, Новосибирской, Омской областях, Красноярского и Алтайского краев).
Ш^ная_йощцзна диссертации обусловлена тем, что исследуются проблемы, мало изученные в административно-правовой науке.
Наиболее существенными выводами, положениями исследования, выносимыми на защиту, являются:
- теоретическое обоснование зависимости становления и развития взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от реализации принципа федерализма в России;
- характеристика правового статуса органов местного самоуправления;
- особенности правового регулирования взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления;
- предложения и рекомендации по совершенствованию федерального
и регионального законодательства по регламентации института местного
самоуправления.
Научная и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (в частности, при формировании местных бюджетов,
10 делегировании государственных полномочий местному самоуправлению
и иных взаимоотношений в различных сферах).
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса административного и муниципального права, в правотворческом процессе органами законодательной власти всех уровней.
Диссертация выполнена в отделе административного и финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Отделом проведено обсуждение работы и ее рецензирование.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в статьях и в выступлениях на научных конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации в 1994, 1995, 1996, 1997 гг., а также применялись соискателем в практической деятельности.
