Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 9
1. Модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 9
2. Содержательно-функциональные основы взаимоотношений органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления 33
3. Территориальные основы взаимоотношений органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления 54
Глава 2. Формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 78
1. Классификация форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 78
2. Законодательное регулирование органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности органов местного самоуправления 90
3. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за деятельностью органов местного самоуправления и привлечение к ответственности 101
4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 121
5. Заключение договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления 139
Заключение 150
Список литературы 15 3
- Модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Содержательно-функциональные основы взаимоотношений органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления
- Классификация форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
- Законодательное регулирование органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации установила совершенно новый для России и уникальный в мировой практике статус органов местного самоуправления, провозгласив принцип, согласно которому они не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. При этом новая Конституция учреждает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя страны. Подобный статус местного самоуправления требует своего глубокого уяснения и развертывания в действующем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов. Здесь одним из практически злободневных и вместе с тем малоизученных вопросов является проблема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, поскольку вышеупомянутое радикальное обособление органов местного самоуправления предполагает новый тип подобных взаимоотношений, где-то, на наш взгляд, провоцирует остроту и конфликтность этих взаимоотношений. В любом случае практика настоятельно требует наработки приемлемых форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что в настоящее время недостаточно проработаны отдельные базовые категории, характеризующие такие взаимоотношения (например «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «договоры и соглашения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления» и др.), и отсутствует законодательно закрепленная система взаимоотношений органов государственной власти субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления, прежде всего в Федеральном законе от 28.08.96 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Цель и задачи исследования. Актуальность проблемы обуславливает цель работы - комплексный анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что исследование было направлено не только на выделение таких
1 Собрание законодательства РФ. 1995, № 35, ст. 3506. отдельных элементов взаимоотношений, как модели, основы, формы, но и на отражение их синтеза, то есть взаимообусловленности и взаимопроникновения.
Постановка данной цели определила необходимость решения следующих конкретных задач исследования:
1. Анализ моделей взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, предложенных учеными-исследователями, и соотнесение их с моделью, закрепленной в действующем законодательстве Российской Федерации.
2. Выявление теоретических и практических проблем взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
3. Выделение и анализ функционально-содержательных и территориальных основ взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
4. Классификация и анализ наиболее значимых форм взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
5. Выявление проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также оценка их объективного характера.
6. Выработка предложений по решению проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Источники и методология исследования. Выбор диссертационной темы, особенности ее объекта определили специфику источников исследования как законодательного, судебного, так и научного характера.
Методологию диссертации составили системный анализ правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический методы, а также обобщение судебной практики. Положения диссертации соотнесены с высказываниями, суждениями, оценками известных ученых, работников практических органов, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты, в том числе дореволюционные и зарубежные.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления были предметом исследования многих ученых как российских, так и зарубежных. Кроме того, в настоящее время появляется большое количество публикаций по проблемам взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления .
Избранная в диссертации концептуальная основа анализа взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления покоится на работах: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Атаманчука, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, Н.М. Коркунова, В.А. Кряжкова, М.В. Курчинского, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, А. В. Москалева, Н.С. Тимофеева, А. ИЧеркасова, К.Ф. Шеремета и др.
См., например: Игнатюк Н.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления // Журнал российского права, 1998, № 1, с. 57-65; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Государство и право. 1990, № 10 , с. 81-89; Крейс И.А. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и система местного самоуправления, противоречия, тенденции развития // Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999, с. 190-201; Силин Я.П. О причинах и сути противоречий между органами власти местного самоуправления и субъектов Российской Федерации // Противоречия территориального управления в современной России. Материалы конференции. Т. 1. Екатеринбург, с. 40-43; Торшенко А.А. Конституционно-правовые основы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия. Екатеринбург, 1997, с. 24-28; Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999, с. 73-76.
В представленном исследовании в качестве базовых категорий, на которых строится анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления использованы категории, разработанные в трудах С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, А.Е. Постникова, А.В. Демина, Ю.А. Тихомирова, Е.С. Шугриной и др.
В исследовании теоретических и практических проблем взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диссертант опирается на работы Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Н.М. Добрынина, Н.А. Игнатюк, М.Ф. Казанцева, А. Т. Карасева, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.А. Мишина, В.В. Невинского, К.В. Петчанина, М.С. Саликова, А. С. Саломаткина, В.Е. Севрюгина, А.А. Смирнова, А.А. Торшенко, В.И. Фадеева, С.Д. Хазанова и др.
Несмотря на широкий спектр проведенных указанными выше и другими авторами исследований, тем не менее, до настоящего времени отсутствует единое комплексное осмысление взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включающее анализ моделей, основ, форм и проблем такого взаимоотношения и содержащее предложения по совершенствованию законодательства.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в комплексном осмыслении и раскрытии взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В представленной диссертации сделана попытка на основании идей, изложенных в трудах российских и зарубежных ученых, а также исходя из собственных соображений, не только выделить отдельные модели и формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но вместе с тем рассмотреть их в системе.
Кроме того, научная новизна исследования выражается в положениях, выносимых на защиту, а именно:
1. В диссертации отмечается, что в идеале взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться по модели внутригосударственной децентрализации, а не путем выведения последних из системы государственных органов. В связи с чем предлагается законодательно определить государственно-публичную природу органов местного самоуправления.
2. На основе анализа различных, в том числе и диаметрально противоположных взглядов на возможность выделения предметов совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также учитывая определенные недостатки этой категории, в конечном итоге в диссертации отмечается, что конструкция «совместное ведение» позволит избежать, с одной стороны, жесткого соприкосновения, а с другой стороны, абсолютного разведения таких фундаментальных институтов, как государственная власть и муниципальная власть. В работе на конкретных примерах показано, что большинство вопросов местного значения в том виде, в каком они закреплены в ст. 6 ФЗ от 28.08.95, по своей природе относятся именно к сфере совместного ведения.
3. В диссертации предлагается дополнить ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации новым фрагментом следующего содержания: «По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления муниципальных образований в порядке наделения их государственными полномочиями, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления муниципальных образований образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации». Однако законодательное закрепление данного положения возможно только при соблюдении ряда условий, которые указаны в работе.
4. На основе действующего законодательства сделан вывод о различном правовом статусе административно-территориальной единицы и муниципального образования, что заставляет отрицательно рассматривать практику их отождествления. Однако, это не исключает возможность их территориального совпадения.
5. Предлагается авторская классификация форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исходя из степени активности в данном взаимоотношении каждой стороны.
6. Отмечается, что при осуществлении законодательного регулирования местного самоуправления субъект Российской Федерации должен исходить из принципа, согласно которому каждое муниципальное образование самостоятельно избирает модель организации местной власти, а его задачей является предоставление такого выбора путем разработки самых разнообразных базовых моделей.
7. Обосновывается необходимость предоставления органам местного самоуправления права обжалования актов конституционных (уставных) судов.
8. Предлагается закрепить более упрощенный, по сравнению с тем, который установлен действующим законодательством, но более детально разработанный механизм привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед государством.
9. Отмечая отсутствие в законодательстве четкого определения наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предлагается авторский вариант этой конструкции. При этом отмечается, что при наделении органы государственной власти сохраняют за собой лишь право общего руководства и контроля за исполнением таких полномочий. Непосредственно же осуществлять эти полномочия государственные органы могут только в случаях, установленных законом, к которым может быть отнесено, например, бездействие органов местного самоуправления.
10. Предлагается в законодательстве закрепить презумпцию государственного характера полномочий, то есть, если федеральным законом те или иные полномочия не отнесены к полномочиям по решению вопросов местного значения, то они являются государственными.
11. Обосновывается допустимость существующей практики заключения договоров и соглашений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе и о передаче полномочий.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что положения, изложенные в представленной работе, могут быть применены в практической работе органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию законодательства, регулирующего взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация диссертации. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах. Ряд положений научного исследования обсуждались на научно-практических конференциях, которые проводились в Уральской государственной юридической академии, на кафедре конституционного права, наработки, изложенные в исследовании были изложены на Некоторые вопросы были освещены при проведении лекционных и практических занятий по курсу муниципального права.
Модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны, в связи с чем начальная исследовательская задача видится нами в их систематизации по определенным подходам, моделям. Интересной для обсуждения нам представляется классификация таких взаимоотношений, предложенная А.И. Черкасовым и включающая следующие три модели.
Первая из них, «модель партнерства», обоснована в XIX веке, в частности, в трудах Дж.Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели -это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление тут понимается, в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества»1.
Полагаем, что данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле, является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и «борьба» центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» .
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью.
В этом отношении интересным является следующее замечание А.Д. Градовского: «Разве не удостаивается всяких похвал местное общественное управление - земское или городское - если оно умеет ладить с исправником, полицмейстером или губернатором и именно за то, что оно «ладит», а не за что иное? Но если силы местных деятелей будут уходить на искусство «ладить», то кто же будет действовать?»3
Глава города Омска В. Рощупкин отмечает: «Даже небольшой период существования местного самоуправления в дореволюционной России позволил отметить, что рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественной. Местное самоуправление призвано обеспечивать самые насущные и неотложные потребности населения, и активность в этом органов самоуправления -необходимое условие его существования. В то же время в этой активности заложено постоянное противостояние с государственными структурами» . Ведь именно государственный центр, обеспечивая единство страны и стремясь дать адекватные ответы на внешние для государства вызовы, изыскивает под это ресурсы, трата которых для отдельных составных частей государства не всегда очевидна в силу периферийного положения последних в государственной системе.
Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
В рамках второй модели, выделяемой А.И. Черкасовым и именуемой им «агентской», отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг»2. Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.
Указанная модель, на наш взгляд, в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация «обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров ... и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»1.
К тому же, нельзя утверждать, что с управленческой точки зрения абсолютная самостоятельность является благом. Полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности. Поучителен факт, отмечаемый Р. Драго: из всех стран Европы именно Англия наиболее сильно ощутила последствия эпидемии холеры 1845 г., так как не смогла организовать борьбу с этим бедствием в общенациональном масштабе .
Однако, местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизм реализации такой зависимости. Она не настроена на учет местных интересов, которые с государственной высоты в их подлинном виде неразличимы.
В связи с тем, что обе описанные модели исходят из прямо противоположных установлений, А.И. Черкасов выделяет третью модель взаимоотношений государственных и местных властей, в основе которой лежит концепция взаимозависимости государства и мест, - «модель взаимозависимости». Обосновывая ее, британский исследователь Р.А.В. Роде, обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.
Содержательно-функциональные основы взаимоотношений органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления складывались бы не столь конфликтно, если бы можно было провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, если бы любую сферу общественной жизни можно было бы однозначно отнести к делам государственным либо местным. Однако, к сожалению, сделать это невозможно, поскольку местные органы обычно осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, являющиеся частью государственных дел. В то же время, и функции органов государственной власти трудно отделить от местных проблем.
Данное обстоятельство отмечали российские государствоведы еще в прошлом веке. В частности, А.Д. Градовский писал: «Какие интересы могут быть названы общественными в противоположность государственным? Этот вопрос, конечно, не поддается удовлетворительному разрешению... слово «хозяйственный» ... не способно разграничить область земских установлений от области попечений правительственных. Земские установления призваны пещись в «хозяйственном» отношении о медицинской части, народном продовольствии, об общественном призрении. Но как отделить «хозяйственное» попечение о больницах, школах, богоугодных заведениях и т.д. от попечения «административного», оставшегося на обязанности разных правительственных установлений?.. Наоборот, трудно сказать, какие именно функции имеют исключительно государственное значение, в противоположность «местным пользам и нуждам»... Можно было бы перебрать все предметы внутреннего управления и везде найти не только «точки соприкосновения» между государственными и местными интересами, но и органическую между ними связь»1.
В качестве примера А.Д. Градовский приводил австрийский закон о муниципальном устройстве от 5 марта 1862 года, отличающий самостоятельный круг действий общин от делегированных предметов ведомства. При этом самостоятельный круг действий складывается из следующих предметов: заведывание общинным имуществом и хозяйством; 2) безопасность лиц и имуществ; 3) благоустройство дорог и дорожная полиция; 4) полиция рынков, продовольствия, мер и весов; 5) часть санитарная; 6) полиция нравов и т.д.
«Перечисление предметов «самостоятельной» компетенции показывает, что закон не решил здесь никакого теоретического вопроса. Он хотел только сказать, что в этом кругу дел община действует самостоятельно и собственными средствами. Но из этого не следует, чтобы предметы эти не имели и государственного значения»1.
М.В. Курчинский указывал: «то различие между государством и общиной, по которому только менее важные вопросы местного управления могут быть всецело предоставлены самой общине... которое иногда желает установить наука государственного права, в значительной степени призрачно»2. И в связи с этим добавлял: «размеры власти общины, отводимые в ее ведение вопросы должны определяться исключительно по территориальному моменту, то есть по тому, касаются ли они местности, занимаемой данной общиной, а вовсе не по их важности» .
Об этом писал и Дж.Ст. Милль: «Очевидно, что все дела чисто местные - все, что касается исключительно одной какой-либо местности - должно совершенно находиться в руках местных властей. Мощение, освещение и очистка улиц какого-либо города и при обыкновенных обстоятельствах очищение домов не имеют большой важности ни для кого, кроме его обитателей. Нация в целом заинтересована в них лишь в том смысле, в каком она интересуется личным благосостоянием кого-либо из своих граждан. Но между обязанностями, по роду принадлежащими к местным, или которые отправляются местными исполнителями, есть многие, которые с одинаковою справедливостью можно назвать национальными: они составляют приходящуюся на долю известной местности часть той ветви администрации, в действительности которой заинтересована целая нация; сюда принадлежат тюрьмы, полиция, судопроизводство...» .
Указанное обстоятельство отмечается и в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., согласно которому однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти, вообще невозможно. Ведь в действительности большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов лишь сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли1.
Таким образом, однозначно определить сферу деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, исходя из важности конкретного вопроса невозможно. В связи с чем появляется необходимость в законодательном отнесении конкретных полномочий к компетенции определенных органов.
В ст. 6 ФЗ от 28.08.95 перечислены вопросы местного значения, однако данный перечень не является исчерпывающим, так как в этой же статье содержится указание на то, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, во-первых, иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации; во-вторых, вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
При этом следует отметить, что субъекты Российской Федерации весьма активно реализуют свое право относить какие-либо вопросы к вопросам местного значения. Так, в соответствии со ст. 19 Закона Республики Бурятия от 05.09.95 № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»2 вопросами местного значения помимо тех, которые определены в ФЗ от 28.08.95, названы: - организация опеки и попечительства над несовершеннолетними, признанными недееспособными или ограниченно дееспособными, а также организация учреждений социального обеспечения для престарелых и инвалидов; - организация и содержание зон массового отдыха населения; - устройство детей, оставшихся без родителей, усыновление (удочерение), организация опеки и попечительства над несовершеннолетними, предупреждение безнадзорности несовершеннолетних. Согласно ст. 9 Закона Тюменской области от 29.11.95 № 321 «О местном самоуправлении»1 в качестве вопросов местного значения указаны: - создание условий для защиты населения от чрезвычайных ситуаций; - регулирование отношений с местными религиозными организациями.
Классификация форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Федеральный законодатель, в ФЗ от 28.08.95 обозначил некоторые формы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не называя их таковыми. К тому же сделал он это не систематизировано и вскользь. В частности, одни формы взаимоотношений названы в ст. 5 указанного закона, в которой перечисляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, другие - в ст.ст.37, 45 и др.
Субъекты Российской Федерации в законах, регулирующих осуществление местного самоуправления, предпринимают попытки выделить формы взаимоотношений, путем их перечисления в специальной статье. Так в Законе
Красноярского края от 10.01.96 № 8-209 «О местном самоуправлении в Красноярском крае»1 предусматриваются следующие формы: - правовое регулирование местного самоуправления, - государственный контроль деятельности местного самоуправления, - предоставление информации, - финансовое регулирование, - содействие органов государственной власти местному самоуправлению (оказание методической помощи местным сообществам, в частности, разработка примерных проектов актов, принятие которых входит в компетенцию собрания (сходов) или конференций населения, либо органов местного самоуправления, направление специалистов для оказания организационной, технической и иной помощи).
Областной закон от 13.04.95 № 12-03 «О местном самоуправлении в Свердловской области» (в редакции Областного закона от 18.11.97 № бб-ОЗ)2 называет следующие формы: - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; - заключение договоров и соглашений по решению вопросов местного значения; - создание координационных, консультативных, совещательных и иных органов, - право законодательной инициативы, - проведение исполнительными органами государственной власти Свердловской области при принятии решений, касающихся муниципальных образований. Закон от 18.12.96 № 36-ЗТО «О местном самоуправлении в Тульской области»3 закрепляет следующие формы: - государственное регулирование местного самоуправления законами области; - заключение договоров и соглашений; - создание для организации постоянного взаимодействия совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов как временных, так и постоянно действующих; - право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в областной Думе; - разрешение споров и разногласий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления посредством согласительных процедур или судом.
В мировой практике также выделяют самые разнообразные формы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. В заключительном документе X съезда Лиги местных автономий, который проходил в апреле 1989 году в Перуджи был сформулирован ряд предложений по реформированию местного управления, в частности предлагалось: 1) учреждение Национальной постоянной конференции областных и местных властей; 2) учреждение в парламенте и областных советах постоянных органов, которые должны рассматривать все законодательные мероприятия в отношении областей и муниципалитетов на предмет их соответствия конституционным положениям; 3) принятие закона о финансовой автономии провинции и коммун1. В декабре 1996 - январе 1997 года Новосибирским областным общественным Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления был проведен опрос по проблемам правового регулирования местного самоуправления. Опрашивались главы городских и сельских администраций, председатели советов, юристы местных администраций. Опрос проводился в Кемеровской, Новосибирской, Томской областях, Республиках Бурятия и Тыва. Говоря о взаимоотношениях органов местного самоуправления с государственными органами субъекта Российской Федерации, 43 % опрошенных из Новосибирской области и 36 % представителей других регионов отмечают, что достаточно часто возникают проблемы. По мнению представителей органов местного самоуправления, органы государственной власти могут помочь органам местного самоуправления: финансовой поддержкой - 97%, предоставлением материально-технических средств - 52%, консультированием - 47%, методической и методологической помощью - 42%), психологической поддержкой 12%, помощью в решении кадровых вопросов - 6%. В качестве основных форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления назывались коллегии и совещания .
Анализируя взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления, Е. С. Шугрина выделяет следующие формы: 1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; 2) заключение договоров и соглашений; 3) создание координационных и консультативных, совместных рабочих групп; 4) реализация права законодательной инициативы; 5) направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти2. Думается, что для исследования форм взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо, прежде всего, их классифицировать по какому-либо основанию. В качестве такого основания можно, как нам представляется, использовать степень активности каждого субъекта: органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Законодательное регулирование органами государственной власти субъектов Российской Федерации деятельности органов местного самоуправления
Основными законодательными актами субъектов Российской Федерации, которыми регулируется деятельность органов местного самоуправления являются их Конституции (Уставы) и законы о местном самоуправлении.
Законодательная практика субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что в законах нормы о местном самоуправлении не получают дальнейшего развития по сравнению с федеральным законодательством. В большинстве случаев попросту воспроизводятся соответствующие нормы ФЗ от 28.08.95. При этом в законах ряда субъектов Российской Федерации указывается, что вопросы, затрагивающие специфические особенности финансовых, экономических или социальных отношений на территории муниципальных образований решаются отдельными нормативными актами1.
Наиболее типичными являются следующие законы: - об административно-территориальном устройстве; - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; - о местном референдуме; - о собраниях (сходах) граждан; - о муниципальной службе и др .
Хронологически нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления можно разделить на два периода: до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и после него.
Первый период характеризуется интересными положениями, находками, творчеством законодателей. Однако нормотворчество субъектов Российской Федерации часто осуществлялось с нарушениями норм Конституции Российской Федерации. В связи с этим в 1994 году Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления провел анализ нормативных правовых актов, принятых в субъектах Российской Федерации. В записке комитета содержался перечень нарушений федерального законодательства, в частности: - население лишается права осуществлять местное самоуправление в поселках, городах и сельских поселениях, являющихся центрами районов; - без учета мнения населения устанавливаются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; - граждане, проживающие в сельских поселениях и поселках с численностью населения до 5000 человек, лишаются права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; - устанавливается подчиненность поселений, а также органов местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти; - функции глав местного самоуправления осуществляют лица, назначаемые представителями государственной власти2.
В последнее время появляется достаточно большое количество работ, содержащих анализ законодательных актов отдельных субъектов Российской Федерации. См., например, Танеева Л.М. Опыт законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления в Курганской области // Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. Тюмень, 1999, с. 61-65; Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Челябинской области. Челябинск, 1997, - 214 с. 2 О правовой оценке нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления // Российская Федерация. 1994, № 10, с. 8.
Законы субъектов Российской Федерации, принятые после вступления в силу ФЗ от 28.08.95 содержат меньше противоречий федеральному законодательству, так как, в общем, происходит его дублирование. Однако нарушения все же имеются. Рассмотрим наиболее типичные из них.
1. Установление наименования органов местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 14 ФЗ от 28.08.95 наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиции.
Исходя из указанной нормы, муниципальное образование выбирает наименование органов местного самоуправления из того, что предложено в законе субъекта Российской Федерации. Однако в Конституции Российской Федерации закреплен принцип, согласно которому муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым, безусловно, относится и наименование органов местного самоуправления. В связи с этим заслуживает внимание предложение В.И. Васильева об исключении из ст. 14 ФЗ от 28.08.95 положения о необходимости соотносить наименование органов местного самоуправления с законом субъекта Российской Федерации1.
2. Установление численности представительного органа местного самоуправления. В некоторых субъектах Российской Федерации устанавливается численность представительного органа местного самоуправления. При этом можно выделить следующие варианты: а) установление минимальной численности. Согласно ст. 17 Закона Алтайского края от 05.12.95 № 29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае»2 и ст. 17 Закона Республики Бурятия от 05.09.95 № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»3 численный состав представительного органа местного самоуправления не может быть менее 7 человек в сельсоветах и районах с населением до 10 тысяч человек, 11 человек в городах, районах и сельсоветах с населением от 10 до 50 тысяч человек, 21 человек в городах и районах с населением свыше 50 тысяч человек; б) установление максимальной численности. В частности, согласно ст. 68 Закона Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» в муниципальных образованиях с населением до 1000 человек избирается до 5 депутатов, с населением от 1000 до 5000 человек - до 7 депутатов, с населением от 5000 до 50000 человек - до 11 депутатов, с населением от 50000 до 200000 человек до 17 депутатов, от 200000 до 500000 человек - до 21 депутата, свыше 500000 человек - до 31 депутата; в) установление минимальной и максимальной численности. Такой вариант закреплен в Законе Республики Хакасия от 17.11.98 № 42 «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»1, где закреплено, что численный состав Совета депутатов не может быть: - для городов республиканского значения менее 15 и более 35 депутатов; - для городов районного значения, сельсоветов и поссоветов менее 7 и более 15 депутатов.
Учитывая п. 2 ст. 15 ФЗ от 28.08.95, согласно которому численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования, указанные ограничения следует, по нашему мнению, рассматривать как рекомендации.
В то же время в Разъяснении Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отмечается, что законодательные органы субъектов Российской Федерации не вправе определять численный состав органов местного самоуправления, избранных до вступления в силу Федерального закона от 28.08.95, так как в соответствии с ч. 2 ст. 15 указанного закона численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается законодательным органом субъекта Российской Федерации только в случае избрания этого органа после вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ст. 58)1.
