Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления 21
1.1. Конституционная концепция местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе 21
1.2. Понятие основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления 44
1.3. Необходимость и разнообразие форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления 52
Глава 2. Основные направления и содержание взаимодействия органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления 61
2.1. Регулирующее направление взаимодействия органов государственной власти российских субъектов и органов местного самоуправления 61
2.2. Обеспечивающее направление взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 136
2.3. Конституционные гарантии местного самоуправления 160
Заключение 175
Нормативные акты 179
Используемая литература 188
Приложение 198
- Конституционная концепция местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе
- Понятие основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления
- Регулирующее направление взаимодействия органов государственной власти российских субъектов и органов местного самоуправления
- Обеспечивающее направление взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации идет процесс становления нового института публичной власти -местного самоуправления. Он осложняется существующими пробелами и противоречиями в действующем законодательстве. Основы местного самоуправления, получившие свое закрепление в действующей Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1, реализуются в субъектах Федерации неполно, неэффективно и медленными темпами.
Не случайно на прошедшем в октябре 2002 года заседании Государственного Совета Российской Федерации Президент России В.В. Путин отметил, что местная власть нуждается в серьезном реформировании и предстоит принять серьезные решения, которые повлияют на всю структуру власти в России2.
11 июня 2003 года Государственной Думой Российской Федерации принят во втором чтении проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В результате в проект федерального закона были внесены около 300 изменений, направленных на уточнение, либо корректировку отдельных норм законопроекта. При отборе поправок, рекомендуемых к принятию, учитывались как мнение субъектов права законодательной инициативы, так и пожелания экспертов и муниципальных деятелей. В настоящее время законопроект в
См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4
, августа 2000 г., 21 марта 2002 г.) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3330;
\ СЗ РФ. 2002 № 12. Ст. 1093; Российская газета. 2002. 13 июля.
* 2 Российская газета. 2002. 24 октября.
4 соответствии с Регламентом Государственной Думы проходит процедуру
подготовки к рассмотрению в третьем чтении.
С принятием Конституции 1993 года изменилась система управления в стране, государство потеряло традиционные административные рычаги управления и воздействия на органы местного самоуправления, изменились и формы взаимодействия между различными уровнями власти на местах.
Ст. 12 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. «Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти».1 «Любое, не противоречащее закону и находящееся в ведении местного самоуправления решение - не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке» , отменить его могут только население или органы местного самоуправления. В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации никакой орган государственной власти, ни одно должностное лицо не вправе совершать действия, принимать акты и решения, вторгающиеся в компетенцию местного самоуправления. Исключение составляют только случаи необходимости восстановления законности в деятельности органов местного самоуправления.
Однако именно государство определяет государственно-властный характер и правовую форму взаимосвязи и взаимодействия с органами местного самоуправления. Органы государственной власти устанавливают приоритетное положение одной из сторон в конкретных вопросах при
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева -
М.1996.-С.65. *
2 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Н.Б.
Топорнина МЛ 997. С.655.
5 реализации форм и методов взаимодействия органов власти рассматриваемых
субъектов и органов местного самоуправления.
Сегодня в становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепления основ народовластия, создания условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведения мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы. В выступлении на Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации 20 декабря 2001 года, председатель Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления B.C. Мокрый, как наиболее «узким» местом государственного строительства в широком смысле, определил вопросы «стыковки органов государственной власти и местного самоуправления» и как основную стратегическую задачу центральной власти в ближайшей перспективе выделил - обеспечение формирования и юридического закрепления механизмов взаимодействия двух систем власти и управления1.
Вопросы взаимоотношений и взаимодействия являются одними из наиболее сложных и важных в отраслях административного и муниципального права. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а соответственно нет сформированного правового института, который бы наиболее полно регулировал общественные отношения в этой сфере.
1 См.: Конференции, семинары//Местное самоуправление. 2001. №12. С. 3
Перед наукой и практикой стоит задача разработки и создания наиболее оптимальных способов организации и деятельности местного самоуправления, форм и методов его взаимодействия с органами государственной власти. При поиске моделей взаимоотношений между органами местного самоуправления и государственной властью необходимо учитывать отечественную специфику организации властных структур. Кроме того, взаимоотношения между уровнями власти должны способствовать укреплению государственности, развитию рыночных экономических отношений, улучшению материального благосостояния граждан.
Эффективность деятельности органов власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления во многом зависит от поиска и
применения новых организационно-правовых форм, изменения уже
-} имеющихся, а также ликвидации устаревших, что, в конечном итоге, должно
положительно влиять на механизм функционирования органов власти в целом. Как отмечала Ц.А. Ямпольская, большое разнообразие организационно-правовых форм в управленческом аппарате придает управлению гибкость и действенность1.
Вытекающее из статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации право субъектов в рамках своей компетенции самостоятельно принимать законы и иные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправления на соответствующих территориях, позволило обеспечить сочетание общегосударственных и местных интересов. Таким образом, появилась новая форма взаимодействия различных уровней власти. Анализ действующего законодательства рассматриваемых регионов показал, что подобное правотворчество отличается значительным разнообразием, внутренними несоответствиями, наличием устаревших норм и противоречивостью действующему федеральному законодательству. В настоящее время это законодательство нуждается также и в систематизации,
їу
Ямпольская Ц.А. Научные основы государственного управления СССР. М. 1968. С. 72.
7 устранении существующих в нем недостатков. Президент Российской
Федерации В.В. Путин обратил внимание на то, что необходимо завершить
формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления, провести
«инвентаризацию всего законодательства, регулирующего отношения в сфере
местного самоуправления»1.
В пункте 2 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены
тридцать вопросов местного значения, которые находятся в ведении
муниципальных образований. Компетенция ни муниципальных образований,
ни их органов федеральным законодательством четко не определена. Не
решены многие актуальные проблемы разграничения полномочий в решении
вопросов местного значения: кто и в какой степени несет ответственность за их
3 решение; какие государственные и муниципальные органы имеют конкретные
полномочия и ресурсы для их реализации. Попытка частичного решения
данной проблемы в виде временного применения статей 49-76 Закона РФ «О
местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года
оказалась безрезультатной. Эти статьи старого закона, детализирующие
полномочия органов местного самоуправления различных уровней, действуют
в части не противоречащей Конституции Российской Федерации и базовому
Федеральному закону 1995 года. В связи с тем, что решение вопроса о
противоречии или не противоречии статей 49-76 старого закона Конституции
не является прерогативой органов местного самоуправления, они до
настоящего времени продолжают осуществлять некоторые государственные
полномочия.
Современные условия диктуют необходимость качественно нового
курса в определении предметов ведения и полномочий при осуществлении
политики государства. Без закрепления конкретных полномочий и ресурсного
В.В. Путин. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению // Российская газета. 2001. 8 февр.
8 обеспечения для решения вопросов местного значения они так и останутся
общими предметами ведения. Кроме того, такие вопросы, как социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение, земельные отношения и целый ряд других входят в компетенцию органов власти всех уровней, начиная от Российской Федерации и заканчивая муниципальными образованиями, однако, порядок взаимодействия между ними законодательно не урегулирован, не разграничены их полномочия. Отсюда зачастую и те острые проблемы, которые возникают на местах.
Одной из новых организационно-правовых форм взаимодействия субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является наделение последних государственно-властными полномочиями. Представляется, что в первую очередь необходимо уточнить содержание собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня, а затем решать вопросы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления. В обсуждаемом проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенном Президентом России имеется целая глава, посвященная вопросам местного значения и их разграничению между уровнями муниципальных образований, что является шагом вперед по пути разграничения полномочий между уровнями власти в России.
В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от N 1370 от 16 октября 1999 года отмечается, что «отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральной и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления». Назрела необходимость принятия Федерального
9 закона «Об общих принципах разграничения полномочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления», на основании
которого в регионах будет произведено разграничение полномочий между
субъектом Федерации и муниципальными образованиями, находящимися на
его территории. Он должен закрепить принципы, формы разграничения
полномочий, материальных и финансовых ресурсов, перечень вопросов
находящимся в исключительном или совместном ведении Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, какие полномочия и
кому могут быть переданы, а какие делегированы.
Дальнейшее развитие механизма управленческой деятельности в условиях перехода к рыночным отношениям повлекло применение соглашений как форму взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это - новое явление, что делает актуальной задачу разработки в ближайшее время института заключения договоров и соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Существует ряд проблем по осуществлению судебной защиты местного самоуправления. Отсутствует четкая правовая регламентация статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства. Нет четкого разграничения подведомственности дел с участием муниципальных образований между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. У местного самоуправления отсутствует право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Отсутствие надлежащего законодательного регулирования и складывающаяся судебная практика зачастую ставят муниципальные образования в ситуацию, когда грубо нарушаются конституционно гарантированные права местного самоуправления, а возможности их правовой защиты весьма ограничены.
10 В Основных положениях государственной политики в области развития
l местного самоуправления в Российской Федерации в числе наиболее важных
проблем становления местного самоуправления в Российской Федерации
выделены: несовершенство механизмов судебной защиты местного
самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения
исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки
судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального
права.
В целом, необходимо отметить, что одной из важнейших задач наук
конституционного, административного и муниципального права является
активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и
развитие местного самоуправления. Среди приоритетных задач в области
.> местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы
научных и методических рекомендаций, важное место принадлежит исследованию направлений и форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы исследования.
Сложность и многогранность анализируемых форм взаимодействия делает их объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления и юриспруденции. В юридической науке данный правовой институт практически не разработан. Причины такого положения связаны с тем, что муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права, причем, основанной на иных, чем в советское время, началах. Кроме того, в полномочиях органов государственной власти субъектов Федерации произошли существенные изменения, что повлекло развитие новых направлений взаимодействия между органами власти субъектов и органами местного самоуправления. Это и предопределяет необходимость самостоятельного комплексного исследования направлений и организационно-
правовых форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся теории конституционного, административного и муниципального права. Большой вклад в развитие данного направления научных знаний внесли отечественные исследователи С.А. Авакьян, Е.А. Агеева, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Ю.А. Дмитриев, В.Т. Кабышев, А.И. Коваленко, А.Е. Когут, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.Н. Костюков, Ю.А. Крохина, О.Е. Кутафин, Л.А. Лукашов, В.М. Манохин, В.В. Пылин, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др. Вместе с тем избранная нами тема специально в научной литературе освещалась не достаточно. В монографиях и статьях, посвященных организации власти в России, проблематика направлений и форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления рассматривалась фрагментарно и неполно.
Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы организационно-правовых форм взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в том числе: правового регулирования субъектами Российской Федерации деятельности и организации местного самоуправления, реализации конституционных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также трудности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при реализации собственных, переданных или делегированных им органами государственной власти полномочий.
Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить понятие, содержание и организационно-правовые формы основных направлений
12 взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является выработка концепции и конкретных предложений по повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявление теоретических предпосылок и практической целесообразности механизма правового регулирования форм данного взаимодействия.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
исследовать основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
рассмотреть конституционную концепцию местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;
раскрыть сущностные черты категории «формы взаимодействия» применительно к специфике взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
- сформулировать понятие основ подобного взаимодействия, обосновав
ее правовое значение;
- рассмотреть роль государственных органов в развитии местного
самоуправления;
выявить и систематизировать основные формы правового взаимодействия органов власти субъектов и органов местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе регионов;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию и систематизации региональной нормативно-правовой базы, затрагивающей вопросы взаимодействия органов власти;
- исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом
регулировании вопросов организации местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
рассмотреть и выявить недостатки правового регулирования гарантий осуществления местного самоуправления при обращении последних в судебные органы;
- предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих
повысить эффективность взаимодействия органов власти субъектов Федерации
и органов местного самоуправления.
Объектом исследования в диссертационной работе являются отношения, возникающие в процессе осуществления основных направлений взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении регулирующего и обеспечивающего направлений взаимодействия.
Предметом исследования выступает правовой институт форм взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления, как инструмент решения вопросов государственного и местного значения.
Теоретико-методологическую базу исследования составили апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектико-материалистический метод познания, а также сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-правовой и различные приемы (анализ, синтез) формально-логического метода. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход, юридические, политологические, социологические термины и понятия. Исследуемые проблемы освещаются с учетом достижений общей теории права,
14 конституционного, муниципального, административного, гражданского,
гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права и других
отраслевых наук, изложенных в трудах ученых-юристов и послуживших
теоретической основой при написании диссертации.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы более тридцати субъектов России, касающиеся организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований, управления собственностью и финансами, наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических, правовых и организационных вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности.
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма функционирования института форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Предпринята попытка комплексного исследования используемых в понятийном аппарате терминов «взаимодействия», «основ взаимодействия» и
15 «форм взаимодействия» органов власти субъекта Российской Федерации и
органов местного самоуправления. Обобщив основные теоретические
изыскания по данному вопросу, диссертант приходит к выводу, что:
взаимодействие органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления формулируется как взаимная связь органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, обусловленная самостоятельностью сторон в пределах, установленных действующим федеральным законодательством;
основами взаимодействия органов власти субъектов и органов местного самоуправления являются принципы взаимодействия, формы, в которых выражается это взаимодействие и их содержание;
форма взаимодействия исполнительных органов власти субъектов и
органов власти местного самоуправления - объективно выраженная часть
деятельности по взаимодействию исполнительных органов власти субъектов
Российской Федерации и органов власти местного самоуправления, при
помощи которой реализуется ее содержание. Содержание формы
взаимодействия органов власти субъектов Федерации и органов власти местного самоуправления включает в себя задачи, функции, методы разрешения вопросов взаимодействия, характер и объем компетенции.
2. На основе анализа действующего законодательства, практики
организации и деятельности установлено, что реализация форм взаимодействия
органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления осуществляется по трем основным направлениям:
регулирующему, обеспечивающему и контролирующему.
При этом контролирующее направление реализуется в процессе регулирования и обеспечения местного самоуправления органами власти субъектов Российской Федерации.
3. Критический анализ нормативных актов субъектов Российской
Федерации в сфере местного самоуправления диктует необходимость создания
16.
целостной системы научных и организационных положений о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Предлагается принять Федеральный закон «Об основах взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», который определит принципы взаимодействия, основные формы и методы, а также характер и объем компетенции органов власти.
На основе анализа форм участия органов местного самоуправления в процессе принятия нормативно-правовых актов законодательными органами власти субъектов Федерации предлагаются правовые механизмы участия представителей органов местного управления в законодательном органе субъекта Федерации.
Исследование проблемы усовершенствования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении диктует необходимость систематизации законодательства о местном самоуправлении на федеральном и региональном уровне. Предлагается принять Федеральный закон «О порядке систематизации законодательства субъектов Российской Федерации», а также внести изменения в Указ Президента Российской Федерации № 511«0 классификаторе правовых актов», расширив в нем перечень рубрик, посвященных местному самоуправлению, обязательность использования классификатора при учете регионального законотворчества.
Предлагается внести дополнения в статью 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, определяющую минимальную численность населения, при которой выборные органы местного самоуправления формируются в обязательном порядке. Эта цифра может быть основана на уже сложившейся законодательной практике в субъектах Российской Федерации.
7. Анализируется и обосновывается необходимость разграничения
государственных полномочий и полномочий местного самоуправления,
17 рассматриваются принципы наделения государственными полномочиями
органов местного самоуправления. Предлагается принять Федеральный закон
«Об общих принципах разграничения полномочий между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления», в котором также необходимо указать принципы наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Данный закон позволит муниципальным образованиям начать
процедуру разграничения полномочий в субъектах в Федерации, что, в свою
очередь, будет способствовать реальному становлению института местного
самоуправления.
8. Предлагается принять минимальные государственные социальные стандарты, законодательно закрепить фиксированные формулы установления долей федеральных налогов и сборов, налогов и сборов субъекта Российской Федерации, зачисляемых в бюджет муниципальных образований на долговременной основе, а также нормативов отчислений от регулируемых доходов и размеров финансовой помощи муниципальному образованию из бюджета субъекта Федерации. Выдвигается предложение параллельно принятию в третьем чтении проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносить изменения в Бюджетный и Налоговой кодексы Российской Федерации, гарантирующие финансовую основу исполнения вопросов муниципальных образований.
9. Предлагается внести коррективы в федеральное и региональное законодательство, установив в нем процедуру рассмотрения обращений муниципальных образований, принятия решения и ответственность должностных лиц за ее нарушение, а также ответственность должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и препятствование принятию экономически и социально обоснованных законопроектов, вносимых органами местного самоуправления.
10. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой права
граждан на местное самоуправление, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства. В этой связи автором предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации «О государственной пошлине», связанные с освобождении органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации», а также установить в действующем законодательстве право участия в качестве стороны в процессе не только органам местного самоуправления, непосредственно указанным в Уставе, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.
11. На основе анализа действующего законодательства, практики
организации и деятельности выработаны теоретические положения и
практические рекомендации по разграничению подведомственности и
подсудности споров, вытекающих из отношений по защите местного
самоуправления между гражданскими и арбитражными судами.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при.разработке федеральных законов о принципах и о порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, о систематизации законодательства Российской Федерации в этой сфере.
Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут стать основой аналогичных законов субъектов Федерации, а также использоваться в
нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы органов публичной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования получило
выражение в опубликованных диссертантом научных статьях, общим объемом
1,4 печатных листов. Диссертантом разработан и направлен в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанных с
уточнением существующего порядка судебной защиты местного
самоуправления.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения. Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора:
Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления субъектами Российской Федерации» // Местное право. Москва. 2001. № 6. (0,4 п.л.).
Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Местное право. Москва. 2001. № 10-11. (0,3 п.л.).
- Вопросы разграничения полномочий между органами власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления» // Вестник
Саратовской государственной академии права. Саратов. 2002. №1. (0,3 п.л.).
- О систематизации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере
местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции
«Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и
пути их решения» / Саратов. Поволжская академия государственной службы.
2002. (0,2 п.л.).
20 - Вопросы разграничения полномочий между органами власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления // Научно-практический семинар г. Саратов. СГАП. 2001. (0,2 п.л.).
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных диссертантом научных статьях, общим объемом 1, 4 печатных листа.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Конституционная концепция местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе
Конституционное закрепление местного самоуправления как самостоятельной ветви публичной власти в России состоялось 21 апреля 1992 года, когда в Конституцию РФ были внесены соответствующие изменения1.
В европейской правовой теории исторически сложились две концепции природы местного самоуправления. Первая концепция - англосаксонская -построена на общественной теории местного самоуправления. Общественная теория обосновывает необходимость ограничения вмешательства государства в дела общины. Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, так как община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Особенно широко эти представления распространились в Соединенных Штатах Америки - государстве, которое в исторически обозримое время выросло из свободных общин переселенцев. К общественной теории примыкает юридическая теория, нашедшая свое обоснование в трудах немецкого юриста Г. Еллинека и отечественных правоведов XIX века Н.М. Коркунова и Б.Н. Чичерина. Эта теория предполагает, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия.
Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется известная независимость и неприкосновенность. Вторая концепция - европейская континентальная - построена на основе государственной теории местного самоуправления. Государственная теория местного самоуправления разработана в XIX веке немецкими государствоведами Л. Штейном и Р. Гнейстом; в России ее идеи развивали Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Эта теория отражает дальнейший этап формирования государства, исторически свершившийся в Европе. На этом этапе города, отстоявшие свою автономию в борьбе с королем и местными феодалами, стали основой формирующегося, а затем опорой и неотъемлемой частью сформировавшегося буржуазного государства1.
Таким образом, в основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления, точнее ее разновидности - юридической теории.
Однако, с вступлением в силу Указов Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» , изданных после известных событий сентября-октября 1993 года было положено начало очередной реформе местного самоуправления, получившей в правовой литературе название «президентской». На деле «президентская реформа» местного самоуправления означала его сворачивание и замену местным управлением, от которого население фактически отстранялось. И.В. Бабичев утверждает, что к моменту принятия и вступления в силу 1 сентября 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местного самоуправления как системы в стране не существовало1, так как деятельность всех местных Советов на основании упомянутых указов Президента была прекращена. Их функции вплоть до новых выборов перешли к соответствующим администрациям (которые тогда возглавляли назначенные вышестоящим руководителем исполнительной власти главы). Был изменен территориальный принцип организации местного самоуправления и ограничены функции и полномочия представительных органов. По Закону о местном самоуправлении 1991 года представительный орган созывался на заседания постоянным председателем, который организовывал его работу, подписывал его решения. Теперь эти функции передавались главе местной администрации. Наиболее важные решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, могли приниматься представительным органом только по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации). Представительный орган был лишен права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям структурных подразделений администрации. Были отменены все статьи Закона местном самоуправлении 1991 года1, касающиеся местных Советов, их функций и полномочий, которые были переданы главам местных администраций, и полностью отменен Закон РФ «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Российской Федерации» (за исключением статьи 36, относительно которой Указ установил, что «согласие на увольнение с работы народного депутата, исключение его из колхоза, иного кооператива, учебного заведения или перевод в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу дает глава местной администрации»). Поставленный в такие условия представительный орган и его депутаты не могли осуществлять реальный контроль за деятельностью местной администрации и ее главы. Согласно Указу Президента от 26 октября 1993 года все главы местных администраций, независимо от того, были они назначены или избраны, являются «главами местного самоуправления». Вторым Указом устанавливалось, что глава местного самоуправления имеет право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления (в отличие от Закона о местном самоуправлении 1991 года, где предусматривалось, что «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами»).
Понятие основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Статья 3 Конституции Российской Федерации, раскрывая принцип народовластия в Российской Федерации, закрепляет народ как единственный источник власти. Гражданин, таким образом, становится связующим звеном между различными уровнями власти. «Сейчас в регионах многие поняли, что задачу возродить Россию государство не решит, даже если им будут управлять реформаторы типа Сперанского и Столыпина, ее может решить только народ через низовую самоорганизацию, местное самоуправление, личную и групповую самодеятельность»1.
Из всех объектов государственного управления, местное самоуправление, по своей природе, поставленным перед ним задачам и функциям, по порядку формирования органов власти, наиболее близко к населению. Оно имеет возможность не только устанавливать наиболее целесообразные и экономичные варианты решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций, но и оказывать конкретную помощь гражданам и предприятиям, находящимся на территории соответствующего муниципального образования. Кроме того, права граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления являются необходимыми чертами демократического общества и признаны всеми государствами - членами Европейского Совета, который 15 октября 1985 года принял «Европейскую хартию местного самоуправления» .
Проблема развития местного самоуправления является одной из актуальнейших в современной реформируемой России. Д.Ф. Аяцков, В.В. Володин и Л.А. Лукашов выделяют четыре аспекта данной проблемы, которые обусловливают ее актуальность и вызывают к ней повышенный интерес1.
Первый аспект. Местное самоуправление — основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему власти демократического правового государства. «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл»2. «Именно здесь, на нижних этажах государственной пирамиды, государство становится «своим», доступным для каждого гражданина, поскольку строится на трех основаниях — самоорганизации, самостоятельности, самоответственности»3. «В обществе, в котором местная власть наделена реальными полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти, она становится понятнее, доступнее, приближеннее к гражданину и, в силу этого, эффективнее»4.
Второй аспект. Местное самоуправление — это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.
Третий аспект. Местное самоуправление — это форма, способ организации и осуществления населением власти на местах. Оно способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшим бюрократизмом. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условии для самостоятельности решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.
Четвертый аспект. Самоуправление, как форма осуществления власти, в значительной мере является делом практики, а не только принципов, воплощенных в других странах1.
Сегодня в становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепления = основ народовластия, создания условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведения мероприятий по социальной защите населения, стабилизации политической системы. Депутат Государственной Думы Г.К. Леонтьев как одну из ключевых проблем местного самоуправления, требующего незамедлительного решения назвал «организацию взаимодействия органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти»2.
Проблемы во взаимоотношениях региональной и местной властей не являются чисто российским явлением. Они носят не только организационный характер, но и политический, правовой и т.д. Здесь заключено широкое поле для исследования юристов, политологов, социологов и других представителей гуманитарных наук.
Представляет интерес анализ значения понятия «взаимодействие». Обратимся в этой связи к общепринятому смыслу этого слова, одинаково закрепленному в многочисленных толковых словарях русского языка. Взаимодействие — это взаимная связь предметов, явлений, их обусловленность друг другом; согласованность действий1.
В правовой литературе взаимодействие рассматривается по большей части, как отношения между субъектом и объектом управления. Б.П. Курашвили отмечает: «Реальная жизнь управленческого отношения — взаимодействие сторон, реализующих свои полномочия» . Субъектом управления в данном случае можно условно назвать органы власти субъекта Российской Федерации, а объектом муниципальное образование. Это обусловлено ст. 12 Конституции России, где указано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому, непосредственно не подчиняются органам власти субъектов Федерации.
Представляется справедливой точка зрения И.В. Бабичева, который отмечает: «среди ряда политиков и правоведов сложилось устойчивое мнение о том, что местное самоуправление обладает неким иммунитетом от государства, что, с одной стороны, приводит к требованиям о минимизации регулирующего влияния государства на местное самоуправление, с другой стороны, формирует недоверие представителей государства к местному самоуправлению как к публичному институту, имеющему скорее общественную природу, чем властную» .
Регулирующее направление взаимодействия органов государственной власти российских субъектов и органов местного самоуправления
Статья 3 Конституции Российской Федерации, определяя основные формы народовластия (непосредственное, прямое осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления), ставит органы государственной власти и местного самоуправления в виде равно важных для народовластия форм его осуществления, которые обладают определенной самостоятельностью.
В демократическом обществе, где получают развитие институты государства и демократии, функции администрирования постепенно теряют свое значение и отходят на вторые роли. Общность объекта государственного управления и местного самоуправления ставит перед обществом задачу соединить государство и местное самоуправление. В этом случае речь не идет о восстановлении принципа демократического централизма, предполагавшего административное управление, подчинение по линии любой вертикали органов государства и местного самоуправления — будь то представительные органы, органы управления общей компетенции или органы специальной (отраслевой, функциональной) компетенции - с неограниченным правом отмены вышестоящим органом правового акта нижестоящего. На первый план выходят регулирование, обеспечение и контроль местного самоуправления органами государственной власти в рамках установленных действующим законодательством.
В правовой литературе регулирование рассматривается как использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования1. Представляется целесообразным провести разделение по содержанию форм взаимодействия при осуществлении регулирующего направления на две основные группы.
Первая. Формы по правовому регулированию органами власти субъектов Российской Федерации вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Вторая. Формы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в содержание первой группы на наш взгляд можно отнести задачи и полномочия по: 1) регулированию вопросов организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований; 2) установлению наименований муниципальных образований; 3) установлению системы структуры, порядка избрания и назначения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 4) установлению и изменению порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ; 5) установлению порядка регистрации уставов муниципальных образований. При регулировании местного- самоуправления большое значение имеет правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «от четкой работы законодателей в регионах зависит успешное развитие демократической и правовой системы и само качество государственной власти в нашей стране»1.
В.М. Манохин выделяет следующие организационные формы в разработке проектов нормативных актов, получивших широкое применение в субъектах Федерации: 1) единоличная, то есть разработка проекта закона, иного нормативного правового акта одним лицом. Разработанные в единоличном порядке специалистом в соответствующей области законодательства нормативные акты затем обсуждаются в комитетах по законности представительных органов или в их структурных подразделениях; 2) структурные подразделения в аппарате органов государственной власти -представительных или исполнительных; 3) группы разработчиков конкретных законопроектов и других нормативных правовых актов. В состав такой группы входят специалисты разных отраслей и создаются они как правило для разработки одного или нескольких проектов нормативных правовых актов; 4) институты, центры (и другие подобные структуры) регионального законотворчества2. Базовый закон 1995 года составил правовую базу для нормативно правового регулирования субъектами Российской Федерации муниципальных образований. Согласно статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом); конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта.
В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Законодательный орган государственной власти субъекта и высший исполнительный орган государственной власти субъекта осуществляют свои полномочия самостоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта.
Обеспечивающее направление взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
Государство сделало шаг по инициации активности местных сообществ, выделив из системы государственного управления систему местного самоуправления. Однако в силу целого ряда причин политического, экономического и исторического характера оно не передало на местный уровень набор ресурсов, необходимых для устойчивого функционирования системы местного самоуправления. В то же время набор обязанностей и функций в полном объеме был спущен на местный уровень. В результате местные сообщества и их выразители — местные власти — оказались по сути, несостоятельными в вопросах развития территорий, а зачастую и в вопросах обеспечения насущных жизненных потребностей населения. Учитывая территориальную разветвленность, разнообразие типов муниципальных образований решить эту задачу можно только силами местной власти, действующей эффективно и согласованно при поддержке органов власти региона и Федерации.
Здесь, на наш взгляд, можно выделить три основных формы взаимодействия: 1) принятие законов и других нормативно-правовых актов по обеспечению экономических основ местного самоуправления; 2) принятие программ развития местного самоуправления; 3) заключение договоров и соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом 1995 года со стороны субъектов Федерации обеспечение местного самоуправления происходит путем: 1) регулирования отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; 2) обеспечения сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; 3) обеспечения гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; 4) обеспечения государственных минимальных социальных стандартов; 5) компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 6) регулирования порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность.
Под финансовыми ресурсами муниципального образования в юридической литературе понимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д., используемых органами местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций и компетенции1.
К нормативным правовым актам субъектов Федерации, регулирующим отношения местного самоуправления в сфере бюджетно-финансовой деятельности, относятся конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы и подзаконные акты. В конституциях и уставах изложены основные принципы построения финансовой основы местного самоуправления, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении содержат самостоятельные главы или разделы о финансовой основе местного самоуправления. Кроме того, в субъектах Федерации приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах
Российской Федерации, в которых закреплены нормы, в определенной степени, затрагивающие бюджетно-финансовые отношения в системе местного самоуправления.
Однако, принятые за годы реформ законы - не смогли обеспечить финансовую самостоятельность и независимость местных органов. Как отметил Председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления B.C. Мокрый «в настоящее время в системе межбюджетных отношений доминируют регулирующие налоги, в то время как доля закрепленных за муниципальными образованиями налоговых поступлений остается весьма низкой и не отвечает даже их минимальным потребностям. В связи с этим, на сегодняшний день около 95% муниципальных образований остаются дотационными» . Общая доля собственных средств в местных бюджетах в течение последних лет с изменением налогового и бюджетного законодательства неуклонно снижалась и в результате введения части первой Налогового кодекса Российской Федерации доля собственных доходов местных бюджетов составляет 5-6% от доходов местных бюджетов. Вместе с тем, за счет местных бюджетов финансируется почти 74% расходов на среднее образование, 54% - на здравоохранение, 67% - на содержание жилищно-коммунального хозяйства .
Наиболее распространенными недостатками законодательства субъектов Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе является то, что они либо воспроизводят нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дают более содержательное понятие местных финансов. Так, расширенный состав местных финансов предусматривают законы о местном самоуправлении Республики Дагестан, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Магаданской, Омской областей, Краснодарского и Приморского краев. Статья 87 Закона Омской области «О местном самоуправлении в Омской области»3 устанавливает, что финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, получаемых кредитных ресурсов.
