Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти 17
1.1. Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России 17
1.2. Проблемы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации 42
Глава 2. Правовое регулирование основных направлений взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 68
2.1. Регулирующие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления 68
2.2. Обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления 101
2.3. Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления 137
Заключение 152
Библиографический список 159
Приложения 199
- Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России
- Проблемы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации
- Регулирующие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
- Обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Анализ развития современной цивилизации свидетельствует о том, что обеспечение достойной жизни граждан и построение демократического государства невозможны без формирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление в России в настоящее время связано с совершенствованием системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, координации их деятельности и усиления ответственности, а также повышения ответственности должностных лиц при осуществлении своих полномочий.
Правовая основа в рамках реализации базовых федеральных законов об организации государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления на федеральном уровне практически сформирована. Реформирование местного самоуправления теперь должно происходить на уровне регионального законодательства и нормотворчества муниципальных образований. Однако необходимо учитывать, что эффективное развитие местного самоуправления возможно только при совместной деятельности органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также включения в данный процесс населения при необходимости обеспечения единства публичной власти в государстве и самостоятельности местного самоуправления.
Создание правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях находится на стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы во многом носят поисковый характер. Они вызывают множество замечаний ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, так как не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для того, чтобы эффективного регулировать отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Анализ правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в научной литературе касался главным образом вопросов организации публичной власти. Различные аспекты взаимодействия рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Возникла комплексная, системная задача изучения правовой основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы на уровне Российской Федерации, в рамках группы субъектов, входящих в состав Приволжского федерального округа - между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования.
Кроме того, к настоящему времени накоплен определенный эмпирический опыт взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обозначившиеся на основе данного опыта тенденции и проблемы нуждаются в анализе, обобщении и разрешении. Углубленный анализ данной практики будет способствовать выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью научных разработок комплексного характера, связанных с теоретическим осмыслением ряда проблем: общих начал взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе их современного реформирования; формированием современной модели местного самоуправления в системе правовых отношений Российского государства; методов и путей реорганизации местного самоуправления в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в процессе совершенствования и систематизации нормативно-правовой базы; правовых и практико-преобразующих механизмов действия региональной власти, направленных на эффективное функционирование органов
5 местного самоуправления. Многие из перечисленных проблем носят дискуссионный характер.
Всестороннее, системное, критически-аналитическое исследование правовых основ взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления позволит решить несколько задач: во-первых, сделать определенные для науки теоретические заключения; во-вторых, сформулировать практические выводы и рекомендации; в-третьих, придать обсуждению проблемы более конструктивный характер, что будет способствовать повышению результативности исследования.
Все изложенное предопределяет выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы исследования. Исследованию тематики соотношения и правового оформления государственной и муниципальной власти посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являются ученые, политические деятели, литераторы: В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.В. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Б.Д. Греков, А.В. Ельчанинов, Н.М. Коркунов, А.И. Никитский, Н.И. Лазаревский, И.А. Покровский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и другие.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающих в комплексе современные тенденции развития местного самоуправления и институтов муниципальной публичной власти в нашей стране: А.В. Автономова, С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, А.А. Берга, Е.Г. Битовой, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, А.А. Безуглова, А.Г. Воронина, В.И. Васильева, В.В. Володина, Л.П. Волковой, ТА. Вершило, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, В.А. Гневко, А.И. Демидова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, Л.А. Жуковой, А.А. Захарова, Н.В. Зинченко, В.Т. Кабышева, Г.Н. Комковой, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, А.В. Колесникова, М.А. Кулушевой, П.Е. Круть, С.А. Кислицина,
A.E. Когута, А.Н. Кокотова, ГА. Кочетковой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, АВ. Лабудина, А.В. Лагуткина, А.С. Ландо, Л.Е. Лаптевой, М.Ю. Мартынова, Е.В. Мирошниченко, М.М. Мокеева, AIL Морозова, Е.А. Незнамовой, И.И. Овчинникова, В.И. Патрушева, В.В. Попова, Н.В. Постового, В.А Прокопшна, М.Б. Разгильдиевой, А.И. Радченко, Л.А. Ревенко, В.А Сологуба, Я.Ю. Старцева, A.M. Старостина, В.В. Таболина, А.Т. Тертышного, Е.М. Трусовой, СЮ. Фабричного, В.И. Фадеева, СЕ. Чаянова, Л.Л. Хоперской, В.И. Хрипуна, К.Ф.Шеремета, АН. Широкова, В.В. Шипова, М.М. Шумилова, Е.С Шугриной, О.Н. Юниной, СН. Юрковой, В.Л. Ясюнас и другие авторы.
Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются в диссертационных работах А.Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Ю.В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), О.А. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), Н.В. Кочетковой «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (Саратов, 2005) и другие.
Однако за пределами научных исследований остались проблемы реализации законодательных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением в контексте проводимой в современной России муниципальной реформы, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и
7 органы местного самоуправления на практике при реализации современного законодательства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования — теоретическое обоснование и анализ правового института взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления, а также разработка предложений по совершенствованию правового регулирования такого взаимодействия в субъектах Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
- исследовать соотношение государственной власти и местного
самоуправления как разновидностей публичной власти;
- рассмотреть роль государственных органов в развитии местного
самоуправления и взаимоотношения между ними;
определить сущностные черты категорий «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
раскрыть регулирующие и обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления;
- проанализировать проблемы реорганизации местного
самоуправления в ряде регионов Приволжского федерального округа в
процессе комплексного совершенствования нормативно-правовой базы;
- исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-
правовом регулировании взаимодействия между органами
государственной власти Российской Федерации и органами местного
самоуправления в контексте осуществления реформы местного
самоуправления;
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики взаимодействия . между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, и органами местного самоуправления.
Объектом исследования выступают муниципальные
правоотношения, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления в ходе реализации основных направлений муниципальной реформы.
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих правовой институт взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления как инструмент решения вопросов государственного и местного значения в период проведения муниципальной реформы.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Анализ нормативно-правовых актов и правоприменительной практики также осуществлялся с помощью специальных методов: логического, системно-структурного, структурно-функционального, сравнительно-правового, конкретно-социологического, лингвистического и других. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы применялся междисциплинарный подход.
Теоретическую основу исследования составляют научные положения и выводы, получившие отражение в работах отечественных и зарубежных авторов, материалах научно-практических конференций, затрагивающих различные аспекты исследуемой проблемы, а также правовые позиции, выраженные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995, 2003 годов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальные правовые акты, материалы практики органов местного самоуправления. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Научная новизна исследования* Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте осуществления реформы местного самоуправления,
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период реализации положений базового Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На основе изучения регионального законодательства, уставов муниципальных образований и правоприменительной практики в ходе исследования формулируются практические выводы и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. В сложившейся ситуации отсутствует определенность в толковании соотношения государственного и муниципального управления в практике
10 Конституционного Суда России. Представляется, что в целях разрешения сложившихся обстоятельств целесообразно Конституционному Суду России дать официальное толкование положений статьи 12 российской Конституции, в котором следует указать, что смысл конституционной нормы о самостоятельности органов местного самоуправления не означает их отделения от системы государственной власти, а свидетельствует только о том, что у местного самоуправления есть свои определенные функции, собственные полномочия, очерченные Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным законом о местном самоуправлении.
2. Исследовав различные точки зрения на современную модель
местного самоуправления в системе общественных и правовых
отношений Российского общества, а также нормы действующего
законодательства, автор считает целесообразным следующее теоретико-
правовое определение местного самоуправления: «Местное
самоуправление в Российской Федерации - это целостная система
общественных отношений, связанных с территориальной
самоорганизацией населения, представляющая собой способ
негосударственного осуществления народом местной власти,
предоставленной и гарантированной Конституцией РФ, реализуемой на
основе принципов самостоятельности и децентрализации, в формах
непосредственного управления или через органы местного
самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций в
соответствии с законами Российской Федерации и ее субъектов, уставами
муниципальных образований».
3. В условиях неблагополучного состояния многих муниципальных
образований, отсутствия единых механизмов предоставления трансфертов
и других форм финансовой помощи органам местного самоуправления,
неразвитости муниципальной инфраструктуры, великого множества
нерешенных социальных проблем поднимать вопрос об абсолютном
отделении местного самоуправления от государства означает
дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета.
4. Анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав местного самоуправления, диктует необходимость четкой правовой регламентации статуса муниципального образования и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судебной защиты. В этих целях можно предложить следующие меры по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Во-первых, необходимо внести дополнения в Закон РФ «О государственной пошлине» в части освобождения органов местного самоуправления от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судебных органах Российской Федерации.
Во-вторых, в ходе анализа гражданского и арбитражного процессуальных кодексов выявляется необходимость более конкретного разграничения подведомственности и подсудности дел между этими судебными органами. Целесообразно к подведомственности судов общей юрисдикции отнести дела по спорам, связанным с определенными аспектами правоприменительной практики:
- формированием органов местного самоуправления и принятием
уставов муниципальных образований;
- определением полномочий органов местного самоуправления;
- определением статуса выборных представительных органов
местного самоуправления и иных должностных лиц;
- определением территории муниципального образования;
- вопросами приведения актов органов государственной власти и
органов местного самоуправления в соответствие с актами большей
юридической силы.
12 К подведомственности арбитражных судов, по мнению автора, следует отнести следующее:
- дела о взыскании расходов, понесенных органами местного
самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о
наделении государственными полномочиями органов местной власти;
- споры, вытекающие из использования муниципальной
собственности и исполнения бюджетных обязательств.
В-третьих, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным муниципальным органам и представителям населения муниципального образования.
5. Недостатком действующего законодательства является то, что
исполнительные органы местного самоуправления лишены права на
законодательную инициативу в представительном органе субъекта
Федерации. Это ограничивает возможности осуществления полномочий,
возложенных на исполнительные органы местного самоуправления,
поскольку затрудняет процесс формирования законодательства для
обеспечения нужд местного сообщества в силу отсутствия четкой
регламентации в действующем законодательстве, определяющем сроки и
порядок рассмотрения и согласования законопроектов, выносимых
исполнительными органами местного самоуправления в представительные
органы.
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации.
6. По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и
дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании
13 органы местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы, требующие правового регулирования. В связи с этим считаем целесообразным, особенно в переходный период, развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по выстраиванию стройной и непротиворечивой системы муниципальных правовых актов - это одно из обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и муниципального управления.
Исходя из практики и потребностей развития местного самоуправления, автором предлагается модель правовой системы конкретного муниципального образования.
Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость включения в практику договорных отношений и соглашений как между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, так и между муниципальными органами. Имеет смысл разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить процедуру заключения договора. Назрела потребность расширять договорную практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры административно-правового характера.
В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления представляется целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия». В настоящем Законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их
14 определения, а также определены государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного самоуправления.
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для этого в ст. 19 следует указать: «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)».
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19). Предлагается следующий вариант регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год; изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый год; исключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».
9. На региональном уровне назрела объективная необходимость разработки и принятия закона «О деятельности координационных и
15 консультационных органов муниципальных образований», который регламентировал бы порядок образования и деятельность соответствующих структур. Автором разработан проект закона «О Совете муниципальных образований Саратовской области», который мог бы войти в него самостоятельным разделом.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации; при разработке законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, а также смежных дисциплин «Государственное и муниципальное управление» и «Местное самоуправление».
Отдельные выводы и предложения могут быть полезны депутатам и должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальным служащим в их практической деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании
кафедры конституционного права Поволжской академии государственной
службы имени П.А. Столыпина;
- при подготовке автором научных публикаций;
- в выступлениях автора на всероссийских, межвузовских,
региональных научно-практических конференциях: Всероссийской
научно-практической конференции «Российская модель местного
самоуправления; технологии эффективной реализации» (Москва, май 2006 г.); Межрегиональной научно- практической конференции «Реформы государственной службы, местного самоуправления и выполнение мероприятий по их реализации» (Саратов, апрель 2005 г.) и др.;
- при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, Саратовской государственной академии права, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в ПАГС.
Структура диссертации. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиографический список.
Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России
Проблемы взаимоотношения и взаимодействия являются одними из наиболее сложных в отраслях конституционного и муниципального права1. Вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления можно признать наиболее значимым в контексте совершенствования политических и правовых основ построения современного российского государства и наиболее оптимального решения задач жизнеобеспечения населения. От эффективности его решения во многом зависит не только итог проведения муниципальной реформы, динамика становления демократии в России, но и прочность конституционного строя, а, следовательно, и эволюция российской государственности.
Значение местного самоуправления в России трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государством. Местное самоуправление - это тот уровень власти, который формирует у человека отношение к власти в целом. От того, насколько успешно решаются вопросы повседневной жизнедеятельности зависит благополучие каждого человека. Жизнь подтвердила правоту того, что дорога к экономическому и политическому возрождению России лежит через развитие малых городов и поселений, формирование в них действенных органов местного самоуправления, эффективной муниципальной власти.
Безусловно, государство, подобное Российской Федерации, не в состоянии обеспечить оптимальное управление экономическими, политическими и социальными процессами в обществе, если не гарантирует существования эффективного местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы все вопросы общественного развития решались только органами государственной власти.
В настоящее время в России идет процесс реформирования местного самоуправления как одного из институтов публичной власти. Хотя он далек от завершения, представляется возможным выделить основные черты, присущие современной модели местного самоуправления. В частности, ее можно определить как систему горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, а также между ними и органами государственной власти. При этом ключевым фактором успешности реформирования выступает качественное взаимодействие государственных и муниципальных органов власти в рамках полномочий, форм и способов, закрепленных в законе и выработанных современной передовой практикой.
К сожалению, несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления, переход к новой модели взаимоотношений государственной и муниципальной власти затягивается по ряду объективных и субъективных причин. Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российском государстве, большинство отечественных и зарубежных ученых-государствоведов и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности муниципальной власти , неэффективное взаимодействие государственных и муниципальных органов.
В качестве основных причин называются недооценка, недопонимание, а зачастую и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества, его роли и месте во взаимоотношениях с государственной властью3.
В связи с этим, предваряя исследование правового регулирования основных направлений и форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, считаем методологически верным проанализировать содержание и соотношение таких важнейших категорий, как «государственная власть» и «местное самоуправление», тем более, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003 г. концептуально модернизировал существующие представления об этом4.
Примечательно, что до настоящего времени в российской и зарубежной политической и правовой науке, а также в социологических изысканиях нет однозначного понимания местного самоуправления. В научной литературе встречается более тридцати различных определений.
Одним из наиболее распространенных в европейской литературе является определение известного германского ученого Г. Еллинека: "Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"5. Было известно в России определение, принадлежавшее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: "Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву"6. Если обратиться к словарю СИ. Ожегова, то самоуправление им трактуется, как «право решать дела национально-территориальной единицы, автономии»
Проблемы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в Российской Федерации
В системе властных отношений муниципальная власть имеет назначение оптимизировать использование общественных ресурсов, поскольку наиболее близка к населению, знает его проблемы и способна рационально решать вопросы местного значения. Как правильно отмечают авторы учебника по основам политической социологии: «Местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, освобождающий государственные органы власти от местных проблем»47.
Вопросы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления крайне важны для реализации конституционных положений о местном самоуправлении и становления в Российской Федерации института местного самоуправления как формы народовластия.
Статья 12 Конституции РФ 1993 устанавливает, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».
Однако, о конкретных полномочиях местного самоуправления Конституция упоминает лишь вскользь. В пункте 1 статьи 132 Конституции РФ закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В этой статье Конституции указаны предметы ведения органов местного самоуправления, причем перечень вопросов местного значения не исчерпывающий. Статьей 130 Конституции РФ устанавливается, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».
Таким образом, для реализации указанных выше конституционных положений необходимо: - во-первых, установить для каждого муниципального образования конкретный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, которые они должны «самостоятельно и под свою ответственность» решать; во-вторых, наделить органы местного самоуправления полномочиями и ресурсами для решения данных вопросов местного значения; в-третьих, четко разграничить, какие из государственных полномочий могут быть переданы в ведение муниципальных образований.
Только после решения этих задач можно говорить об эффективном функционировании местного самоуправления в Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года № 1251 была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления48. К основным задачам этой программы было отнесено: обеспечение разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения его функций; создание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления; обеспечение постепенного перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения; отработка формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение правовых, финансовых и ресурсных гарантий прав местного самоуправления. В целях реализации программы были названы такие формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как: оказание научно методической помощи органам местного самоуправления, организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления, создание информационных сетей местного самоуправления, привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.
Как уже говорилось ранее, местная власть - одна из разновидностей публичной власти. «Необходимым элементом любой системы властеотношений, - как указывает И.А. Умнова, - является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных, правовых и организационных рычагов. Вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют предметы его ведения» .
Можно согласиться с Ф.В. Зариповым в том, что местная власть формируется в государстве для решения трех основных задач:
1) предоставления основных социальных услуг, поскольку эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий;
2) привлечения местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню). Выявление им использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест и, тем самым, является профилактической мерой против социальной напряженности;
3) обеспечения непосредственного взаимодействии с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного м общегосударственного значения (публичных дел)50. При этом необходимо отметить, что местное самоуправление осуществляется в двух организационно-правовых формах -непосредственное самоуправление и опосредованное самоуправление. К непосредственному самоуправлению отнесены местный референдум, местные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания (сход) граждан, обращения (петиции) граждан и территориальное общественное самоуправление. Опосредованное самоуправление осуществляется через органы и должностных лиц местного самоуправления. Решающая роль в осуществлении компетенции местного самоуправления принадлежит опосредованным формам осуществления местного самоуправления, то есть органам и должностным лицам местного самоуправления.
Регулирующие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Прежде чем приступить непосредственно к анализу конкретных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях проводимой муниципальной реформы, полагаем методологически оправданным изучение с теоретико-правовой позиции сути и форм совместной деятельности государственных и муниципальных органов.
В словаре русского языка дано определение формы, как вида, типа, устройства, структуры, внешнего выражения чего-либо, обусловленное определённым содержанием65.
Понятие «форма деятельности», широко употребляется в действующем законодательстве и в юридической литературе. Одни авторы под формой деятельности органов управления понимают действия, «в которых находит выражение управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц»66 Другие исследователи, под формами деятельности понимают способы выражения её содержания, например, процесс издания актов, но не сами акты, процесс реализации организационных мероприятий, а не сами эти мероприятия67. Третьи авторы, говоря о формах, имеют в виду самостоятельные группы родственных по характеру, одинаковых или сходных в своём внешнем проявлении действий . Н.М. Конин рассматривает формы управления как средство организации и выражения его содержания. «Это система и структура аппарата государственного управления, т.е. организационные формы, внутри и в рамках которых осуществляется управленческий процесс, а также всё то, в чём закрепляются, фиксируются, выражаются те или иные действия аппарата управления (органов управления, их структурных подразделений и служащих)», - пишет он.69 Манохин В.М. под формой деятельности органов государства, понимает часть деятельности этих органов в определённых организационных и временных рамках, состоящую из комплекса одинаковых или родственных по своему характеру действий, при помощи которых реализуются функции органов. Авторами учебника по российскому административному праву,70 выделены следующие характерные положения формы реализации полномочий: - это часть, точнее одна из частей, на которые можно расчленить деятельность субъекта административного права; это такая часть деятельности, которая может быть объективно выражена, зрима, пригодна для практического применения; это такая часть деятельности, которая отличается от других форм.
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны и активно влияют друг на друга и находятся в диалектическом единстве. Содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма -внешнее проявление, способ существования, структура содержания .
Можно сделать вывод, что через формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в процессе их функционирования реализуется её содержание.
Содержание формы деятельности включает в себя задачи, функции, методы, характер и объём компетенции органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.
В административно - правовой литературе выделяется два основных вида форм деятельности исполнительной власти - это правовые и не правовые формы.
Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечёт определённые правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Д.Н. Бахрах выделяет следующие виды правовых форм: принятие административных актов (решений); заключение договоров; совершение иных юридических действий. В.М. Манохин среди форм правового регулирования на уровне субъектов Федерации выделяет законы и иные правовые нормативные акты.
К неправовым формам относятся организационные действия и материально-технические операции
Полагаем, к неправовым формам деятельности государственных органов власти и местного самоуправления можно отнести:
1. Материально-технические операции, связанные с делопроизводством органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе осуществления совместной деятельности. 2. Следующие организационные действия: - проведение совещаний, заседания рабочих групп, семинары, пилотные проекты, обсуждения, пресс-конференции с представителями государственных органов власти субъекта Федерации и должностными лицами местного самоуправления; разработку методических рекомендаций, обобщение и распространение передового опыта; - оказание методической и организационной помощи органов государственной власти субъекта Федерации в муниципальных образованиях для выявления истинного положения дел и принятия решений по исполнению законодательства РФ, и определения тенденций развития;
Обеспечивающие направления совместной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
Органы государственной власти субъекта Федерации не вправе формировать органы местного самоуправления, назначать должностных лиц местного самоуправления. Противоречат Конституции РФ и не подлежат применению такие нормы законов субъектов, которые предусматривают участие органов государственной власти субъекта Федерации и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления (например, обязательное согласование с органами государственной власти субъекта Федерации и их должностными лицами кандидатуры на замещение муниципальных должностей или исключительное право должностных лиц субъекта Федерации предлагать такие кандидатуры для утверждения органами местного самоуправления и т.д.).
Подобные положения не могут предусматриваться уставами и иными нормативными правовыми актами муниципального образования, поскольку создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта Федерации.
Однако существуют законодательно закрепленные формы вмешательства в деятельность органов местного самоуправления органов государственной власти: а) предусмотрена возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления; б) определена допустимость участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, определении условий контракта с должностными лицами, инициирование прекращения его полномочий; в) отрешение от должности высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации; г) роспуск выборного органа местного самоуправления73. Федеральный закон предусматривает случаи участия органов
государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления. Так, при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации органом государственной власти субъекта Федерации задействованы в составе конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе): одна треть членов (по переходным положениям - одна вторая) назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Условия контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, утверждаются законом субъекта РФ (п.З ст.37). При нарушении контракта в указанной части он может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), или по соглашению сторон.
Рационально в законе, на наш взгляд то, что не предусмотрено совмещение должностей главы муниципального образования и главы исполнительного органа муниципального образования. При проведении выборов в муниципальном образовании редко избираются профессиональные управленцы. Глава муниципального образования не должен возглавлять исполнительный орган, а должен возглавить представительный орган и осуществлять муниципальную политику, имея мандат всего населения на решение вопросов развития муниципального образования. Администратор-управленец (глава администрации), на основании заключённого с ним представительным органом трудового договора - исполняет волю населения, выраженную представительным органом муниципального образования. В этом случае отпадает необходимость ведения сложной процедуры отзыва в случае неудовлетворительного управления территорией муниципального образования.
В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации района (городского округа) -уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Федерации, могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность главы местной администрации (наличие определённого образования и (или) стажа работы на руководящей должности). Дополнительные требования не могут предусматривать наличие у кандидата более одного высшего образования независимо от специальности, а также наличие стажа на руководящих должностях более трёх лет независимо от места работы и занимаемой должности, К участию в конкурсе на замещение должности главы местной администрации допускаются лица, соответствующие перечисленным требованиям. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования и может быть прекращён, по следующим 10 основаниям, предусмотренным законом: а) смерть; б) отставка по собственному желанию; в) расторжение контракта в связи с невыполнением оговоренных в нем условий; г) отрешение от должности; д) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признание судом безвестно отсутствующим или объявлен умершим; ж) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; з) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание . гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; к) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
