Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях модернизации 16
1.1. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и политика модернизации 16
1.2. Системные свойства научных основ взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления 31
1.3. Правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления 57
ГЛАВА 2. Инновационно-правовое взаимодействие органов государственной власти субъектов российской федерации и местного самоуправления на этапе модернизации 79
2.1. Институционализация мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления 79
2.2. Политика модернизации и правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации 102
2.3. Совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов в процессе модернизации; формирование муниципально-регионального партнерства 122
Заключение 141
Список использованных нормативных правовых актов
И научной литературы
- Системные свойства научных основ взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления
- Правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления
- Политика модернизации и правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации
- Совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов в процессе модернизации; формирование муниципально-регионального партнерства
Введение к работе
Актуальность темы исследования* На этапе модернизации в России возникают новые проблемы взаимодействия государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. приобретающие особый правовой характер в связи с развитием правоотношений на региональном уровне. Модернизация, основанная на децентрализации управления, на консолидации. сотрудничестве государственных и муниципальных органов, поиске новых ресурсов субъектов Российской Федерации; соединенные усилия власти народа, ее государственных органов, местного самоуправления и гражданского общества являются сегодня одними из наиболее актуальных и вместе с тем сложных вопросов конституционного права.
Соответствующая проблематика, обусловленная действием пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации1. активно обсуждается в научной юридической среде, хотя ясного и точного понимания ее содержания не выработано. Речь идет, с одной стороны, о незыблемости на уровне Федерации конституционных, подлинно демократических основ государственной власти и местного самоуправления и, с другой стороны, о модернизации взаимодействия органов законодательной (представительной), исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Фактически вопросы о характере отношений в этой системе, способе воздействия на нее правовых, социально-экономических и иных отношений ставят исследователя перед необходимостью обращаться к проблеме сплочения. мобилизации, упрочения демократических сил на основе децентрализации и иных универсальных стандартов демократии.
«Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов»". Развивая свою мысль Д.А. Медведев подчеркнул: «Децентрализация позволит провести
Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) устанавливает: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся ... установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления...». // Конституция Российской Федерации. - М.: 2010.
" Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 декабря.
серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов»3.
При этом правовые основы взаимодействия участников этих отношений в условиях модернизации понимаются как в значительной мере инновационные средства, способы объединения нормативно установленного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления с организациями регионов в целях реализации правовой политики утверждения гражданского мира и согласия, в идеале своем основанные на праве, новейших технологиях управления в соответствии с принципами федерализма, свободы личности, культуры обмена информацией и диалога. Благодаря политике модернизации государство и гражданское общество создают реальные правовые возможности для самореализации личности, установления оптимального воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на экономические, социальные и политические отношения, на процесс воплощения в жизнь прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка в целом.
В реализации гуманистических ценностей, интересов государственного единства, инновационно-правового обеспечения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления под влиянием модернизации усматривается реальный переход к расширению сотрудничества и децентрализации функций управления на конституционной основе. Сущность такой основы включает как взаимодействие личности, общества и государства, так и новые управленческие и самоуправленческие отношения в субъектах Российской Федерации.
Поэтому концепция развития научных основ и системных свойств
взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и
местного самоуправления на этапе модернизации является не только
организационной, но и управленческо-правовой. в определенной степени.
инновационной проблемой. Изучение этих отношений в данном контексте
неразрывно связано с вопросом об управляющем, правовом воздействии
федеративного государства на отношения в субъектах Федерации,
возникающие в условиях политики модернизации. Суть проблемы
заключается в необходимости вытеснения, посредством модернизации,
бюрократизма. коррупционности управленческих структур.
Дебюрократизация, децентрализация несовместимы с ситуацией, при
Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.
которой интересы регионального и муниципального управления искажаются, подменяются коррупционными действиями чиновничьего аппарата, извлекающего так называемую «административную ренту» из своего положения.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления призвано обеспечивать свободу. защищенность публичных и частных интересов граждан от нерациональных, жестких. неправомерных регламентации чиновничества. В процессе модернизации предстоит сформировать такую систему правовых институтов взаимодействия в субъектах Федерации, которая выражает волю избирателей, населения к единению, сотрудничеству граждан. обеспечивающему законность и правопорядок в регионах.
Необходима институционализация, то есть понятийное, категориальное выражение этих новых процессов в конституционном и муниципальном праве, весьма важных для формирования прогрессивных идей развития правовых отношений народовластия в федеративном государстве. Отечественный конституционализм стоит перед необходимостью становления правовой модели российской государственности, учитывающей опыт партнерства, консолидации. сотрудничества субъектов государственной власти и местного самоуправления на этапе модернизации.
Все изложенное выше и побудило автора обратиться к теоретической разработке вопросов обеспечения незыблемости демократических основ и инновационно-правового взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в условиях осуществления политики модернизации.
Степень научной разработанности темы. В конституционном и муниципальном праве оказались недостаточно исследованными актуальные, прежде всего, правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления. обусловленные современными проблемами совершенствования Российского государства.
Диссертант проанализировал концепции развития права и государства, авторами которых являются известные западные философы, политологи, юристы: Д. Бентам, Т. Гоббс, А. Гельвеций, Д.-Дидро. М. Лернер, М. Монтадо, Ш.Л. Монтескье, Д. Остин, Д. Роулс, Ж.Ж. Руссо, Ф.К. Савиньи; российские - В.Г. Белинский, Н.А. Бердяев, А.И. Герцен, Н.Г. Чернышевский, и др. Были изучены идеи выдающихся русских
юристов - А.Ф. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, М.Н. Сперанского и др.
Исследован ряд зарубежных источников. Среди них работы Т. Хайека, Г. Хеннеке, А. Шлезингера и других.
В трудах отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой. СВ. Бошно, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, В.В. Володина, А.А. Воронкова, М.Ю. Дитятковского, Ю.Д. Казанчева, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина. О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, М.А. Миронова, Е.А. Незнамовой, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, И.В. Понкина, В.А. Прокошина, Г.Ф. Скрипкина, Ю.А. Тихомирова. В.И. Фадеева, И.Д. Хутинаева, Н.М. Чепурновой, В.Н. Широковских, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других, изложены различные аспекты взаимосвязей федеративного государства, его субъектов и местного самоуправления, генезиса их теоретических оснований.
Представлен анализ монографических источников по проблеме взаимодействия субъектов конституционно-правовых и муниципальных отношений, методологии и динамики правоотношений в ходе реформы управления. Показаны инновационные аспекты взаимодействия в регионах, своеобразия междисциплинарных подходов, реконструкции настоящих общественных отношений.
Объект исследования - основанные на конституционном законодательстве правовые отношения, возникающие в сфере инновационного взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на современном этапе модернизации. Внимание сосредоточено на правовых формах отношений личности, органов государственной власти и местного самоуправления, действующих в регионах, а также на эволюции их институционального и функционального взаимодействия.
Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере децентрализации управления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, развития их взаимодействий в условиях модернизации.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в анализе теории, практики и опыта взаимодействия в регионах субъектов управления в процессе инновационного развития, включающем в себя обновление статусов личности, органов государственной власти и местного самоуправления; методологии формирования правовых
приоритетов и методов укрепления единства Российской Федерации и ее субъектов.
Поставленная цель определяет комплекс задач, посредством которых она реализуется:
выявить своеобразие конституционно-правового подхода к взаимодействию субъектов данной системы управления в условиях модернизации при сохранении незыблемости их демократических основ;
показать генезис научных основ и системных свойств взаимосвязи органов управления в регионе, включая правовые меры поддержки модернизации;
исследовать динамику механизмов функционирования соответствующих управленческих институтов;
раскрыть эволюцию субъектов государственных и муниципальных отношений, стремящихся укрепить позиции российской правовой государственности в процессе модернизации:
разработать рекомендации и предложения по институционализации мониторинга правоприменения в региональной системе государственного и муниципального управления; осуществлению политики модернизации и правовому обеспечению механизма инновационного взаимодействия властей в регионах: формированию муниципально-регионального партнёрства.
Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод изучения правовых явлений и процессов; конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный и сравнительно-правовой методы научного познания. Теоретические аспекты взаимодействия субъектов правовых отношений в системе государственного и муниципального управления на современном этапе модернизации не являются завершенными в полной мере.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют методологические основания, идеи, концептуальные положения в различных областях государственного и муниципального управления, теории права, отраслевых юридических наук: в политике модернизации управления и реформе местного самоуправления.
В основе исследования находятся также научные труды известных ученых-юристов в области конституционного, муниципального, административного права, теории управления, социологии, политологии и других. В диссертации также использованы труды зарубежных авторов по проблематике государственной власти и местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты в области деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. включая акты СНГ, участником которого является Российская Федерация; федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные правовые акты.
Эмпирическую основу работы образуют статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; аналитические материалы субъектов Федерации, федеральных и региональных министерств, муниципальных органов; судебная практика.
Научная новизна выносимых на защиту результатов исследования заключается в обосновании правового обеспечения демократических основ государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в их взаимосвязи и взаимодействии на этапе модернизации; разработке категорий инновационно-правового развития настоящего взаимодействия с конституционных позиций, их содержания и особенностей осуществления в федеративном государстве, обусловленных модернизацией и формированием муниципально-регионального партнерства, правовой системы регионального и муниципального управления. Автором выявлены сущность междисциплинарного подхода, системные свойства и особенности взаимодействия властей в регионах, построенного на научно-правовых основах взаимосвязи и сотрудничества органов власти.
В работе исследованы недостаточно изученные проблемы. касающиеся развития конституционно-правовых основ системных взаимосвязей и свойств органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, в том числе консенсусного, консолидационного характера; сформулированы и предложены пути их решения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. В диссертации обоснован вывод о том, что комплексная категория правовых основ взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которая включает в себя такие элементы, как нормативная база, законность, правопорядок, правовая культура населения и другие, представляет собой главный источник правопонимания механизмов, моделей, стратегий обеспечения демократических основ региональной организации
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. С целью ее совершенствования диссертантом предложено разработать законы в каждом субъекте Российской Федерации «О мониторинге правоприменения правовых актов».
2. Представлен концептуальный подход к взаимодействию органов
власти в регионах как политически и экономически свободной,
творческой, преобразующей деятельности по активизации системы
государственного и муниципального управления в контексте
модернизации. Показано действие правовых факторов и конституционных
принципов, на основе которых сформулировано положение об
инновационном развитии региональной системы государственного и
муниципального управления с учетом политики модернизации. С этой
целью обоснована необходимость принятия «пакета» нормативных актов.
раскрывающего систему инновационного развития регионов, среди них:
«О правовом обеспечении взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в условиях модернизации», « О
профилактике конфликта интересов в региональной системе
государственного и муниципального управления», «О модернизации в
системе комплексного социально-экономического развития регионов и
муниципальных образований» и другие.
-
Исходя из положений Конституции Российской Федерации (статья 2, 10, пункт «н» части 1 статьи 72), доказана необходимость развития регионального механизма охраны и защиты прав, свобод и безопасности личности, упрочения ее статуса посредством: а) осуществления конституционно установленных научных основ и системных свойств взаимосвязи государственной власти и местного самоуправления; б) правового обеспечения взаимодействия личности, региона, государства, общества; в) повышения публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления в регионах, их должностных лиц за осуществление модернизации.
-
В диссертации представлено авторское определение понятия модернизации как системы (комплекса) управленческо-правовых преобразований, результатом которых является формирование современной, новой организации взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, соответствующей инновационным идеям и потребностям страны, ее регионов. В целях повышения эффективности социального развития субъектов Федерации обосновано
предложение о создании института (центра) внедрения инноваций и европейских стандартов жизнеобеспечения населения в каждом регионе.
-
Обосновано предложение диссертанта о принятии в ходе модернизации договора о конституционном взаимодействии, гражданском мире и согласии, социальном сотрудничестве государственных органов власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа и вытекающего отсюда мониторинга правоприменения нормативных правовых актов об управленческой деятельности регионов. В интересах практического воплощения этих и других гуманистических целей предложено разработать государственную программу правового обеспечения децентрализации в системе государственного и муниципального управления субъектов Российской Федерации, в которой необходимо предусмотреть расширение полномочий законодательных и исполнительных органов власти регионов в области взаимодействия с местным самоуправлением.
-
В связи с проводимой политикой модернизации обоснована целесообразность закрепления в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации положения о наделении представительного органа муниципального образования городского округа - административного центра субъекта Федерации правом предлагать изменения и дополнения в законодательство соответствующего субъекта Российской Федерации. Также признается необходимым обновление в регионах законов «О совете муниципальных образований», «О деятельности координационных и консультативно-информационных органов (центров) управления» и других.
-
Автором разработан проект модельного закона «Об общих принципах правового обеспечения социальной и экономической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе модернизации». В проекте закона предложены нормы об организации социальной и экономической деятельности по углублению сотрудничества субъектов регионального и муниципального управления; увеличении прав муниципалитетов в области распоряжения бюджетными ресурсами, которые поступают из федерального и регионального уровней: изменении в доходах местных бюджетов, налогообложении, внебюджетных фондах, финансировании расходов на модернизацию; использовании кредитных ресурсов: управлении социальной и экономической деятельностью в регионах на основе Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Отдельные статьи проекта закона содержат
предложения о расширении функций прогнозирования,
программирования, осуществления политики модернизации и информационно - технологического обновления управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что посредством систематизации, конкретизации и решения проблем взаимодействия властей в регионе автором обосновываются теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности правовых основ взаимодействия субъектов модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления. Представленный в диссертации механизм инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации может быть использован в качестве теоретико-практической основы для дальнейшей разработки. формирования и совершенствования представлений о децентрализации государственной власти в Российской Федерации и повьппении эффективности соподчинения различных уровней власти и управления. Выводы и предложения диссертанта подчинены осуществлению политики модернизации российского общества, улучшению жизнедеятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Теоретические и практические положения диссертации целесообразно использовать для определения научных подходов к осуществлению государственной политики модернизации экономики и укрепления единства Российского государства, его конституционного строя.
Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в практике преподавания курсов конституционного, муниципального, административного права, системы государственного и муниципального управления. Результаты исследования позволяют определить конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития правовых основ взаимодействия органов управления государства и местного самоуправления, права и управления в субъектах Российской Федерации.
Апробация и реализация результатов исследования. Монография и другие публикации автора обсуждались на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Системные свойства научных основ взаимосвязи органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления
Для развитых стран XXI века становление гражданского общества на основе конституционно-правового взаимодействия субъектов государственной власти и местного самоуправления - признанная правовая цель, а для России - к тому же и фактор укрепления государственной целостности и единства власти5. Необходимо подчеркнуть при этом важность интеграции современного знания о правовом взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в условиях модернизации. Это обстоятельство охватывает интересы Конституции, права, взаимодействие данных субъектов, что позволяет определить конституционно-правовой подход, отграничить его от смежных сфер правового знания.
Нужно учитывать и тот факт, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов, указанных в статъе 73 Конституции Российской Федерации.
Одновременно Россия в лице своей Конституции имеет социалъно-политический контракт о конституционном взаимодействии, с одной стороны, личности, общества и государства и, с другой стороны, «активного права» , государственной власти и местного самоуправления в виде их взаимодействующих органов управления.
Многие из теоретических вопросов незыблемости демократических основ такой системы взаимодействия на основе Конституции Российской Федерации являются основополагающими и для правовой, и для экономической основы этой системы. К ним относятся, прежде всего, актуалъные вопросы преодоления последствий мирового финансово 18 экономического кризиса и развития правовых отношений в условиях политики модернизации. На первый план такого развития выдвигаются вопросы формирования антикризисного законодательства, проблемы инвестирования, административной и муниципальной реформ, правового обеспечения модернизации.
Действительно, сегодня Российская Федерация и ее субъекты оказались перед лицом целого ряда вызовов, связанных с последствиями мирового финансового, экономического кризисов для региональной системы государственного и муниципального управления как наиболее приближенной к населению городских и сельских поселений, к органам власти на местах. Именно перед этими органами в посткризисных, модернизационных условиях ставится задача стабильного жизнеобеспечения жителей городов, поселков, сел, деревень, упрочения взаимосвязей между бизнесом и властью, в том числе путем проведения мероприятий по мониторингу правоприменения и улучшению ситуации на рынке труда.
«Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов» .
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев особо подчеркнул, что сегодня не только федеральные, но и региональные, и муниципальные руководители обязаны готовиться к эффективной реализации новых правовых актов. «При этом не прятаться по кабинетам и наблюдать за тем, как на их территории растет и наглеет криминал. Они должны делать все, чтобы люди не боялись за свою жизнь и жизнь своих близких; не опасались потерять свое здоровье, имущество и человеческое достоинство» . Публичные обязательства органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов регионального и местного значения, вытекающие из законодательства, должны неукоснительно выполняться. Население муниципальных образований и регионов вправе в полном объеме получать услуги в области здравоохранения, образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и др. Именно от данных органов зависит оперативность в деле взаимодействия права, власти и бизнеса, направленного на решение антикризисных задач. Экономические возможности малых и средних предприятий, доля налоговых отчислений которых составляла в ряде муниципальных образований 30 и более процентов, в результате действия кризиса сузились. Стали падать цены аренды муниципального имущества, соответственно и уровень доходов от его использования.
В целях противодействия этим тенденциям были сформированы региональные и муниципальные антикризисные штабы и комиссии, которые с участием Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) осуществляют анализ и оценку их деятельности, постепенно переходя к модернизации.
На основе анализа этих правоотношений продолжено финансирование из федерального бюджета задач по реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Кроме того, выделяются средства на обновление автомобильного парка и дорожной техники муниципальных образований. Сохраняются общие объемы финансирования инвестиционных проектов общенационального значения.
Сложная обстановка отмечается в части подготовки проектов генеральных планов в сельских поселениях. Из-за отсутствия в местных бюджетах средств на эти цели осложняются договорные отношения с государственными проектными организациями. В этой ситуации Минрегион России выступил с инициативой переноса сроков подготовки документов территориального планирования на 2012 год.
Правовые меры поддержки модернизации в региональной системе государственного и муниципального управления
Самоуспокоенность, деградация мышления - серьезные опасности для государства, которому нужна, наряду с «умной экономикой», и умные деятельные руководители, работа которых основана на современных знаниях в сочетании со строгой дисциплиной и ответственностью. Эта проблема касается не только руководителей муниципальных образований, которые отныне могут быть удалены в отставку по инициативе депутатов представительных органов муниципального района, городского или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации49. Не меньше она затронула должностных лиц республиканских, краевых, областных и иных органов управления в регионах. Опасность уйти от конкурентного развития и уповать на помощь лишь извне сегодня также является серьезной опасностью, возникшей на пути модернизации.
Управление процессом модернизации в целом и ее отдельными проектами, в частности, целесообразно вести по принципу разделения модернизационных проблем: а) стратегического направления; б) текущих программ.
Крайне важно, чтобы модернизационные меры стратегического воздействия не стали поводом для бюрократии уйти от ответственности за свои текущие коррупционные и иные неправовые поступки. Главное -бюрократия не должна мешать модернизационным устремлениям граждан. Ведь решающим звеном на пути модернизации является не начальник, не чиновник, а человек, гражданин, которому оказывают услуги органы власти. В ином случае все это превратится в бюрократическую систему, которая не замечает человека, существует вне зависимости от него. Казалось бы, это достаточно простая истина, но она очень сложно входит в управленческую практику регионов, потому что система для человека, с точки зрения бюрократа, невыгодна последнему.
Кроме этого, правовое развитие принципов управления в еубъектах Федерации имеет ярко выраженный гуманитарный аепект и, конечно, должна обеспечивать помощь тем, кто оказался в трудной ситуации, кто не может выжить цивилизованно по той или иной причине. Здесь для государства, регионов и муниципальных образований важно определиться с адресностью помощи, чтобы она доходила именно до таких людей. К сожалению, большая часть колоссальной социальной помощи, которую несут сегодня государство, местное самоуправление, как это ни странно, достается тем, для кого она не предназначена50.
Социально защищенная антикризисная среда - тот вектор, по которому должна развиваться правовая основа модернизации отношений государственных и муниципальных органов. Иначе данная система отношений будет обречена не только на отсутствие справедливости, но и конкурентности, должного качества услуг, оказываемых населению.
Проблемы сотрудничества, сплоченности и единства действий управленческих структур на модернизационном направлении имеют особое значение для дотационных регионов, в которых состояние управления нередко требует использования специальных правовых стимулов. Издаваемые здесь правовые акты оказывают непосредственное воздействие на субъекты управления. Несогласованность, неоправданная дифференциация норм, содержащихся в региональных законодательных актах, могут иметь отрицательное влияние на процесс консолидационной деятельности по конституционно-правовому обеспечению модернизации.
В то же время эффективные нормы закона для регулирования отношений взаимодействия и сотрудничества весьма необходимы. Они составляют ядро законодательства субъектов Федерации как основу модернизационно-правового регулирования, в том числе и внутрирегиональных отношений, что способствует укреплению законности и правопорядка на пути модернизации .
Конечно, правовое развитие общих принципов деятельности этих субъектов должно, во-первых, быть всегда открытым, особенно в проведении политики преодоления кризисных последствий. И во-вторых, местные власти никого не должны обманывать радужными надеждами на бескризисность будущего. Радикальное преобразование содержания правоприменительной деятельности этих органов видится на пути создания социально-ориентированной, а не замкнутой экономики, поиска новых ресурсов, средств, форм и методов жизнеобеспечения населения.
В этих целях важно научно обоснованное раскрытие не только понятия, но и сущности, содержания развития правовых основ взаимодействия на местах государственных и муниципальных органов. Возникает вопрос о повышении уровня не одной лишь координации юридических усилий органов муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, но и о расширении социальной направленности, устойчивости и динамизма общих принципов организации власти на местах. Речь идет о законодательном закреплении научных взглядов, настроений, поведения субъектов правовых отношений на допрограммном, программном и постпрограммном этапах нормотворчества.
Региональная общность в контексте правового развития принципов взаимодействия субъектов управления во многом представляет собой систему инновационных правоотношений, ибо происходит постоянный обмен новой информацией. В результате налаживается взаимовыгодное экономическое и культурное сотрудничество, повышается уровень привлекательности для иностранных инвестиций. Динамика этих взаимосвязей в регионе достигаемая посредством развития организации, форм и методов конституционно-правового обеспечения данного взаимодействия, свидетельствует о появлении сложных социальных систем в регионах, изменяющихся под влиянием внешних и внутренних условий модернизации.
Политика модернизации и правовое обеспечение механизма инновационного взаимодействия властей в субъектах Федерации
В Новгородской области в городском округе Великий Новгород была создана комиссия для анализа и принятия оперативных мер реализации нормативных актов по социально-экономическому развитию города. Такие комиссии созданы во всех муниципальных районах.
На этапе модернизации в муниципальных образованиях Новгородской области приняты программы по развитию и поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства. В целях совершенствования системы правовых актов о взаимодействии между органами местного самоуправления и субъектами малого и среднего предпринимательства при главах администраций в городском округе и во всех муниципальных районах области созданы координационные советы по развитию малого и среднего предпринимательства. В 6 муниципальных районах области разработаны планы мероприятий по созданию и сохранению рабочих мест. Органы службы занятости населения в муниципальных районах области осуществляют мониторинг ситуации на рынке труда.
Анализ информации о модернизации показывает, что комиссии по модернизации созданы во многих городских округах и муниципальных районах. На уровне городских и сельских поселений создание таких комиссий меньше практикуется.
Итак, в Российской Федерации прослеживается система мер поддержки модернизации, выразившаяся в разработке и реализации нормативных актов, отражающих взаимную обусловленность организационно-правовых отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Решается одна из основных задач модернизации - интенсификация законодательства о системе взаимодействии государственных органов с местным самоуправлением. Решение этой задачи строится с учетом интересов муниципальных образований, их финансовых возможностей по реализации возложенных на них полномочий, особенно социальных обязательств при разработке региональных программ модернизации.
При этом нельзя допускать одностороннего смещения акцентов только на данное направление деятельности органов местного самоуправления. Главной задачей последних должно оставаться осуществление полномочий, нацеленных на взаимодействие между собой органов управления в рамках межмуниципального сотрудничества; на распространение собственного положительного опыта по различным направлениям, в том числе через Минрегионразвития России; на четкое и своевременное исполнение законодательства, особенно в бюджетно-финансовой сфере.
В ряде субъектов Российской Федерации (Белгородская, Владимирская, Курская, Московская и другие области) законом утверждены методики расчета смет районных государственных администраций. Такие методики обеспечивают комплексный подход к распределению финансовой помощи в русле модернизации правовой и экономической основ местного самоуправления, муниципальной статистики для максимального использования налогового потенциала каждого поселения.
Важно все доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации распределить пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне. Совершенно недопустимо изъятие у регионов и муниципалитетов налогов по принципу: «всем должно не хватать одинаково».
В настоящее время никто не может точно оценить финансовые расходы муниципальных образований на исполнение обязательств. Так, поселения в полном объеме практически не занимаются работой по капитальному благоустройству территории, содержанию дорог местного значения в силу отсутствия средств. Регионы нуждаются не только в экспертной оценке принимаемых ими актов на предмет противоречивости, но и в научно обоснованных рекомендациях по рациональному закреплению антикризисных хозяйственных отношении, использованию достижении других стран65.
По ряду причин регионы и муниципальные образования различаются не только уровнем экономического развития, но и своим нормативно-правовым потенциалом. Ознакомление с законодательством субъектов Федерации последних лет показывает, что наблюдается значительные различия в регламентации сходных правовых и социально-экономических отношений. Однако имеющиеся природные, экономические, социальные и иные различия не дают оснований для противоречивости правовой регламентации антикризисной жизни. Определение динамики социального и экономического развития, синхронизация с правовым регулированием муниципально-региональных отношений становится актуальной научной задачей. Естественно, ее решение возможно путем соединения усилий региональной системы государственных и муниципальных органов и научных работников, занятых в области конституционного и муниципального права.
Современный этап модернизации диктует необходимость гибкого совмещения научно-обоснованных правовых и рыночных методов регулирования региональной экономики на основе программирования, стратегического обеспечения развития правовой территориальной и экономической основ местного самоуправления. При этом важно учитывать специфику правового положения субъектов Федерации, которые в каждом конкретном случае должны принимать самостоятельные решения, опираясь на Конституцию Российской Федерации, Земельный, Бюджетный кодексы, правовые акты муниципальных органов управления.
Совершенствование взаимодействия государственных и муниципальных органов в процессе модернизации; формирование муниципально-регионального партнерства
С последнего уровня целесообразно вести анализ связи модернизации и правового обеспечения механизма рассматриваемого взаимодействия. Управление модернизацией на основе права в целом и отдельными модернизационными проектами, в частности, необходимо выстроить по принципу разделения двух типов «модернизационных структур», а именно -«оперативных органов управления» для решения неотложных проблем (таких, как беспризорность, организованная преступность, коррупция и т.д.) и «стратегических штабов» по разработке перспективных программ (новая образовательная модель, концепция инновационно-правового строительства и управления).
Фактически модернизационные структуры обоих типов представляют собой параллельную вертикаль власти, подчиненную непосредственно Президенту Российской Федерации и отвечающую за реагирование на наиболее острые вызовы, а также за стратегию развития России. Тогда как функция бюрократии сводится к поддержанию и обслуживанию существующих, сложившихся систем управления.
Поэтому для того, чтобы модернизационные структуры не мешали нормальной работе бюрократии, а бюрократия - модернизационным структурам, используется координация деятельности тех и других с расстановкой приоритетов в конфликтных случаях. Все это является прерогативой органов государственной власти, в том числе и на региональном уровне.
При решении правовых проблем развития механизма взаимодействия не обойтись без увеличения полномочий региональных парламентов. В частности, по кадровым вопросам (обсуждения и утверждения/назначения кандидатур членов правительства, руководителей департаментов, управлений, служб и иных государственных и государственно-корпоративных структур) и по контрольным вопросам (механизма парламентского расследования, контроля над использованием государственной и муниципальной собственности, деятельности стратегически важных корпораций и т.д.).
Не исключается ужесточение ответственности чиновников (бюрократии). Нужна выработка системы официальных и публичных критериев/индикаторов для оценки деятельности применительно к ряду ответственных государственных и муниципальных должностей, а также механизма санкций и поощрений на ее основе.
В этой связи представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацци»104 атьтье:: «Региональное вмешательство в дела муниципальных учреждений и организаций». Субъект Российской Федерации не может без правовых оснований вмешиваться в дела муниципальных образований, за исключением случаев: 1) неуплаты консолидированного долга за последние два года, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств; 2) непредоставления, соответствующих отчетов; 3) неиспользования минимально необходимой суммы от муниципальных доходов для организации и развития социальной инфраструктуры». В этой связи не исключается создание региональных комиссий по предотвращению административных барьеров, создание которых востребовано современной модернизацией для решения наиболее острых вопросов в управлении, совершенствовании бюджетных отношений и камеральных проверок.
Такие условия, на наш взгляд, должны включать в себя, прежде всего, предложения антиконфликтного содержания. Причем необходимо соблюдать стратегическую цель - повышение устойчивости взаимодействия бюджетных систем субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для проведения гибкой бюджетной политики.
Не менее значимым представляются меры по снижению налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности и формирования благоприятных предпосылок в целях развития территориального взаимодействия в субъектах Федерацци105. Среди этих условий необходимо также назвать совершенствование деятельности контрольно-счетных палат, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в рамках федеральных округов106.
При этом требует неотложного решения вопросы модернизации процесса правового обеспечения механизма взаимодействия властей в регионах, ответственных за удовлетворение интересов и потребностей граждан, их объединений и обществ. В том числе финансовых органов, свободных производителей и потребителей социальных благ, все чаще вступающих в партнерские правоотношения территориального сотрудничества с участием местного самоуправления . В свою очередь, граждане в этой системе отношений формально равны. Отношения их конституционного взаимодействия с властями регулируются не только федеральным законодательством, но и правовым механизмом субъекта Российской Федерации, в котором участвует и местное самоуправление.
