Введение к работе
Актуальность темы исследования Россия является федеративным государством, для которого характерна децентрализация власти Эта специфика государственного устройства России проявляется и должна учитываться во взаимоотношениях Президента Российской Федерацнии с органами государственной власти субъектов Федерации В предлагаемой диссертации исследуется роль и значение деятельности Президента Российской Федерацнии в области федеративных отношений, а также функции и полномочия Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в их взаимоотношениях
Отсутствие комплексного исследования по проблеме взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время определяет необходимость всестороннего изучения данной темы В работах, посвященных институту президентства, затрагивались отдельные аспекты взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации
В данной работе предпринята попытка дать анализ политико-правового положения Президента Российской Федерации в федеративных отношениях, выявить проблемы взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации, опредечить правовой механизм этих взаимоотношений, что имеет важное значение для решения вопросов теории конституционного права и практики применения
Особенности федеративного устройства отражаются на статусе Президента - прежде всего на представительном характере его мандата, который он получает как выразитель воли всего многонационального народа Российской Федерации, а значит, от избирателей, проживающих на территории субъектов Федерации Воля избирателей, выраженная на референдумах и выборах, предопределила решение вопросов об учреждении поста Президента Российской Федерации, о занятии этой должности конкретным лицом Данные об итогах выборов Президента Российской Федерации позволяют судить о том, в каких субъектах Российской Федерации Президент пользуется поддержкой и где такой поддержки у большинства избирателей он не нашел В диссертации проводится анализ становления у развития взаимоотношений
Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г и после ее принятия До принятия Конституции 1993г Президент являлся главой исполнительной власти, и этим предопределялись его взаимоотношения с субъектами Российской Федерации После принятия Конституции 1993 г положение Президента России в системе органов государственной власти изменилось Как глава федеративного государства, он наделен значительными конституционными полномочиями, возвышающими его над всеми ветвями власти, как в горизонтальном, так и в вертикальном ее распределении Это повлекло за собой изменения во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации в различных областях государственной жизни, появление новых по содержанию функций и полномочий в области федеративных отношений и новых организационных форм взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации
После принятия Конституции 1993г важнейшим предназначением президентской власти, согласно ч 2 ст 80 Конституции Российской Федерации, стало обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Данная конституционная формула подразумевает осуществление Президентом Российской Федерации посреднических функций в отношениях между высшими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Президент наделен властными функциями по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обладая определенной самостоятельностью, наделены созидательными и контрольными функциями во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации Взаимодействие Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации исследуется через непосредственные и косвенные организационные формы
Рассматривая проблему взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации в различных областях государственной жизни Российской Федерации, в частности в социально-
экономической области, автор освещает ее с двух сторон Эта проблема включает вопросы, возникающие в связи с выполнением Президентом России как главой федеративного государства функций общефедералыюй власти в интересах сохранения суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, и вопросы, затрагивающие специальный интерес субъектов Федерации До 2000 г в Российской Федерации проводилась политика, акцентируемая на расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации, что привело к нарушению правового единства и единого экономического пространства Российской Федерации Это было связано с изданием многочисленных законодательных актов субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, невыполнением главами субъектов Российской Федерации федерального законодательства Затем в России проводились реформы в различных областях государственной жизни, направленные на централизацию власти, укрепления правового единства и единого экономического пространства В настоящее время в Российской Федерации проводятся реформы, направленные на увеличение объема президентских полномочий и усиление президентской власти по отношению к субъектам Российской Федерации, и одновременно децентрализацию полномочий в сфере государственного управления в Российской Федерации, увеличения объема полномочий региональных властей путем передачи им ряда полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации Важная роль в проведении этих реформ отводится Президенту Российской Федерации
Проблема разграничения полномочий между Президентом и Правительством Российской Федерации в социально-экономической области оценивается политиками и исследователями неоднозначно Вопросы социально-экономического характера относились к компетенции Правительства Российской Федерации, а не Президента Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" полномочия Президента и Правительства Российской Федерации были разграничены и определена роль Президента в области социально-экономических отношений -координировать и обеспечивать согласованное функционирование органов исполнительной власти
Созидательные функции Президента Российской Федерациии как главы
федеративного государства предопределили инициирование Президентом реформ в области конституционного законодательства В сфере формировании органов государственной власти проявляются созидательные функции Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации
Полномочия Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в их взаимоотношениях закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
В результате развития взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации обнаруживаются пробелы в законодательстве и правоприменительной практике, возникают новые вопросы, требующие нормативного урегулирования Все это позволяет утверждать, что комплексное исследование взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их дальнейшее правовое развитие является необходимым и актуальным
Степень научной разработанности темы Тема федеративных отношений в Российской Федерации и роли Президента в этих отношениях является актуальной как для науки российского конституционного права, так и для практики Большое значение для разработки современного института президентства внесли труды ученых и практиков в области теории государства и права и конституционного права РФ С А Авакьяна, И Л Бачило, Л Ф Болтенковой, Ю А Дмитриева, Б П Елисеева, А Л Журавлева, А Г Здравомыслова, Д Л Златопольского, О Е Кутафина, Е И Козловой, Б С Крылова, В О Лучина, В И Лысенко, Н А Михалевой, Л А Окунькова, В А Ржевского, Б А Страшуна, Ю И Скуратова, В Н Суворова, Ю А Тихомирова, В А Туманова, Б Н Топорнина, В Е Чиркина, Б С Эбзеева и других ученых-специалистов в области конституционного права России
При написании диссертационного исследования автор проанализировал также работы специалистов по конституционному праву зарубежных стран Я М Бельсона, С А Егорова, О А Жидкова, Д А Ковачева, К Е Ливанцева, А А Мишина, Н А
Сахарова, Л М Энтина и др
Используемые работы специалистов по теории государства и права и конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран посвящены общим проблемам федерализма, института президентства, и, в частности, вопросам федеративного устройства Российской Федерации, правового положения субъектов Российской Федерации, конституционного статуса Президента Российской Федерации, отдельным аспектам взаимоотношений Президента Российской Федерации и субъектов Федерации
Проводились диссертационные исследования, посвященные институту
президентства в современном мире (Н А Сахаров), конституционному статусу Президента Российской Федерации (В Н Суворов), некоторым проблемам участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе (Д Ю Скуратов), роли Президента РФ в обеспечении разделения и взаимодействия властей федерального уровня (И В Филиппов) и др Роль Президента Российской Федерации в области федеративных отношений, полномочия Президента и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях заслуживают отдельного исследования В предлагаемой диссертации проведено исследование по данной теме
Цель и задачи исследования Цель исследования состоит в установлении правовой сущности заявленной темы, раскрытии содержания темы диссертационного исследования, обобщении и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики взаимодействия Президента Российской Федрации с органами государственной власти субъектов Федерации путем изучения и анализа действующего законодательства, регулирующего взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации, и практики его применения
Задачами исследования являются изучение конституционных основ и практики применения конституционного законодательства по данной теме, выявление особенностей отражения федерагивного устройства России на статусе Президента Российской Федерации, его роли в области федеративных отношений, исследование функций и полномочий Президента и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в их взаимоотношениях, установление организационных форм их взаимодействия, внесение предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в исследуемой области
Объектом исследования являются взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации, закрепленные в положениях Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах Российской Федерации
Предмет исследования составляют функции и полномочия Президента и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях на основе правового регулирования и реализации этих взаимоотношений
Теоретико-методологические основы исследования В качестве теретико-методологической основы исследования применялись методы сравнительного правоведения, исторический, логический и системный анализ
Эмпирическая база исследования Эмпирическую базу исследования составили российские правовые акты - Конституция Российской Федерации 1993 г , (Конституция Российской Федерации 1978 г с изменениями и дополнениями), федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, нормативные акты субъектов Российской Федерации
Научная новизна Взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной влас їй ее субъектов определяются федеративными отношениями в России Проблема взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации еще не была всесторонне исследована в отечественной правовой науке Эти взаимоотношения нуждаются в теоретическом осмыслении, в изучении правовых основ этих отношений и практики их применения В диссертации впервые исследуется модель взаимоотношении Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации на основе Конституции Российской Федерации и российского законодательства, выявляется эффективный правовой механизм этих взаимоотношений
Диссертация представляет собой первое комплексное исследование проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на теоретическом и практическом уровнях в современных условиях
В процессе исследования диссертантом сформулирован ряд положений, обладающих элементами научной новизны, которые выносятся на защиту
Основные положения, выносимые на защиту На защиту автором выносятся следующие положения
1 Обосновано, что федеративное устройство Российской Федерации отражается на
статусе Президента Российской Федерации многопланово - прежде всего на
представительном характере его президентского мандата, который он получает в
результате всеобщих выборов как представитель не только всего многонационального
народа Российской Федерации, но и от избиратели, проживающих на территории
субъектов Российской Федерации От их волеизъявления зависит степень поддержки
избранного Президента Все это позволяет судить о приобретении им политического
веса и правового авторитета, в частности, в системе федеративных отношений
Представительный характер мандата Президента Российской Федерации заключается в
том, что Президент Российской Федерации как глава федеративного государства
выполняет функции общефедералыюй власти в интересах сохранения суверенитета
Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, гак и
обеспечивает защиту интересов населения Российской Федерации, то есть населения
всех субъектов Российской Федерации
Вносится предложение (дополнение к условиям избрания) о том, что Президент Российской Федерации считается избранным, если он получил поддержку избирателей более половины субъектов Российской Федерации
2 Надепенне Конституцией Президента Российской Федерации функциями главы
федеративного государства и гаранта Конституции, связанными с реализацией
принципа федерализма, охраной целостности Российской Федерации и прав ее
субъектов, а также с полномочиями по обеспечению согласованного функционирования
и взаимодействия органов государственной власти, ставят Президента в особое
положение в системе государственной власти в Российской Федерации Такое положение Президента дает ему возможность осуществлять посреднические функции в области федеративных отношений и связывать их с учасіием в урегулировании споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Конституционное закрепление полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти предусматривает прежде всего право (возможность) Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры, но не вменяет их ему в обязанность Автором обосновывается, что данная функция, согласно той роли, которая отводится Президенту Российской Федерации в федеративных отношениях, должна пониматься как полномочие, заключающее в себе и право, и обязанность
Полномочие Президента Российской Федерации по вынесению предупреждения способствует реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации Президент принимает меры, направленные на выполнение таких решений, а также воспроизводя наиболее общие и важные позиции из постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в своих указах
Организационные формы взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации - это контакты между Президентом и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направленные на поддержание баланса интересов Федерации в целом и ее субъектов и содействующие обеспечению полномочий Президента Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти Они объективируются в деятельности Совета законодателей, в который вошли председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Государственного совета Российской Федерации, состоящего из глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и мероприятиях - совещаниях и встречах с руководителями высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации (непосредственные контакты), а также выступлениях Президента
Российской Федерации с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием Российской Федерации, (одна из палат которого состоит из Совета Федерации Российской Федерации, образованной из представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации), в деятельности аппарата Президента Российской Федерации - структурных подразделений и комиссий Администрации Президента Российской Федерации, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации и главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации (косвенные контакты)
Вносится дополнение к предложениям о необходимости четкого юридического оформления статуса полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе специальным законом для соблюдения пределов предоставляемых представителями Президента Российской Федерации полномочий
В результате изучения взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации в различных областях государственной жизни Российской Федерации, сделан вывод, что Президент Российской Федерации наделен созидательными, направляющими (координирующими), посредническими и контрольными функциями и функциями принудительного характера по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации
8 Конституцией Российской Федерации и федеральными законами органы
государственной власти субъектов Федерации в определенной степени наделены
созидательными и контрольными функциями В то же время следует отметить усиление
роли Президента Российской Федерации в области федеративных отношений, в связи с
расширением его полномочий по отношению к органам государственной власти
субъектов Российской Федерации
9 Необходимо уточнение и установление пределов полномочий Президента
Российской Федерции в области федеративных отношений, в частности в области
формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации исследуются теоретические проблемы взаимоотношений Президента Российской Федерцни с органами государственной власти субъектов
Федерации Полученные в процессе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть полезными для совершенствования конституционного законодательства о взаимоотношениях Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и практики применения их взаимоотношений в различных областях государствениойжизни Сделанные в диссертации предложения могут быть реализованы при разработке Федерального закона «О Президенте Российской Федерации», включив в него главу «О взаимоотношениях Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
Кроме того, содержащийся в работе материал может быть использован в процессе преподавания курса «Российское конституционное право», спецкурсов
Апробация результатов исследования Данное диссертационное исследование было предметом обсуждения на кафедре конституционного и административного права Российского государственного социального университета Апробация результатов исследования проводилась в учебном процессе по конституционному праву, на научно-практических конференциях и семинарах Положения диссертации отражены в опубликованных работах автора
Структура диссертации определяется целью и задачами и логикой диссертационного исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии
