Введение к работе
Актуальность темы исследования. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеют прямое влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в регионах. В настоящее время прослеживается тенденция улучшения рассматриваемых отношений: они характеризуются тесным сотрудничеством и стремлением органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации к достижению компромисса. Данному обстоятельству способствуют различные причины. К их числу можно отнести: 1) довольно детальную регламентацию организации государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах); 2) изменение порядка формирования законодательных органов и наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; 3) совершенствование регионального законодательства, в том числе в части установления новых форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
С одной стороны, прослеживается позитивная направленность таких отношений: конфликтные ситуации происходят все реже, при этом возникающие разногласия решаются преимущественно с применением согласительных процедур. С другой стороны, возникают сомнения, не является ли это благополучие внешним, не скрываются ли за ним недостатки действующего федерального и регионального законодательства, несовершенство парламентского контроля, отсутствие действенного механизма привлечения органов государственной власти субъектов Российской Федерации к ответственности.
Свидетельством тому, что данной проблеме стало уделяться больше внимания, являются последние изменения федерального законодательства. К таковым относятся: 1) введение положения, согласно которому Президент России вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица из числа кандидатур, предложенных политической партией, занимающей большинство депутатских мандатов в законодательном органе субъекта Российской Федерации по результатам последних выборов; 2) установление обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации представлять в законодательный орган ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом; 3) исключение из Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» нормы, регламентирующей взаимоотношения названных субъектов при назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (изменения вступают в силу с 1 января 2011 года), и др.
Возрастание научного интереса к рассматриваемой проблеме побуждает к поиску новых путей совершенствования соответствующих положений законодательства, организации работы и форм взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.
Степень научной разработанности темы исследования свидетельствует о том, насколько высок интерес к вопросу организационно-правовых форм взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На сегодня уже имеются диссертационные исследования, посвященные организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (Т.Г. Илюхина, Г.В. Мартьянова, Е.С. Меркулов, В.А. Лебедев, Д.Л. Сурков, С.В. Чердаков и др.), взаимоотношениям органов законодательной и исполнительной власти (А.А. Старовойтов, И.И. Урвачева), отдельным аспектам осуществления государственной власти, в которых складываются рассматриваемые правоотношения (А.В. Кочетков, М.Г. Никитенко, В.К. Стенина, Е.А. Холодилова и др.). В этих исследованиях отражены основные этапы становления и развития правовых институтов и явлений, оказывающих непосредственное влияние на взаимоотношения высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их организационно-правовые формы.
Вместе с тем отдельные стороны деятельности и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в наши дни вызывают дискуссии среди исследователей. Причиной тому служат различные факторы: главным образом отсутствие однозначного понимания концепции системы государственной власти субъекта Российской Федерации, несовершенство нормативно-правового регулирования организации законодательной и исполнительной власти рассматриваемого уровня. Таким образом, в детальном исследовании нуждаются содержательная сторона взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации и формы их выражения.
Цель представленного диссертационного исследования заключается в комплексном изучении организационно-правовых форм взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Реализации названной цели способствовало рассмотрение содержания взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, основанное на детальном анализе федерального и регионального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений юридической науки.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
- рассмотреть историю организации государственной власти субъектов Российской Федерации, а также факторы, повлиявшие на взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти регионального уровня, организационно-правовые формы таких отношений;
- показать, как взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации урегулированы на современном этапе развития России, выявить недостатки федерального и регионального законодательства в исследуемой сфере, а также найти пути их устранения;
- проанализировать принципы рассматриваемых правоотношений;
- исследовать организационно-правовые формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- раскрыть организационно-правовые формы взаимозависимости органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- провести анализ организационно-правовых форм взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении парламентского контроля;
- изучить организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе урегулирования разногласий между ними.
Объектом диссертационного исследования являются взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). В качестве предмета исследования диссертант выбрал организационно-правовые формы таких взаимоотношений.
Методологическую основу исследования составляют такие методы научного познания, как: метод диалектического познания, аналитический метод, системный метод, сравнительно-правовой метод, структурно-функциональный метод, исторический метод и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих отечественных ученых и молодых исследователей, посвященные организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровня, принципу разделения властей, парламентаризму, основам законодательного процесса, парламентского контроля, конституционно-правовой ответственности органов государственной власти. К ним относятся работы: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, К.В. Арановского, М.В. Баглая, И.А. Бачило, В.В. Бойцовой, О.Н. Булакова, В.Г. Вишнякова, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В. Гранкина, М.В. Демидова, Н.М. Добрынина, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А.А. Ливеровского, Е.А. Лукьяновой, Н.А. Михалевой, С.В. Нарутто, С.Э. Несмеяновой, М.Г. Никитенко, Ж.И. Овсепян, С.В. Полениной, О.Г. Румянцева, И.А. Стародубцевой, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, И.И. Урвачевой, Т.Я. Хабриевой, С.В. Чердакова, А.Н. Черткова, В.Е. Чиркина, Д.В. Чухвичева, В.А. Шеховцова и др.
Также в процессе исследования были изучены труды выдающихся философов Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, И.А. Ильина, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, государствоведа М. Дюверже.
Источниковая база диссертационного исследования строится на положениях федерального законодательства, прямо или косвенно затрагивающих организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в работе анализируются конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Объем диссертационного исследования не позволяет детально рассмотреть насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов, поэтому за основу была взята нормативная база регионов, составляющих Дальневосточный федеральный округ. Считаем, что излишним ограничением рамок исследования данный факт не является, так как в ДВФО входят субъекты всех организационно-правовых форм, за исключением города федерального значения. Учитывая особенности статуса названных субъектов Российской Федерации, необходимо отметить, что их законодательство отражает общую структуру нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Более того, уровень законодательства, регламентирующего взаимоотношения органов государственной власти в субъектах Дальневосточного федерального округа, можно оценить как достаточно высокий. Данное обстоятельство является важным для диссертационного исследования, так как дает хорошую основу для комплексного анализа отношений между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образует опыт взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации по различным аспектам организации государственной власти на региональном уровне.
Работая в качестве помощника депутата Законодательного Собрания Приморского края по правовым вопросам, диссертант имел возможность присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания, постоянных комитетов и рабочих групп, знакомиться с материалами работы приморского парламента. Данное обстоятельство позволило непосредственно исследовать взаимоотношения законодательного органа и органов исполнительной власти Приморского края, их организационно-правовые формы. Отдельные проблемные стороны таких взаимоотношений были отражены в диссертации в качестве примеров.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в нетривиальном подходе к раскрытию темы и полученных результатах. Определение развития и характера взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации происходит через комплексное исследование их внешнего проявления - организационно-правовых форм. При этом содержание взаимоотношений рассматривается с точки зрения взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе парламентского контроля и урегулирования разногласий, возникающих между органами законодательной и исполнительной власти регионального уровня.
В результате диссертантом сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Под организационно-правовой формой взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов.
2. Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации состоит из взаимодействия, взаимозависимости, отношений, складывающихся в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Каждому названному элементу соответствуют определенные организационно-правовые формы.
3. Принцип разделения властей предполагает возникновение между органами законодательной и исполнительной власти конкуренции и конфликтов. Конкуренция стимулирует эффективную деятельность органов государственной власти через их стремление получить поддержку населения. Конфликт, несмотря на его негативную коннотацию, все же имеет некоторое положительное влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Он побуждает законодательные и исполнительные органы к поиску и последующему устранению причин, послуживших возникновению разногласий.
4. Закрепление в федеральном законодательстве права политических партий участвовать в формировании органа законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также предлагать Президенту России кандидатуры на пост высшего должностного лица оказывает ощутимое влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Принадлежность большинства депутатов законодательного органа и руководства высшего исполнительного органа субъекта Федерации к одному избирательному объединению может повлечь за собой ослабление контрольных полномочий парламента, угрозу его превращения в послушный инструмент влияния исполнительной власти на управление регионом.
5. Недостатки правового регулирования рассматриваемых общественных отношений вносят дисбаланс в систему сдержек и противовесов. В связи с этим необходимо изменить уже существующие и установить новые формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти: 1) предусмотреть право органа законодательной власти участвовать в разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти, содержащих механизмы реализации законов и социально-экономических программ; 2) законодательно закрепить основания отклонения законов высшим должностным лицом; 3) определить правовые последствия пропуска высшим должностным лицом срока, установленного для обнародования или отклонения закона.
6. Взаимозависимость органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации выражается в возможности законодательного органа участвовать в формировании исполнительной власти, а также их взаимной ответственности. При этом обе ветви власти должны быть наделены равными возможностями в привлечении друг друга к конституционно-правовой ответственности в виде роспуска (отставки). Для того чтобы внести баланс во взаимоотношения парламента и высшего должностного лица в этом вопросе, необходимо: 1) установить ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом своих обязанностей в качестве общего основания для выражения ему недоверия Президентом России и законодательным органом субъекта Российской Федерации; 2) законодательно определить перечень действий (бездействия) высшего должностного лица, составляющих ненадлежащее исполнение им своих обязанностей; 3) предусмотреть в качестве основания для роспуска законодательного органа высшим должностным лицом неисполнение парламентом судебного решения, в котором установлено, что повторно принятый (в порядке преодоления вето) закон субъекта Федерации противоречит федеральному и региональному законодательству.
7. Эффективность парламентского контроля зависит от того, с помощью каких средств он осуществляется и насколько четко определена ответственность органов исполнительной власти за нарушения, выявленные в результате контрольных мероприятий. В связи с этим следует законодательно закрепить порядок рассмотрения органами исполнительной власти и их должностными лицами депутатского запроса, а также установить меры административной и дисциплинарной ответственности за бездействие при его получении. Кроме того, в законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо отразить круг вопросов, по которым проведение депутатского расследования в отношении деятельности органов исполнительной власти обязательно. К таким вопросам можно отнести: 1) распоряжение средствами бюджета субъекта Российской Федерации; 2) распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации; 3) действие (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 4) соблюдение прав и законных интересов, установленных законами субъекта Российской Федерации.
8. Органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации редко используют судебные процедуры для разрешения разногласий, возникающих между ними. Одной из причин этого является отсутствие возможности органов государственной власти обжаловать решения, действия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства. В связи с этим необходимо включить органы государственной власти в круг субъектов, наделенных в соответствии с главой 25 ГПК РФ таким правом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, апробация и реализация его результатов. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного федерального университета.
Результаты, полученные в ходе работы над диссертацией, могут быть использованы в рамках изучения курса конституционного права Российской Федерации, а также при разработке спецкурса «Конституционное право субъектов Российской Федерации». Содержащиеся в исследовании рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства могут послужить основой соответствующих законопроектов. Кроме того, материалы диссертации могут представлять интерес для органов государственной власти.
Основные положения и выводы исследования были представлены для обсуждения на научно-практических конференциях и нашли отражение в опубликованных статьях.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, а также списка использованных источников.
