Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Конституционно-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации
1-1 Принцип разделения властей в теории и практике российского конституционализма (ретроспективный анализ) 14 — 40
1.2 Проблемы реализации принципа разделения властей на федеральном уровне в современной России 41-83
1.3 Проблема обеспечения единства государственной власти и ее разделения в Российской Федерации 84— 100
Глава 2. Организационно-правовые основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации
2 1 Правовые основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации 101 — 129
2.2 Организационные основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации 130— 160
2.3 Средства и способы разрешения противоречий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации„ Л 61 — 178
Заключение 179— 193
Библиография 194—218
Приложения 219-231
- Принцип разделения властей в теории и практике российского конституционализма (ретроспективный анализ)
- Проблемы реализации принципа разделения властей на федеральном уровне в современной России
- Правовые основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации
- Организационные основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования* Принцип разделения властей в
организации государственной власти в современной международной
конституционной теории и практике получает несколько иную интерпретацию
в сравнении с его классическим прочтением. Традиционное деление
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную
дополняется автономизацией таких новых ветвей власти, как президентская,,
избирательная, контрольно-надзорная. Наряду с наметившейся
дифференциацией властей отмечается, что власть государства едина и речь идет лишь о разделении ее ветвей, которые должны не взаимоисключать друг друга, а взаимодополнять для достижения общей цели. Разделение властей -общепризнанный принцип цивилизованного демократического общества, который должен- реализовываться и в Российской Федерации как стране, провозгласившей курс на формирование правового государства и гражданского общества:
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти- Исходя из смысла статей 10, 11 Конституции Российской Федерации,, субъекты Федерации обладают государственной властью, которая в свою очередь также строится на принципе разделения властей. Но такое более чем скромное конституционное оформление краеугольного основания организации и функционирования государственной власти порождает многие вопросы. Если на федеральном уровне ощущается конституционный формат концепции разделения властей, то уровень субъектов Федерации наименее подвержен воздействию данного
4 принципа- Представляется, что причиной такого положения является
недостаточное исследование в отечественной теории конституционного права
принципа разделения властей применительно к субъектам Федерации. Как
следствие, нельзя не заметить дефицита качественного правового
регулирования порядка организации и взаимодействия законодательной,
исполнительной и судебной ветвей государственной власти в субъектах
Российской Федерации.
Несбалансированный и асимметричный характер разделения властей, отсутствие надлежащей эффективно действующей системьь сдержек и противовесов в их взаимоотношениях, независимость исполнительной власти субъекта Федерации от законодательного (представительного) органа, отсутствие необходимой ясности в формах и методах взаимодействия высших: органов государственной власти субъектов Российской Федерации - все это порождает столкновения различных политических интересов. Зачастую такие столкновения принимают форму борьбы полномочий, прав и компетенций разных ветвей государственной власти. Создание действенного правого механизма разрешения таких конфликтов - важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов;
Принципиально важно, оставаясь в рамках действующей Конституции Российской Федерации, добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти на уровне субъектов Российской Федерации, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования формирующегося российского правового государства, в особенности на региональном уровне.
Степень научной разработанности темы исследования. Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования представляет собой довольно разнообразную картину различных взглядов на государственную власть и принципы ее организации.
Доктрина разделениям властей, возведенная в конституционный принцип, нашла свое конституционное закрепление в механизме государственного
5 устройства большинства демократических государств. Российская Федерация закрепила этот принцип в Конституции 1993 года. Однако до настоящего времени продолжается поиск оптимальной модели государственного устройства России, в том числе посредством разработки и внесения s предложений о поправках в действующую Конституцию. При этом активно используется опыт государственного строительства в зарубежных странах.
При общем широком охвате в литературе проблем реализации принципа разделения властей в; государственном устройстве Российской Федерации некоторые из них не получили обстоятельного предметного освещения, хотя от их решения напрямую зависит развитие содержательных и формально-юридических аспектов российской государственности в целом. Даже в тех источниках, которые непосредственно посвящены самому принципу разделения властей, нет цельного исследования механизма его реализации. Это обусловливает неопределенность во взаимоотношениях между ветвями государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и подмену компетенции одного органа власти другим. Неясными также остаются способы взаимодействия региональных властей России.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в. связи с закреплением и осуществлением принципа разделения властей в Российской Федерации и в ее субъектах (на примере субъектов Дальневосточного федерального округа).
Предметом диссертационного исследования являются построение и функционирование государственной власти на.основе принципа разделения властей, совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, решения судов конституционной юрисдикции,.в которых анализируются принципы организации, механизмы и процедуры взаимодействия ветвей государственной власти, а также степень обоснованности и полноты правовых норм, опосредующих реализацию этого принципа в государственном устройстве субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. В общетеоретическом аспекте целью диссертационного исследования является анализ конституционно-правовых основ принципа разделения властей в организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Постановка данной цели определила следующие основные задачи диссертационного исследования:
анализ действующих российских конституционно-правовых норм и отечественной правовой доктрины с целью определения объема и границ, а также соотношения полномочий трех ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации;
раскрытие категории единства государственной власти в Российской Федерации при многообразии ее носителей;
изучение форм и способов разделения властных, полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- исследование механизмов взаимодействия органов государственной
власти субъектов Российской Федерации;
поиск возможных путей совершенствования законодательства, регламентирующего реализацию принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации-Методологии и методика исследования. Методологическая основа диссертационного исследования сформировалась в результате изучения и использования большого теоретического материала, официальных документов, законодательных и иных правовых источников, публикаций по вопросам организации государственной власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах* правового обеспечения. деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Главными инструментами диссертационного исследования являются диалектико-материалистический подход, его категориальный аппарат, принципы научного познания. Комплексный характер объекта диссертационного исследования обусловил также необходимость широкого использования методологии и знаний,
7 накопленных не только юриспруденцией, но и философией, политологией» социологией, историей и рядом других наук, В соответствии с таким подходом в процессе диссертационного исследования были использованы наряду с юридическими методами исследования методы системно-структурного и функционального анализа, логического моделирования. Также были применены частно-научные методы: конкретно-исторический, нормативный,, логический, эмпирический, сравнительно-правовой, социологический, анализ предмета исследования и синтез его составляющих.
Теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование проведено на основе теоретических воззрений, выработанных в трудах отечественных и зарубежных, ученых по конституционному праву, затрагивающих в той, или иной степени системные вопросы организации государственной власти, ее разделения.
Отдельные аспекты темы диссертационного исследования как по общероссийским вопросам, так и по вопросам субъектов федерации нашли отражение в работах Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Баглая М.В., Бабая А.Н., Баренбойма П.Д., Беретарь Т.А., Болдыревой Р.С., Бородина С-В:, Веденеева Ю.А., Витрука Н,В-, Габричидзе Б.Н., Гошуляка В.В., Гранкина ИЗ., Елисеева Б.П., Журавлева AJL» Жученко А.А., Игнатенко В.В., Князева С.Д., Козлова А.Е., Козловой Е.И., Колбая ПН., Колесникова Е.В,, Колпакова Н.> Кудрявцева В.Н., Кутафина; О.Е., Лебедева. А.Н., Лебедева В.А., Лысенко В.И., Малого А.Ф., Марченко М.Н., Миграняна А.М., Митюкова М.А., Нарутто СВ., Нерсесянца B.C., Николаева А., Полянского И.А., Пархоменко AT,, Страшуна Б.А., Суркова Д.Л., Топорнина Б.Н., Умновой И.А-, Хабриевой Т.Я., Чеботарева Г.Н., Чиркина В.Е., Шаблинского И., Шеховцова В.А., Эбзеева Б,С, Энтина Л.М., Яковлева ВЖ и других ученых.
Были изучены и использованы работы русских дореволюционных правоведов и философов: Десницкого СЕ., Ивановского В.В., Карамзина Н.М-, Ковалевского М.М, Кокошкина Ф.Ф., Коркунова Н.М., Ключевского В.О.,
8 Лазаревского Н.И., Муравьева Н.М., Пестеля П.И.» Петражицкого JLR, Соловьева НИ., Сперанского М.М- и других.
В-целях историко-теоретического познания принципа разделения властей проанализированы труды известных философов, основоположников идеи разделения властей: Дж. Локка, Ш- Монтескье, Ж.-Ж. Руссо,
Нормативная база исследования. Нормативной базой диссертационного исследования выступает законодательство досоветской России,. России советского и постсоветского периодов развития Российской Федерации;
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено анализу норм Конституции Российской Федерации, договоров о разграничении предметов * ведения и полномочий между органами государственной, власти Российской Федерации и ее субъектами, конституций и уставов субъектов Дальневосточного федерального округа (а также ряда других субъектов Российской Федерации), законов и подзаконных актов по вопросам организации государственной власти и государственного управления в Российской Федерации и ее субъектах. Кроме того, проанализированы решения Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации в качестве правовых основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах России,
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования, определяется, прежде всего, выбором объекта исследования. Диссертационное исследование представляет собой обобщение опыта становления и развития государственного строя России, базирующегося на конституционном принципе разделения властей.
В диссертационной работе предпринята одна из первых в отечественной науке попыток комплексного исследования организационно-правовых основ обеспечения принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации- Изучены как федеральные, так и региональные правовые источники принципа разделения властей.
Впервые рассмотрен вопрос функционирования механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей в субъектах Российской Федерации. Предпринята попытка оценить степень эффективности не только взаимосдерживания, но и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации,
Принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотрены с позиции сочетания принципа единства государственной власти и ее разделения- Отражена мера самостоятельности каждой из ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации, прослежены параметры зависимости одной ветви власти от другой.
Сформулировано понятие правовых основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, под которыми следует понимать совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти, возникающие во исполнение конституционного принципа разделения властей в; субъектах Российской Федерации.
Определена содержательная сторона организационных основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, К элементам вышеназванных основ следует отнести условия образования, формирования и деятельности органов власти, их внутреннюю структуру, соотношение друг с другом, выраженное в четкой упорядоченности, согласованности полномочий, взаимосвязи и взаимодействии, наличии сбалансированного механизма сдержек и противовесов в функционировании законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей, прежде всего направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Основные положения, выносимые на защиту. В настоящей диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
1. Универсальной формулы разделения ветвей государственной власти
быть не может. Следует говорить об ориентирующем характере классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную,
2. В России система разделения властей фактически представлена шестью
ветвями власти; законодательной, исполнительной, судебной, президентской,
избирательной и контрольно-надзорной.
3. Буквальное толкование конституционно-правовых норм,,
регламентирующих статус Президента Российской Федерации, позволяет
сделать вывод о независимости и даже определенном верховенстве
президентской власти по отношению к иным государственным властям..
4. Закон должен ограничить срок исполнения премьер-министром
обязанностей Президента Российской Федерации, после истечения которого
определенный орган должен решить вопрос о неспособности Президента к
дальнейшему исполнению своих обязанностей. Представляется, что таким
уполномоченным органом должна быть комиссия, включающая в себя
медицинский консилиум, а также юристов в лице председателей
Конституционного, Верховного судов, Генерального прокурора России.
5- Принцип разделения властей и принцип единства власти не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей власти по принципиальным вопросам общественного развития,, а единство властей не исключает «разделения труда»,, управленческих функций. Суть принципа единства власти состоит в том, что государственная власть исходит от народа, едина и неделима, самостоятельна и не зависит ни от какой другой власти.
6. Необходимо на этапе подготовки проекта конституционных (уставных) актов субъектов Российской Федерации проводить предварительную юридическую экспертизу, осуществление которой целесообразно возложить на Министерство юстиции Российской Федерации и его структурные подразделения в федеральных округах и субъектах Российской Федерации-
Целесообразно передать полномочия правительству субъекта России назначать выборы в парламент субъекта федерации, а не оставлять такую прерогативу за самим законодательным органом субъекта федерации.
С учетом специфики мировых судов субъектов Российской Федерации, аппарат мировых судей должен финансироваться из бюджета субъекта Федерации.
Одной, из форм парламентского контроля за деятельностью высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могло бы стать обязательное утверждение парламентом субъекта важных текущих финансовых операций (строительство объектов недвижимости, инвестиции, кредитование, внешнеэкономические договоры) на момент их совершения высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в настоящее время парламент информируется о таких операциях постфактум).
10: Отнести к полномочиям парламентов субъектов Российской Федерации образование согласительных комиссий по разрешению споров между государственными органами субъекта..
Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства,, законодательства субъектов Российской Федерации, более согласованной и «унифицированной» правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично-правового характера.
Результаты диссертационного исследования< могут служить основой дальнейших научных разработок отдельных аспектов функционирования различных ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации, Высказанные автором идеи расширяют представления о концепции разделения властей в субъектах Российской: Федерации- Диссертационное исследование может быть использовано при подготовке предложений по совершенствованию
12 всего конституционно-правового механизма взаимоотношений высших органов
государственной власти субъектов Российской Федерации-Материалы диссертационного исследования могут быть использованы также в педагогической деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
Являясь членом Комиссии при Полномочном представителе Президента Дальневосточного федерального округа Российской Федерации по выработке предложений о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, автор имел возможность. выверить свои идеи, оценки и рекомендации в процессе работы по приведению в соответствие с. федеральными; нормативными актами законов и иных. нормативных актов субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа-Практическая апробация результатов диссертационного исследования нашла отражение также в написании научных статей. Материалы диссертации использовались в учебном процессе при подготовке и проведении семинарских занятий по курсу конституционного права Российской Федерации на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного Юридического Института МВД России.
Отдельные положения диссертационного исследования докладывались диссертантом на региональных и международных научно-практических конференциях» проходивших в Дальневосточном юридическом институте МВД России, Дальневосточной академии государственной службы, Дальневосточном институте менеджмента, бизнеса, и права, Владивостокском государственном университете экономики и сервиса, Дальневосточном государственном техническом университете.
По теме диссертационного исследования опубликованы 8 работ.
13 Структура диссертации. Структурно диссертационное исследование
состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения,
библиотрафического списка использованной литературы и трех приложений.
Принцип разделения властей в теории и практике российского конституционализма (ретроспективный анализ)
Разделение властей — одно из главных условий и основной механизм нормального функционирования всех видов политической и неполитической власти,
В классическом современном варианте разделение властей - это принцип или теория, исходящая из того, что для обеспечения процесса нормального функционирования государства в нем должны существовать относительно независимые друг от друга власти: законодательная, исполнительная и судебная. Законодательная власть должна принадлежать парламенту, исполнительная — правительству и судебная - суду. Суть этой теории в том, чтобы не допустить сосредоточения власти в руках одного лица или небольшой группы лиц, И тем самым предотвратить возможность ее использования одними классами или группами людей во вред другим.
Следует обратить внимание на то, что предметом исследования данной работы является разделение властей только государственного генезиса. Такие понятия чкак власть религиозная, партийная и многие другие представляют собой темы иных исследований. «Всякая государственная власть имеет политический характер, но не всякая политическая власть является государственной», - отмечает В.Е. Чиркин1, Нельзя не согласиться с тем, что государственная власть — не только социальное явление, но и определенный конституционно-правовой институт, чего нельзя сказать о политической власти.
Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопровождает поиск человечеством модели идеального государства на протяжении многих веков, В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегреческих философов (Аристотель, Полибий), Однако, в качестве основополагающего принципа учения о демократическом государстве он был сформулирован Д. Локком и развит впоследствии Ш. Монтескье. При этом теоретическая база обоснования важности данного принципа и его содержания была подготовлена всем объективным ходом истории. Непосредственным поводом к оформлению концепции разделения властей послужили буржуазные революции в Англии (1640 — 1648гг.) и в последствии во Франции (1789- 1794гг.).
Принцип разделения властей, в силу множественности его интерпретаций в, разное время и различными учеными, практически невозможно изложить в рамках универсальной детально разработанной теории.. Сегодня уже приходится говорить об ориентирующем характере этой концепции. Достаточно вспомнить, что понятие «исполнительная власть» первоначально было введено с целью ограничения власти абсолютной монархии. В теории и на практике нередко основной акцент делается на взаимоотношениях двух ветвей власти - законодательной и исполнительной; судебная же остается на периферии внимания, часто замыкается в себе, и, в связи с этим, слабо поддается описанию» с точки зрения разделения властей1.
Однако прежде чем перейти к истории становления принципа разделения властей в России, рассмотрим некоторые его интерпретации.
Важно уяснить толкование концепции: разделения властей ее непосредственными основоположниками - Дж, Локком (1632-1704) и Ш.-Л. Монтескье (1689-1755), Их подход основывался на организационно-правовом расчленении государственной власти1.
Ж.-Ж. Руссо (1712-1778) отстаивал единство власти и выступал с социологических позиций. По его мнению, вся власть должна принадлежать народу, ее нельзя делить, а. формой ее осуществления выступали народные собрания.
Большой вклад в развитие подходов к идее разделения властей внесли создатели конституции США, Главной новеллой Основного Закона стала система - «сдержек и противовесов», существенно расшири вшая принцип разделения властей- В конституции закреплялись взаимосдерживагощие полномочия одной ветви власти по отношению к другой.
Интересен взгляд на разделение властей как функционально компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Их взаимодействие служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе .
Разделение властей в федерации находит дополнительную интерпретацию. Государственная власть в федеративном государстве едина, но осуществление ее полномочий разделено не только «по горизонтали», как в любом демократическом государстве, но и «по вертикали» между центральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации системы государственной власти, разделении и расчленении системы единой системы власти. на два относительно самостоятельных блока. Встречаются совершенно оригинальные подходы к идее разделения властей. Так» например, П. Баренбойм истоки доктрины разделения властей видит в библейском Ветхом Завете . По его мнению, авторы Библии в «Книге Судей» сформулировали важнейший доктринальный тезис о божественном происхождении судебной власти и ее независимости от царя. Божественное происхождение царской власти было важнейшим и идеологически доктринальным обоснованием монархической власти в течение многих десятков веков и вспоминалось в связи с этим в тысячи раз чаще, чем такое же происхождение судебной власти.
Идея о субсидиарное ветвей власти в дополнение к принципу разделения властей, зародившаяся сравнительно недавно в Европейском союзе, получила свое дальнейшее развитие во внутригосударственном устройстве ряда стран Европы. Смысл данной идеи заключается в том, что одна ветвь может дополнять своими действиями другую, помогать ей, в какой-то мере замещать ее, если это не затрагивает существенные прерогативы первой, не встречает ее возражений и согласуется с конституцией .
Проблемы реализации принципа разделения властей на федеральном уровне в современной России
Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического,.конституционного, правового государства..
Институт разделения властей для отечественной науки представляет особый интерес. Во-первых, потому что этот институт сравнительно недавно взят на вооружение российскими учеными и лишь последние 10-15 лет начал реально воплощаться в практике государственного строительства- Во-вторых, специфика российского общества, особенности менталитета нашего народа обусловили целый ряд проблем, возникших непосредственно в ходе реализации идеи разделения властей в Российской Федерации, Сегодня уже очевидно, что становление правового государства с присущими ему принципами (в том числе и разделения властей) в России идет далеко не в строгом соответствии с теоретической моделью его формирования, описанной в трудах И, Канта, Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка и других ученых VIII - XX вв. Конечно, концепция правового государства к настоящему времени представляет собой вполне завершенную, единую, цельную систему взглядов на идеальное обустройство политико-правовой жизни общества- Но практическое воплощение этих взглядов в. каждой стране имеет свою специфику. Это относится и к составляющей данной концепции - теории разделения властей, Россия не является исключением- Поэтому одна из важнейших задач настоящего исследования — осмысление особенностей реализации принципа разделения властей в нашей стране, выявление проблем, трудностей, возникающих на этом пути, формулирование направлений и определение конкретных мер разрешения этих проблем и преодоления трудностей.
Крайне интересным, по нашему мнению, представляется отношение к разделению власти народа Российской Федерации как непосредственного и единственного его носителя. Ведь взгляды и мнение народа по поводу государственного строительства России являются своего рода индикатором легитимности тех или иных государственно-правовых явлений- Имея представление о подходах большинства россиян к вопросу разделения властей, можно сделать вывод о том, насколько прочно вошел данный принцип в общественное сознание, правовую культуру.
В ходе Всероссийского опроса городского и сельского населения, проведенного в 2001 году, среди 1500 респондентов1 большинство высказало свое мнение о том, что разделение властей - нормальное явление, в конечном счете, даже полезное для страны (51 %). Чаще других разделяют эту точку зрения мужчины (56%), люди с высшим образованием (59%) и жители крупнейших городов (66%), Более трети респондентов считают разногласия между законодательной и исполнительной ветвями власти ненормальным и вредным для страны явлением (36%); чаще других такой точки зрения придерживаются респонденты с неполным средним образованием (41%) и. сельские жители (44%).
Однако, несмотря на превалирование сторонников идеи, разделения властей, сформулировав вопрос по-другому, можно получить несколько иные выводы. Так, на вопрос «А может быть, для России было бы лучше, если бы Государственной Думы вообще не было, если бы ее обязанности и полномочия взяло на себя правительство? Иными словами, если бы вместо двух ветвей власти осталась только одна - исполнительная?» опрос показал, что доли сторонников и противников этой идеи равны: 40% опрошенных не видят ничего плохого в передаче полномочий Госдумы правительству; 41% полагают, что для страны это было бы хуже. Такой факт свидетельствует о не совсем четком представлении определенных, слоев населения России о сущности принципа разделения властей. Кроме того, видна прямая зависимость результатов опроса от уровня образования респондентов и их политических взглядов. Противников изменения сложившейся системы разделения властей больше всего среди людей с высшим образованием (52%). Сторонниками же тезиса «лучше бы Госдумы вообще не было» чаще всего оказываются россияне, не имеющие полного среднего образования (45%), и сторонники коммунистической партии (45%).
Таким образом, принцип разделения властей все еще противоречит традиционным для российской политической культуры представлениям об оптимальной модели взаимоотношений власти и общества — представлениям, органически связанным с установками на государственный патернализм и регламентации социальных отношений «сверху».
Заслуживают внимания ответы.респондентов в другом социологическом опросе относительно понимания выражения «разделение властей»1- На этот вопрос не ответили 61% опрошенных, и лишь половина ответивших (20%) высказались о разграничении функций между ветвями власти.
Многие опрошенные трактуют «разделение властей» как борьбу в верхах — борьба, в которой каждый участник преследует свои собственные интересы, а добычей являются «куски» власти, высокие должности, деньги; «борьба за власть» (только эту формулировку употребили 12 респондентов); «каждый тянет одеяло на себя»; «идет дележ власти, много желающих быть у власти»; «друг на друга косятся и смотрят, у кого портфель больше»; «делят портфели»; «это драчка за большой кусок»; «дележка денег и власти»; «каждый хочет трон себе»; «каждый во власти тянет одеяло на себя, все хотят контролировать, никто не хочет работать»; «каждый гребет под себя»; «поделение капитала»; «они там грызутся между собой, как собаки» все хотят друг над другом стоять»; «каждая рука к себе тянет»; «каждый хочет урвать свой кусок»; «борьба между представителями властей»; «взятку не поделили»; «дележ денег»; «интриги»; «начинают воевать между собой, выживать друг друга»; «каждый тянет к себе, все делают для себя»; «каждый думает только о себе, своей выгоде, а не о народе». Подобную трактовку понятия «разделение властей» - как «войны всех против всех» - предлагают 6% опрошенных-Приведенные выше результаты социологических исследований не претендуют на однозначное отражение сложившейся ситуации. Однако, такое положение негативно сказывается на. становлении и реализации принципа разделения властей в организации системы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов России.
Правовые основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации
Под правовыми основами обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации следует понимать совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти, возникающие во исполнение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации;
Можно выделить два уровня источников принципа разделения властей субъектов Российской Федерации: федеральный и региональный. Причем специфика регионального уровня отражается в том, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить нормативным правовым актам федерального уровня, но в то же время должны отражать особенности тех или иных территорий, имея некоторое самостоятельное правовое поле.
Федеральный уровень Безусловно, важнейшим источником принципа разделения властей субъектов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации (анализ соответствующих ее норм был приведен в главе 1 настоящей работы).
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 изменяет ранее существовавшую преамбулу закона, согласно которой «образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами .,,», на следующую редакцию: «образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ... основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами настоящим федеральным законом, иными федеральными законами ...». Тем самым, законодателе с одной-стороны, подчеркивает верховенство конституционных норм в организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, придавая им статус основополагающих. С другой стороны, указывает на: необходимость более развернутого регулирования данного вопроса нормативными правовыми актами, принятыми: во исполнение главенствующих норм Конституции Российской Федерации,
Конституция Российской Федерации и федеральные законы обладают в одинаковой степени высшей юридической силой, но в то же время Конституция Российской Федерации характеризуется верховенством по отношению к федеральным законам, В этом положении содержится некоторое противоречие, которое разрешается профессором Д;Л. Златопольским, по мнению которого, «высшая юридическая сила закона относительна, высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации абсолютна».
Следует отметить, что прямого указания Конституции Российской Федерации на действие принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации нет. Однако к такому выводу приводит анализ ряда конституционно-правовых норм.
Статья 10 Конституции Российской Федерации разделяет на законодательную, исполнительную и судебную только лишь государственную власть, выводя за рамки принципа разделения властей местное самоуправление и иную публичную власть, не относимую к государственной.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации: «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Сопоставляя две названные нормы, можно сделать вывод о том, что разделение властей включается в ряд принципов, на которых базируется образование и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
Толкование части 2 статьи 1Г Конституции Российской Федерации также указывает на самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов организации и; взаимодействия своих властных структур. Субъект Российской Федерации правомочен на свое усмотрение выбирать и устанавливать систему организации трех ветвей власти. Федеральный законодатель не регламентирует порядок, форму и виды образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а лишь указывает на такую возможность у последних, В развитие части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации провозглашает: «Система органов государственной власти республик ... устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Более подробный анализ степени самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации органов государственной власти будет проведен в следующем параграфе 2 главы диссертационного исследования.
Пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Пункт «н» части. 1 статьи 72 и часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которым система органов государственной власти субъектов Российской Федерации «устанавливается ... в соответствии с ,.. общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», создают предпосылку для принятия более содержательного нормативного правового акта, призванного закрепить наиболее общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и принцип разделения властей.
Организационные основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации
Смысловой подоплекой организационных основ является содержание понятия «организация». Организация, с одной стороны, есть внутренняя; упорядоченность,, согласованность, взаимодействие более или менее дифференцированных и автономных частей целого . С другой стороны, организацию можно рассматривать как совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями единого целого .
Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации не может быть реализован без соответствующих организационных основ. Федеральные правовые нормы, а также правовые нормы регионального законодательства. Российской Федерации призваны не только декларировать данный принцип, но и придать ему содержательный характер От того, насколько развернуто будут регламентированы внутренняя структура, разделение и взаимодействие, государственных органов субъектов Российской Федерации как элементов единого целого — государственной власти, зависит эффективность функционирования принципа разделения властей,.
Преамбула Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включает указанные ветви государственной власти в одну систему,. Понятие «система» определяется как «множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»1. Системность в организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает, во-первых, дифференциацию ветвей власти, их самостоятельность, во-вторых, их взаимообусловленность и, в-третьих, целостность и единство.
Основываясь на вышесказанном, под организационными основами обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать условия образования, формирования и деятельности органов власти, их внутреннюю структуру, соотношение их друг с другом, выраженное - в четкой упорядоченности, согласованности полномочий, взаимосвязи и взаимодействии, наличии сбалансированного механизма сдержек и противовесов в функционировании, законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей, прежде всего направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
По нашему мнению, к основным элементам организационных основ принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации относятся: 1) самостоятельность; 2) порядок формирования и прекращения деятельности; 3) взаимодействие законодательных, исполнительных и судебных органов власти субъектов Российской Федерации, Такое деление не означает отрыва органов государственной власти друг от друга: формирование и прекращение происходят на основе самостоятельности субъектов Российской Федерации в этих вопросах, а взаимодействие, несомненно, должно присутствовать в деятельности всех ветвей государственной власти России. Следует отметить, что все указанные элементы, так или иначе,. вытекают из объема и перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Концепция разделения властей делает упор на организационно-правовое размежевание полномочий между ветвями власти (различными системами органов государства)2.
Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации Одним из аспектов принципа разделения властей является самостоятельность органов государственной власти субъекта федерации в выборе системы организации трех ветвей власти. Субъект самостоятелен в решении вопросов организации и взаимодействия своих властных структур. Такой вывод позволяет сделать толкование части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. То есть, законодатель - не регламентирует порядок, формы и способы образования данных органов, а лишь указывает на возможность субъектов Российской Федерации решать вопросы организации самостоятельно.
Сложившаяся практика организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации свидетельствует, что систему органов государственной власти субъекта, Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, являющийся постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти; высший постоянно действующий исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти; конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи.
Самостоятельность органов государственной власти субъекта федерации проявляется, прежде всего, в возможности субъекта определять на свое усмотрение наименование законодательных органов. Спектр таких наименований довольно широк: здесь и Законодательное Собрание (Еврейская автономная область, Приморский: край), и Государственное Собрание (Ил Тумэн) (Республика Саха (Якутия)), и Совет народных депутатов (Амурская и Камчатская области), и Дума (все остальные субъекты Дальневосточного федерального округа). Наблюдается разница в количественном составе законодательных органов: от 12 депутатов в Корякском автономном округе до 50 представителей народа в Хабаровском крае. Подавляющее большинство парламентов Дальневосточного Федерального округа России по структуре однопалатны, двухпалатный законодательный орган организован только в Республике Саха (Якутия),
Практическая реализация самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации органов государственной власти позволяет провести определенную аналогию с парламентской и президентской формами правления Большинство субъектов Дальневосточного федерального округа Российской Федерации избрали президентскую1 форму правления: (Республика Саха (Якутия), Амурская область, Приморский и Хабаровский края, Сахалинская область), В системе разделения властей субъектов такого типа нередко видны явные перекосы в сторону ветви исполнительной власти, В тех же субъектах Российской Федерации, где ориентир был взят на парламентский тип организации государственной власти, ключевая роль в вопросах организации государственной власти отводится парламентским учреждениям (Республика Удмуртия, Свердловская область, Республика Башкортостан).
