Содержание к диссертации
Введение 2
Глава 1. Статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - основа статуса его депутата 16
§ 1. Понятие и особенности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 17
§ 2. Мандат депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: особенности возникновения и срок действия 36
§ 3. Вид и содержание мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 64
Глава 2. Основные элементы правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 75
§ 1. Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 77
§ 2. Гарантии осуществления депутатской деятельности 99
§ 3. Ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 120
Заключение 145
Список использованной литературы 153
Приложение 171
Введение к работе
Актуальность темы. Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и закрепление в ней принципов федеративного устройства государства ознаменовало начало формирования новой системы органов власти - системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, одним из которых является законодательный (представительный) органов государственной власти. Проблемы осуществления народными представителями деятельности в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации вызывают теоретический и практический интерес, особенно на протяжении последнего десятилетия, что само по себе не удивительно.
Решение проблем в сфере статуса депутата влияет на такие немаловажные составляющие жизни общества, как осуществление власти населением через своих представителей, действенность и продуктивность работы законодательного органа власти субъекта Федерации, а, следовательно, действенность механизмов соблюдения общественных интересов, эффективность государства, построения институтов власти в условиях строящегося демократического государства.
Государственная власть всегда материализуется в определенной структуре государственных органов, статус которых обусловлен действующим законодательством. В условиях демократического политического режима применительно к России, которая по форме государственного устройства является федеративным государством, все более актуальной становится проблема законодательного регулирования на уровне правовых норм Федерации и ее субъектов основ гарантий осуществления депутатской деятельности, взаимоотношений депутата с избирателями и других аспектов депутатского статуса.
Депутаты законодательного (представительного) органа власти - это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять власть в законодательном (представительном) органе власти от имени населения.
В современной теории конституционного права существует и применяется несколько понятий, характеризующих депутата как субъекта общественных отношений: «статус депутата», «правовой статус депутата», «правовое положение депутата», «конституционный статус депутата».
Для достижения целей настоящего исследования, правовой статус депутата предлагается разделить на две составляющих: основные элементы статуса и второстепенные.
К числу основных элементов относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями.
К числу второстепенных элементов относятся: порядок избрания депутата, вид и содержание мандата депутата.
Правовое положение депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации - представителей законодательного органа России -Федерального Собрания регулируется нормами Конституции Российской Федерации, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, носящими внутренний характер.
Применительно к субъекту Федерации законодательное регулирование вопросов статуса депутата осуществляется на федеральном уровне, а также в процессе нормотворчества самого субъекта Федерации.
Особо следует отметить, что сложные и зачастую противоречивые процессы развития федеративных отношений в России 1993 — 1999 гг. проявились в образовании двух моделей статуса депутата: депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. При этом Конституционным Судом Российской Федерации в 1996 г.1 была четко установлена неправомерность обращения депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации за защитой своих прав к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1994 г., поскольку его положения не распространялись на депутатский корпус законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью решения, прежде всего, практических задач, возникающих в ходе осуществления депутатом своей деятельности. С другой стороны, актуальность связана с потребностью теоретического осмысления правовых норм, регламентирующих аспекты депутатского статуса с целью создания на уровне Российской Федерации нового нормативного правового акта, регулирующего вопросы так называемого «единого статуса» депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Первой попыткой унифицирования на уровне федерации вопросов депутатского статуса стало принятие Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».3
Приходится констатировать, что зачастую, несмотря на жесткие требования о соответствии норм права субъектов Российской Федерации нормам права федерального уровня, большое количество действующих нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречит принципам и нормам федерального законодательства. При этом действие таких норм нередко приводит к коллизиям и не устраняет пробелов в правовом регулировании вопросов статуса депутата. Исследование современной ситуации в нормативном регулировании правоотношений, связанных с осуществлением депутатской деятельности показывает, что реализуются они на базе не в полной мере развитого федерального и регионального законодательства. В ходе продолжающейся правовой реформы уже приняты различные нормативные акты, однако, такая деятельность не достаточно эффективна без внесения изменений в действующие законодательные акты, начиная с Конституции Российской Федерации.
В результате отсутствия на уровне Российской Федерации нормативно установленных основополагающих принципов в сфере регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, на уровне местного законодательства игнорируются, а иногда и прямо нарушаются права, свободы и законные интересы граждан. Сегодня необходимо создать внутри государственной и региональной власти механизмы преодоления авторитарных тенденций, демократизировать ее функционирование. Одним из способов решения проблем является формирование и функционирование представительного органа исключительно на основе легитимных, законодательно установленных норм и принципов.
В связи с повышением роли и усложнением задач, стоящих перед народными избранниками все более очевидно, что совершенствование правового статуса депутата может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований. Практическая значимость совершенствования институтов статуса депутата и одновременно недостаточная теоретическая разработанность исследовательской области предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Степень научной разработанности институтов правового статуса депутата, особенно применительно к законодательному (представительному) органу власти субъекта федерации невелика. Советская юридическая литература содержала работы по вопросам профессионализации депутатской деятельности, отношения к виду мандата, коренном отличии Советов от парламентов капиталистических государств.
Целый ряд научных исследований был посвящен анализу статуса депутата в свете принятия Конституции СССР 1977 г. и Конституций союзных и автономных республик 1978 г., т.к. в предыдущих советских конституциях правовой статус депутата по существу не был урегулирован (В Конституции СССР 1936 г. имелась статья, посвященная лишь отчетам избирателей и праву на отзыв депутата).
При этом особо хочется отметить разработки в этой области таких исследователей, как С.А.Авакьян, И.А.Азовкин, А.А.Безгулов, В.И.Васильев, А.В.Зиновьев, А.И.Ким, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, А.М.Мавлянов, Э.А.Манукян, Д.Н.Никитин, Н.Т.Савенков, В.А.Сивов, Н.Г.Старовойтов, К.Ф.Шеремет.4
В конце 80-х гг. в государственно-правовой литературе предпринимались попытки обоснования существующей тогда правовой модели императивного мандата депутата (например, Б.Завадская, К.Шеремет). Большое количество статей и монографий было посвящено отчетам депутатов перед избирателями и депутатской этике (например, А.Зиновьев, А.Краснов).
Анализируя монографические издания и периодическую печать последнего десятилетия, становится возможным классифицировать всю известную литературу на определенные тематические группы в зависимости от объекта и предмета исследований авторов и ее соприкосновения с вопросами института статуса депутата.
Так большинство авторов учебной литературы по конституционному (государственному) праву Российской Федерации освещают вопросы депутатского статуса применительно лишь к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, останавливаясь в основном на аспектах, связанных с правами членов депутатского корпуса.5
По своему примечателен подход, выбранный для исследования правового положения членов парламента Российской Федерации и зарубежных государств, избранный В.Е.Чиркиным. Автор довольно скупо характеризует составляющие понятия депутатского статуса, останавливаясь при этом на нескольких проблемных вопро ах, но, увы, не предлагая пути их решения. Разговор же о статусе депутата местного представительного органа власти не ведется вообще.6
Особо необходимо выделить работы, посвященные вопросам избирательного права и процесса. Большинство научных и учебных изданий здесь могут служить лишь отправной точкой для построения суждений относительно статуса избранного в соответствии с действующим законодательством депутата представительного органа. Так А.Е.Постников в своей монографии «Избирательное право России», предлагает проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», однако, рекомендации, которые дает автор применительно к совершенствованию избирательного процесса в большинстве своем носят сугубо теоретический характер. Аналогичная ситуация наблюдается и в трудах других специалистов в сфере избирательного права.8
Авторы исследований в сфере статуса субъекта Федерации, наибольшее внимание уделяют принципам и практике осуществления законодательной деятельности в субъектах России. Рассматриваются проблемы взаимоотношения центра и регионов, правового положения государственных органов власти на местах. Примером такого анализа могут служить работы Л.В.Андриченко, Р.Ф.Васильева, В.В.Гошуляка, С.Л.Сергевнина и др.9
Оценивая все вышеизложенное, еще и еще раз хочется обратить внимание на то, что на данный момент времени также не существует ни одного исследования, посвященного отдельным институтам статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.
Рассмотрению различных аспектов правового статуса законодательного органа власти и статуса депутата данного органа посвятили свои труды целый ряд современных отечественных ученых - С.А.Авакьян, М.В.Баглай, С.М.Бекетова, А.А.Белкин, А.М.Величко, Н.В.Витрук, С.Н.Воронов, В.В.Гошуляк, И.В.Гранкин, А.А.Денисов, Б.И.Добрынин, А.М.Дроздова, В.М.Жуйков, А.В.Захаров, А.В.Зиновьев, И.А.Золотовская, А.В.Ильин, С.А.Комаров, С.И.Костенко, А.А.Кондрашев, Ю.А.Кравцов, Н.А.Краснов, А.А.Ливеровский, Е.А.Лукьянов, А.П.Любимов, А.В.Малько, П.С.Матейкович, С.М.Миронов, Л.А.Морозова, М.И.Пирогов, И.В.Петелина, В.М.Платонов, Д.А.Райгородский, С.Л.Сергевнин, Б.М.Скрынников, Е.Б.Хохлов, В.Е.Чиркин, В.Л.Шейнис, Т.Э.Шуберт, и др.10
В специальной юридической литературе пока отсутствуют монографические исследования, посвященные проблемам статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности данного исследования.
Объект и предмет исследования. Объект исследования - теория и практика реализации понятия «правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
Предмет исследования нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования статуса депутата; научные идеи, материализованные в трудах ученых-юристов.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - рассмотреть элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации, выявить пробелы в нормативном правовом регулировании и предложить пути совершенствования законодательного закрепления статуса депутата.
В ходе диссертационного исследования для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
1. Выявить существующие в настоящее время проблемы правового регулирования статуса депутата;
2. Исследовать различные теоретические подходы к установлению прав, обязанностей и ответственности депутата в различных субъектах Российской Федерации;
3. Показать особенности правового статуса депутата субъекта Федерации в сравнении со статусом депутата Государственной Думы Российской Федерации;
4. Проанализировать механизм взаимодействия депутата с избирателями в соответствии с текущим законодательством;
5. Выявить существующие на данном этапе правовые проблемы реализации статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации и предложить способы их решения;
6. Доказать необходимость создания теоретической модели «единого депутатского статуса» применительно к депутатам представительных органов власти субъекта Федерации;
7. Сформулировать конкретные предложения по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов Федерации и субъектов Федерации в области статуса депутата, особенно применительно к ответственности депутата;
8. Разработать модельные нормы в сфере правового регулирования института отзыва депутата.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. Использование настоящих методов позволило всесторонне и глубоко исследовать поставленные проблемы. В соответствии с мировоззренческой и методологической установкой, принятой автором, статус депутата исследуется как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке юриспруденции, социологии, политологии, психологии и др. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования.
Основными методами, применяемыми в работе являются общенаучные и специально-научные методы. К общенаучным методам относятся: формально-логический, историко-аналитический, диалектический, структурно-функциональный. Среди специально-научных методов использовались: сравнительно-правовой, формально-юридический, прогнозирования применительно к перспективам развития законодательства в сфере статуса депутата, классификации государственно-правовых явлений.
Нормативная правовая основа исследования. Нормативной правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, нормативные акты Российской Федерации и ее Субъектов.
Было проанализировано значительное число нормативных правовых актов различных субъектов Российской Федерации: Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Карелия, Краснодарского края, Приморского края, Красноярского края, Амурской области, Белгородской области, Брянской области, Волгоградской области, Вологодской области, Воронежской области, Калининградской области, Кемеровской области, Кировской области, Костромской области, Ленинградской области, Москвы, Санкт-Петербурга и ряда других.
Многоаспектный характер темы исследования обусловил необходимость обращения к научным трудам отечественных авторов, а также материалам, полученным из официальных зарубежных источников и средств массовой информации.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором предпринята попытка критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и текущего законодательства (в особенности Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») применительно к регулированию аспектов статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации; выявления коллизий и пробелов в нормативно-правовом регулировании депутатской деятельности на уровне законодательства Субъекта. Особый акцент в работе делается на рассмотрении практических проблем, складывающихся в ходе взаимоотношений депутата и его избирателей, и, как следствие, на возможности отзыва депутата законодательного (представительного) органа власти. Анализ проблемных ситуаций в практике реализации статуса депутата показывает необходимость совершенствования ее правовых основ. Автором в качестве предложений по устранению пробелов в законодательстве создан законопроект, регулирующий понятие и процедуру отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти.
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, теоретических работ и других источников позволил сформулировать ряд выводов и предложений, выносимых на защиту:
1. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» требует скорейшего приведения в соответствие с ним законодательства субъектов Федерации и принятия новых нормативных правовых актов и является подтверждением необходимости унификации на уровне федерации основных положений статуса депутата. Для этого предлагается ввести новое теоретическое понятие «единый статус депутата», охватывающий вопросы основных прав, обязанностей и гарантий осуществления депутатской деятельности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации
2. В связи с необходимостью решения вопроса о правовой основе деятельности депутата целесообразно разработать и нормативно закрепить содержание понятия «депутатский мандат». Последнее должно отвечать сложившейся правоприменительной практике и как обязательный элемент включать возможность отзыва депутата.
3. В целях повышения уровня профессионализма депутатов, организации системы их профессионального обучения необходимо ввести специальные образовательные программы, призванные увеличить работоспособность законодательного органа власти.
4. В связи с несовершенством законодательной регламентации разновидностей ответственности депутата назрела необходимость введения института отзыва депутата на уровне федерального закона.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Апробация результатов исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем предложения развивают и дополняют те разделы науки государственного права, которые посвящены изучению статуса депутата законодательного (представительного) органа власти любого уровня. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования в данной области. Рассмотрение проблем реализации основных аспектов депутатского статуса имеет практическую направленность и сориентировано на совершенствование государственного механизма Российской Федерации. Выдвинутые в работе предложения могут быть использованы в процессе разработки нормативных правовых актов, практике совершенствования законодательной базы регламентирования составляющих статуса депутата. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, могут послужить также лучшему пониманию сложившейся практики применения существующих норм права.
Основные положения диссертации нашли свое развитие в рамках авторского спецкурса по государственно-правовой специализации:
«Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа власти» и в различных публикациях автора.
Структура исследования. Структура диссертации соответствует ее задачам и состоит из введения, двух глав, которые делятся на шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы, а также приложения.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих публикациях автора:
1. Народное представительство и принцип разделения властей // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб., 1998. (в соавт.). 0,8 п.л.
2. Организационно-правовые проблемы отзыва депутата представительного органа власти // Ученые записки Института права СПБ государственного университета экономики и финансов. 1999. № 2. 0,6 п.л.
3. Законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации: основы правового статуса и порядка формирования // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3. Ч. 1. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. — Коломна, 2000. (в соавт.). 0,8 п.л.
4. Общие вопросы правового положения депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации // Политика. Власть. Право. Межвузовский сборник научных статей: Вып. 3. Ч. 2. / Под ред. С.А.Комарова. СПб. — Коломна, 2000. 0,4 п.л.
5. Представительная демократия и ответственность депутата: теория и практика проблемы // Юридическая мысль. 2001. № 1. 0,6 п.л.
6. Гарантии осуществления депутатской деятельности: современное состояние проблемы // Юридическая мысль. 2002. № 2. 0,8 п.л.
