Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Счетные палаты субъектов Российской Федерации в системе государственной власти России 14
1. Счетные палаты: зарубежный и отечественный опыт 14
2. Юридические основы организации и деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации 34
3. Правовая природа счетных палат субъектов Российской Федерации 52
4. Развитие статуса счетных палат субъектов Российской Федерации: тенденции, подходы, перспективы 92
Глава 2. Организация и деятельность счетных палат субъектов Российской Федерации 100
1. Учреждение и формирование счетных палат субъектов Российской Федерации 100
2. Принципы организации счетных палат субъектов РФ и основы их взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и Счетной палатой России 133
3. Компетенция счетных палат субъектов Российской Федерации и проблемы ее реализации в деятельности по осуществлению финансового контроля 161
Заключение 192
Список нормативных источников и научной литературы 197
Приложение 242
- Счетные палаты: зарубежный и отечественный опыт
- Юридические основы организации и деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации
- Учреждение и формирование счетных палат субъектов Российской Федерации
- Принципы организации счетных палат субъектов РФ и основы их взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и Счетной палатой России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С целью финансового обеспечения функций и задач государства используется бюджетный механизм как форма обобществления, аккумуляции и перераспределения части произведенного общественного продукта в денежном эквиваленте. Чтобы обеспечить строго законное, рациональное и эффективное распоряжение публичными средствами в государственном аппарате создаются органы, призванные бороться с бюджетными правонарушениями.
«Специфические цели государственного финансового контроля, а именно: обеспечение законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, обеспечение соответствия исполнительной деятельности установленным нормам - необходимы для стабильности и дальнейшего развития современного государства в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии ООН» (ч. 4 преамбулы Лимской декларации «О руководящих принципах финансового контроля»1). Таким образом, существование и функционирование контрольно-счетных органов является обязательным элементом управления публичными финансовыми средствами, условием построения правового государства, поскольку государственный бюджет, формируемый налогоплательщиками, образует финансовую основу существования государственно-организованного социума.
В Российской Федерации контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств осуществляют, в числе прочих органов, и счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов Российской Федерации, которые начали создаваться с середины 90-х годов XX века.
Практика функционирования счетных палат в нашей стране показывает, что их правовой статус не может быть оценен пока как целостный, непротиворечивый и проработанный с концептуальной точки зрения. К единому
'Контроллинг. 1991. № 1.С. 78-87.
4 пониманию юридической природы контрольно-счетных органов, их места в системе государственного аппарата не пришли пока и конституционалисты. Спектр взглядов по данному вопросу колеблется от рассмотрения счетных палат в качестве структурной части аппарата парламента до придания им статуса четвертой контрольной власти. Между тем, установление оптимального, системно-согласованного конституционно-правового статуса региональных счетных палат является необходимой основой совершенствования правового регулирования всего механизма государственного финансового контроля в субъекте Российской Федерации.
Научная привлекательность темы обусловливается также наметившейся в мире тенденцией эволюции правового положения контрольно-счетных органов, ведущей к усилению их роли в современной системе публичного управления.
Обращение к исследованию конституционно-правового положения региональной счетной палаты связано, в том числе, с нерешенностью проблем правового регулирования ряда элементов статуса этого органа, таких как, например, объем полномочий и механизм их реализации в контрольной деятельности, взаимодействие с государственными органами власти субъекта Российской Федерации, порядка формирования состава и правового положения ее должностных лиц.
Законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее статус счетных палат, не единообразно в определении юридической природы данных органов. Поэтому актуальным является обобщение практики функционирования контрольно-счетных органов в различных организационно-правовых формах, выявление наиболее эффективных способов правового установления отдельных элементов их конституционно-правового статуса.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Интерес к проблемам современной организации контрольно-счетных органов имеет объективные причины, он связан с формированием новой правовой
5 системы в субъектах Российской Федерации, проведением реформ в публично-правовой и социально-экономической сферах.
В настоящее время отсутствуют опубликованные работы по системному и полному исследованию конституционно-правового статуса счетных палат субъектов РФ, хотя отдельные элементы их правового положения освещались в научных работах по финансовому праву. Докторская диссертация и монографии СО. Шохина посвящены вопросу регулирования деятельности счетной палаты субъектов РФ финансово-правовыми нормами. Немалое познавательное значение для целей настоящего исследования имеют научные труды Н.Д. Погосяна, А.Д. Соменкова, В. Андреева, А.А. Ялбулганова, А.Г. Корнеева, В.Д. Волеводза, В.Я. Горелика, посвященные конституционно-правовому статусу Счетной палаты Российской Федерации.
В качестве теоретической основы использованы также исследования по правовому регулированию системы и структуры государственного аппарата, системы органов государственной власти субъекта РФ, статуса отдельных государственных органов, принципа разделения властей, а именно работы: Н.А. Богдановой, М.В. Баглая, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, В.В. Гошуляка, С.А. Денисова, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лафитского, А.Ф. Малого, В.В. Невин-ского, Л.А. Окунькова, М.С. Осавелюка, В.А. Савицкого, М.С. Саликова, П.П. Смирнова, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, A.M. Энтина, К. Хессе, А. Шайо и др.
Комплексный анализ в работе стал возможным благодаря привлечению научных достижений о закономерностях правового опосредования государственного финансового контроля, изложенных в научных трудах А.А. Ани-симова, К.С. Вельского, Ю.Ю. Болдырева, В.В. Ворониной, Е.Ю. Грачевой, Т.В. Конюховой, М.В. Карасевой, Б.С. Крылова, М.М. Пискотина, Т.А. Ро-дионовой, Н.И.Химичевой и др. Финансово-экономическое обоснование тенденций развития государственных финансов и основы управления ими, поли-
тологические закономерности финансовой деятельности государства заложены и в политологических исследованиях П. Бурдье.
При освещении проблем становления, правовой регламентации контрольно-счетных палат в России и за рубежом были привлечны труды отечественных историков права и финансов: Н.А. Золоторева, Н.Г. Пахомовой и
Др.
Изучению опыта организации и деятельности счетных палат иностранных государств и контрольных органов субъектов зарубежных федераций способствовало обращение к научным работам П.М. Годме, 3. Кунас, Я. Мазур, Д. Страссера, А. Стюарта, В. Уильямса, Ф. Филдера, Т.К. Хартли.
Исследуя взаимодействие Российской Федерации и субъектов РФ по правовому регулированию статуса региональных контрольно-счетных органов, автор обращался к работам отечественных специалистов - Л.К. Болтен-ковой, М.В. Глигич-Золоторевой, А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, М.С. Саликова, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. То-порнина, В.Н. Лысенко, В.А. Ржевского, И. А. Умновой и др.
С целью изучения реалий конституционно-правового положения счетных (контрольно-счетных) палат субъектов РФ представляется полезным анализ действующего федерального и регионального конституционно-правового и финансового законодательства, регулирующего элементы их статуса. Также были исследованы документы, в которых отражается опыт практического функционирования данных органов государственного финансового контроля, а именно: годовые отчеты, отчеты по результатам отдельных контрольно-ревизионных мероприятий региональных счетных палат Красноярского и Алтайского краев, г. Москвы, Омской, Архангельской, Кемеровской областей и других субъектов РФ.
Несомненный интерес для целей настоящего исследования представляют конституционно-правовые предписания, в которых устанавливается статус счетных палат зарубежных государств и субъектов зарубежных федераций. Поэтому отдельную группу нормативных источников составили тек-
7 сты конституций и законы государств Европейского Союза, США, Австралии, других государств, субъектов федерации государств-федераций.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является теоретический и эмпирический материал, в котором отражается правовая природа счетной палаты, принципы и общие условия ее организации и деятельности. Предмет исследования можно обозначить как конституционно-правовое опосредование статуса региональных органов государственного финансового контроля.,
Цели и задачи исследования Основная цель исследования - создание научно-теоретического фундамента правового регулирования деятельности счетной палаты, разработка предложений по совершенствованию нормативных предписаний, «встраивающих» счетные палаты субъектов РФ в систему регионального государственного аппарата, формулирование наиболее приемлемых вариантов правового закрепления элементов конституционно-правового статуса счетных палат федеральным и региональным законодательством.
Конкретные задачи исследования можно изложить в следующих пяти пунктах:
1.) определение места и роли счетных палат в современной модели организации государственного аппарата и выявление юридической природы счетных палат субъектов РФ, заложенной в федеральном и региональном законодательстве;
2.) анализ проблем учреждения, способа и порядка формирования счетных палат субъекта РФ;
3.) исследование статуса должностных лиц региональной счетной палаты, выявление требований, предъявляемых к кандидатам на должность члена контрольно-счетного органа субъекта РФ, оснований и порядка прекращения их полномочий;
4.) установление принципов организации счетной палаты субъекта РФ и основ ее взаимодействия с другими органами государственной власти субъекта РФ и Счетной палатой РФ;
5.) определение оптимального набора государственно-властных полномочий счетной палаты субъекта РФ, постановка и разрешение проблем реализации полномочий счетной палаты в деятельности по осуществлению финансового контроля.
Методологическая основа исследования. Конституционно-правовой статус счетной палаты субъекта РФ представлен в работе как системное явление. Концепции правовой природы контрольно-счетных органов подвергаются анализу на основе принципа историзма. Данный принцип важен для осмысления и раскрытия тенденций развития государственного финансового контроля и исследования изменений в правовом регулировании статуса контрольно-счетных палат.
Во многих случаях исследование проводится с элементами сравнительного анализа. Такой подход объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, процесс глобализации приводит к постепенному сближению правовых систем современности различных стран, и Россия не находится в стороне от мирового конституционного развития. Процесс создания в субъектах РФ счетных палат в значительной степени находился под влиянием зарубежных моделей организации данного института. Во-вторых, научный характер правовых исследований обогащается благодаря выходу за пределы одной национальной правовой системы.
Достижение цели, стоящей перед настоящей работой, особенности объекта и предмета исследования потребовали также применения совокупности многих других общенаучных и частнонаучных методов исследования, в том числе, диалектического и статистического методов.
Новизна научного исследования проявилась в системном анализе конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ. Статус региональных счетных палат впервые рассматривается комплексно,
9 на основе интеграции теорий и концепций, раскрывающих принципы организации государственного аппарата, положений принципа разделения властей, политологических учений об управлении финансами и финансово-экономических исследований о государственном финансовом контроле.
Положения, выносимые на защиту. В исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения и выводы, отражающие новые подходы к проблемам правового регулирования статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ:
1. В ходе сравнительно-правового анализа зарубежного законодательства установлено, что в субъектах федераций федеративных государств создаются собственные счетные палаты (ведомства генеральных аудиторов), которые, как правило, не образуют иерархической системы с федеральным контрольно-счетным органом. Создание счетной палаты субъекта федерации является обязательным условием организации государственного управления в регионе, поскольку позволяет эффективно обеспечить достижение целей государственного финансового контроля.
2. На основе действующего законодательства субъектов РФ, которое не единообразно в определении правовой природы региональной контрольно-счетной палаты, выделены четыре основные модели организации счетной палаты в субъекте РФ:
структурное подразделение аппарата законодательного органа власти субъекта РФ;
внутренний орган законодательного органа государственной власти субъекта РФ;
внешний орган законодательного органа государственной власти субъекта РФ;
самостоятельный орган государственной власти субъекта РФ.
3. Доказывается, что образование счетной палаты субъекта Российской Федерации как самостоятельного органа государственной власти, являюще-
10 гося элементом региональной системы органов государственной власти, не противоречит конституционным принципам организации государственной власти в субъекте РФ. Последовательное установление статуса счетной палаты как самостоятельного органа региональной государственной власти отвечает потребностям эффективной организации государственного управления в субъекте РФ в сложившихся экономических, социальных и политических условиях.
4. Сформулированы положения, отражающие основополагающие
принципы организации самостоятельной счетной палаты субъекта РФ, кото
рые должны быть закреплены в целях ее юридической легитимации в кон
ституции (уставе) субъекта РФ. Предлагается также конституционно-
правовая процедура формирования счетной палаты субъекта РФ как само
стоятельного органа, исключающая возможность возникновения любых не
формальных связей между членами счетной палаты и должностными лицами
формирующего органа. Обеспечит независимость членов счетной палаты от
регионального парламента и исполнительного органа государственной вла
сти субъекта РФ, в частности, установление достаточно длительного срока
(12 - 15 лет) нахождения в должности в сочетании с избранием (а не назна
чением) членов счетной палаты большинством голосов депутатов законода
тельного органа субъекта РФ. При этом правом выдвигать кандидатов на
должности членов счетной палаты следует наделить широкий круг субъек
тов.
5. Определены принципы организации счетной палаты субъекта РФ,
являющейся самостоятельным органом региональной государственной вла
сти, и основы ее взаимодействия с иными органами государственной власти
субъекта РФ. Они должны включать установление:
- организационной и функциональной независимости счетной палаты субъекта Российской Федерации, а именно:
отнесения членов счетной палаты субъекта РФ к должностным лицам, занимающим государственные должности субъекта РФ категории «А»;
установление числа членов счетной палаты, входящих в ее состав,
уставом или законом субъекта Российской Федерации;
указание на коллегиальность как принцип деятельности палаты;
наделение ее правом самостоятельного определения собственной внутренней структуры и плана работы, правом самостоятельного принятия регламента работы, а также решения вопросов организационного, материального и финансового обеспечения, в том числе, путем определения собственной сметы расходов;
закрепление за счетной палатой прав юридического лица, а также образование в ее структуре аппарата;
подотчетности счетной палаты субъекта РФ региональному законодательному органу;
права законодательного и исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации инициировать проведение счетной палатой контрольно-ревизионных мероприятий и осуществление финансовой экспертизы;
коллективного права граждан инициировать проведение счетной палатой субъекта Российской Федерации контрольных проверок;
права счетной палаты субъекта Российской Федерации на законодательную инициативу по вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса и управления региональной государственной собственностью;
судебного порядка обжалования действий и решений счетной палаты;
подотчетности внутриведомственных контрольных органов исполнительной власти субъекта РФ региональной счетной палате и выполнение счетной палатой функции координации по отношению к ним.
6. Обоснована необходимость закрепления в региональном законодательстве института «приостановления полномочий» членов счетной палаты субъекта РФ, а также оснований и порядка «отвода» должностного лица счетной палаты субъекта РФ от участия в проведении проверок и ревизий для
12 того, чтобы обеспечить реализацию принципа объективности в деятельности региональной счетной палаты.
Исходя из анализа предложений по объему полномочий, которые следует закрепить за счетной палатой субъекта Российской Федерации, определено, как целесообразное, образование в аппарате счетной палаты субъекта Российской Федерации структурного подразделения - юридического отдела, в функции которого будет входить юридическое обеспечение финансового контроля.
Дифференцированы пределы контрольных полномочий счетной палаты субъекта Российской Федерации в зависимости от вида государственного органа субъекта Российской Федерации, за деятельностью которого осуществляется контроль. Обосновывается необходимость установления различных режимов контроля, осуществляемого региональной счетной палатой субъекта Российской Федерации, в зависимости от субъекта, деятельность которого по использованию бюджетных средств и собственности субъекта Российской Федерации подлежит проверке.
На основе обобщения практики контрольной деятельности региональных счетных палат указаны положения, в том числе процессуальные гарантии, которыми необходимо дополнить федеральное законодательство, чтобы обеспечить реализацию полномочий счетных палат субъектов Российской Федерации.
10. В целях создания гарантий реализации принципа гласности в дея
тельности счетных палат субъектов Российской Федерации предложено от
нести информацию о результатах контрольно-ревизионных мероприятий,
проведенных счетной палатой субъекта Российской Федерации, к виду све
дений, подлежащих обязательному опубликованию, в том числе, распро
странив на них действие Федерального закона «О порядке освещения дея
тельности органов государственной власти в государственных средствах
массовой информации» от 15.12.94 г. 1
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 170.
В диссертации также представлены и другие предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, регулирующего конституционный статус счетных палат субъектов РФ. На основе материалов диссертации автором разработан модельный закон субъекта РФ «О счетной палате субъекта РФ». Он включен в диссертацию в качестве приложения.
Теоретическая и практическая значимость работы связана с обобщением опыта деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и анализом подходов федерального и регионального законодательства к регулированию данного института. Результаты исследования могут быть применены для развития федерального и регионального законодательства в части «встраивания» региональных счетных палат в систему органов государственной власти субъекта РФ; регулирования общих условий и принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъекта РФ; установления статуса должностных лиц контрольно-счетного органа; определения компетенции региональной счетной палаты. Кроме того, материалы диссертационного исследования можно использовать в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, а также в учебном процессе при преподавании Конституционного права РФ и спецкурса Конституционное право субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы проведенного исследования сообщались автором в докладах на научно-практических конференциях и семинарах. Отдельные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для научной общественности и практических работников. Материалы исследования используются при проведении занятий на юридическом факультете Красноярского государственного университета.
Структура диссертации включает введение, две главы, разбитые на параграфы, заключение, список использованной литературы и приложение.
Счетные палаты: зарубежный и отечественный опыт
Счетная палата (генеральный аудитор) в современном мире — атрибут практически каждого государства, учреждаемый: независимо от уровня социально-экономического развития, финансовой стабильности страны, принадлежности к какой-либо правовой семье, к типу по форме правления или государственного устройства1. Данные государственные органы в большинстве зарубежных стран имеют длительную историю существования. Особый контрольный орган Китая, например, был основан около 3 тысяч лет назад правящей дина-стией Жоу . Прообразом современных счетных палат считают возрожденную после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции. В 1862 году учреждена Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии, с 1918 г. действует Счетная палата Норвегии, а с 1920 г. - Австрии3.
В государствах стран СНГ и Балтики также созданы высшие органы государственного контроля: Государственный контрольный комитет республики Беларусь (статьи 129 - 131 Конституции Республики Беларусь4), Палата контроля республики Грузия (статья 97 Конституции республики Грузия5), Счетная палата Республики Молдова (статья 133 Конституции Республики Молдова6), Государственный контролер Латвийской республики (VII отдел Конституции Республики Латвия ), Государственный контролер Литовской республики (глава 12 Конституции республики Литва ).
История государственного контроля в России в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811г., когда было образовано Главное управление ревизии1. В марте 1918 г. данный орган был упразднен. В СССР государственный контроль осуществлялся через постоянные комиссии и комитеты советов различного уровня, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов СССР2 и органы народного контроля3. В начале 90-х г. XX в. в России стала очевидной необходимость преобразования системы государственного финансового контроля, были вновь созданы отдельные органы государственного финансового контроля.
В ряде государств счетные палаты были образованы как ведомственные подразделения исполнительной власти , как органы парламента5, как судебные органы6, как самостоятельные органы финансового контроля7. Однако основную общую тенденцию развития статуса данных органов финансового контроля в XX - XXI в.в. обозначают как движение к организационной и функциональной самостоятельности в системе государственной власти. Можно даже утверждать, что в современных условиях счетные палаты «отпочковываются» от тех органов, при которых они созданы. Счетные палаты, образованные в некоторых странах как вспомогательные службы при парламенте и выполняющие функции консультирования, экспертизы, в настоящее время наделяются государственно-властными полномочиями и не входят в структуру законодательного органа. «Отмечается тенденция придавать этим органам все более широкие полномочия». «Мировая конституционно-правовая тенденция, характерная для большинства европейских, азиатских и североамериканских стран, заключается в усилении в последней четверти XX века роли органов, осуществляющих внешний финансовый контроль в экономической и политической жизни госу-дарства» . Таким образом, зародившиеся как вспомогательные структуры, счетные палаты (генеральные аудиторы) являются в настоящее время важным элементом государственного управления.
Организационное обособление и самостоятельность высшего органа государственного финансового контроля — основное требование к организации данного института в современном государстве, и его следует расценивать как мировой стандарт. «Для достижения цели правильного управления государственными финансами необходимо незамедлительно создать в каждом государстве высший орган финансового контроля, чья независимость закреплена в законодательном порядке; наличие такого органа тем более необходимо, так как государственная деятельность все более распространяется на социальную, экономическую области, и тем самым, государство переступает традиционные рамки государственных финансовых действий» (Преамбула Лимской Декларации о принципах государственного финансового контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 г. - далее по тексту Лимская Декларация).
Появление в структуре государственного аппарата отдельных органов государственного финансового контроля связано с изменением роли государства в экономической и социальной сфере. Трансформация финансов в мощный рычаг управления повлекла за собой усиление роли контрольно-финансовых органов, что выразилось в увеличении их властных полномочий, институциональном обособлении.
Юридические основы организации и деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации
Основания и принципы федерального правового регулирования статуса счетных палат субъектов РФ: В федеральной регламентации системы органов государственной власти субъектов РФ1 «выделяется два уровня — конституционный и законодательный. Организация государственного аппарата субъекта РФ регулируется Конституцией России в самом общем виде, в отличие от предыдущих советских конституций, где устройству государственной власти в союзных республик посвящалась отдельная глава»2. В Конституции РФ 1993 г. о системе органов государственной власти субъекта РФ упоминается в статье 77 и в пункте «н» статьи 72. Нормы, сформулированные в этих двух статьях Конституции, не совсем согласованы между собой.
Статья 77 Конституции РФ устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно, «по своему усмотрению» , но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральным законом. Статья 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти. По смыслу ч. 2 статьи 77 Конституции РФ федеральные нормы, которым должна соответствовать система органов государственной власти субъекта РФ исчерпываются главой первой Конституции РФ (основы конституционного строя) и Федеральным законом «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.99 г. (далее по тексту - Федеральный закон «Об общих принципах »).
Исходя же из пункта «н» ст. 72 к совместному ведению РФ и субъекта РФ отнесено установление всей системы органов государственной власти региона, т.е. Федерация может осуществлять регулирование не только статуса представительных и исполнительных органов власти субъекта РФ, но и иных его государственных органов. Конституция РФ, таким образом, не ограничивает право Федерации законодательствовать только в сфере определения общих принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.
Поскольку Конституция как единый нормативный правовой акт не может (точнее говоря, не должна) содержать противоречащих друг другу правовых положений, Конституционный Суд РФ логически заключил, что «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Общие принципы организации системы органов государственной власти устанавливаются также федеральным законом (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), в соответствии с которым принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ» (абз. 4. Определения конституционного Суда РФ от 08.06.00 г. «По запросу правительства республики Ингушетия о проверке конституционности ч. 1 ст.2, ст. 5, 6, 7, 8, п. 2 ст. 9, ст.21 и п. 4 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1).
В настоящее время федеральный законодатель в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ уже принял несколько актов, нормы которых устанавливают статус государственных органов субъекта РФ. К ним следует отнести, например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», предусматривающий образова-ние избирательных комиссий субъектов РФ ...
При этом нормы, определяющие статус законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, включены в несколько федеральных законов. Федеральный закон «Об общих принципах...»,, исходя из своего названия, предметом регулирования должен охватывать лишь общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, но дает определение всей системы органов государственной власти субъекта РФ (ст. 2) и устанавливает принципы деятельности всех органов государственной власти региона (ст. 1). Такой способ регулирования принципов организации системы государственных органов субъекта РФ является вполне конституционным, поскольку, на наш взгляд, смысл требования, изложенного в ст. ст. 77, 72 Конституции РФ состоит не в принятии отдельного или единого нормативного акта по данному вопросу, а в необходимости осуществления регулирования нормами, источником которых является именно федеральный закон. Конституционное предписание касается, следовательно, не количества нормативных актов, а их юридической силы.
Учреждение и формирование счетных палат субъектов Российской Федерации
Образование счетной палаты субъекта Российской Федерации. Большинство субъектов РФ для юридической легитимации («учреждение государственного органа, определение его статуса в нормативном акте»1) счетной палаты используют следующее предписание: счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым законодательным органом государственной власти субъекта РФ2. Данная конструкция употребляется для учреждения счетной палаты и в качестве структурного подразделения парламента, и как самостоятельного органа государственной власти субъекта РФ . В последнем случае характеристика счетной палаты субъекта РФ как органа, «образуемого» парламентом, не совсем корректна и не соответствует ее юридической природе. В результате неточной формулировки происходит подмена понятий «образование» и «формирование». Выражение «счетная палата - орган, образуемый законодательным органом» является основанием для определения некоторыми правоведами счетных палат как структуры парламента4. И с точки зрения буквального метода толкования такое понимание термина «образованная» вполне обоснованно. В федеральном законодательстве, обычно, термин «образование» употребляется в качестве синонима таким понятиям как «создание» и «учреждение» государственного органа. Например, в ст. 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе в РФ» под «образованием» понимается учреждение федерального государственного органа путем закрепления его конституционно-правового статуса в федеральном, федеральном конституционном законе1. Принято различать данные понятия и в теории конституционного и административного права. «От учреждения того или иного государственного органа нужно отличать его формирование. Орган учреждается один раз, персональный же состав органа может обновляться. Этому способствует установление срока полномочий персонального состава коллегиальных органов и должностных лиц»2. Представляется, что под образованием (созданием, учреждением) государственного органа следует понимать закрепление в нормативно-правовом акте соответствующей юридической силы правового статуса такого органа. А под содержанием термина «формирование» государственного органа видеть определение его персонального состава путем назначения или выборов. Таким образом, «образование» государственного органа включает в себя, в том числе, и установление порядка формирования его персонального состава. В практическом плане спор о терминах выливается в решение вопроса о субъекте, который учреждает и ликвидирует орган, уровне нормативно-правовых актов, которыми регулируется статус счетной платы. Основные принципиальные статусные характеристики самостоятельных органов государственной власти должны быть закреплены в Основном законе - уставе (конституции) субъекта РФ. На основе этих норм принимаются законы субъекта РФ, комплексно регулирующие вопросы конституционно-правового положения государственного органа субъекта РФ, т.е. его образование осуществляется государственно-организованным обществом в целом. «Конституция обосновы- вает компетенцию и обеспечивает, таким образом, правомочную государственную власть»1. Свои же структурные подразделения государственный орган, например парламент, имеет право образовывать, учреждать, ликвидировать самостоятельно. Положение о структурных подразделения, их правовой статус устанавливается также самим государственным органом в порядке решения своих внутриорганизационных вопросов. Следовательно, образование счетных палат субъектов РФ законодательным органом субъекта РФ, пожалуй, уместно только для тех субъектов РФ, где счетные палаты рассматриваются в качестве «внутреннего» органа регионального парламента или структурной части его аппарата. Логично, что свою структуру законодательный орган государственной власти субъекта РФ определяет самостоятельно. Депутаты нового созыва в ходе определения ко личества комитетов и комиссий, их видов, персонального состава образуют и формируют свой контрольно-счетный орган, принимают положение о нем. Региональный парламент имеет право в этом случае образовать или не обра- зовать счетную палату, и принять решение о ее ликвидации. Показательно, что в некоторых субъектах РФ, где счетные палаты являются одной из струк тур законодательного органа, вновь избранный депутатский корпус принима ет два решения, направленных на юридическую легитимацию счетной пала ты: постановление об образовании счетной палаты и постановление о ее формировании2. Счетную палату в этом случае, по-видимому, следует счи тать не постоянно действующим органом, который образуется на срок, рав ный сроку полномочий депутатов законодательного органа3. Счетная палата как организационно-обособленный, самостоятельный высший орган субъекта РФ, осуществляющий финансовый контроль, таким образом, должна быть образована уставом (конституцией) субъекта РФ. Она в этом случае учреждается в качестве постоянно действующего государственного органа, и может быть ликвидирована, преобразована лишь путем изменения устава (конституции) субъекта РФ. Закрепленные конституционные нормы должны получать свое развитие в законах субъекта РФ, детально определяющих статусные характеристики этого государственного органа. Вопросы определения персонального состава счетных палат субъектов РФ (формирование счетных палат) могут быть разрешены и актом меньшей юридической силы, в ходе менее сложной процедуры нежели законодательный процесс, например, принятием постановления законодательным органом. Следует признавать счетную палату, являющуюся самостоятельным институтом, «образованной» с момента вступления соответствующих норм устава (конституции) субъекта РФ в силу, и «сформированной», когда будут назначены (избраны) ее члены..
Принципы организации счетных палат субъектов РФ и основы их взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и Счетной палатой России
Принципы организации счетной палаты субъекта РФ. Принципы организации счетной палаты субъекта РФ концентрировано отражают концептуальную основу, на которой построено правовое регулирование ее статуса, т.е. характеризуют счетную палату как некоторую структуру.
Большинство субъектов РФ, где счетные палаты статуированы в качестве одного из самостоятельных высших органов государственной власти субъекта РФ, выражает ее природу нормой-предписанием об обладании счетной палатой в рамках задач, определенных законодательством, организационной и функциональной независимостью. Н.Д. Погосян полагает, что «полная независимость счетной палаты возможна только тогда, когда ее статус приравнен к органу судебной власти. Элементами статуса палаты должны быть бессрочность полномочий аудиторов, собственное право выносить решения, имеющие юридические последствия, определять меру и форму наказания виновных лиц и т.д. В этом случае счетная палата должна лишиться права на проведение проверок по собственной инициативе»1. На наш взгляд, с утверждениями Н.Д. Погосяна нельзя согласиться. Во-первых, правом выносить решения, имеющие юридические последствия счетные палаты (России и субъектов РФ) наделены законодателем и в настоящее время. Во-вторых, Н.Д. Погосян не обосновывает принцип, согласно которому бессрочность полномочий может быть установлена только для судей. Кроме того, независимость при формировании может быть гарантирована и иными способами. В-третьих, действительно, законы ряда зарубежных стран приравнивают статус членов счетной палаты к статусу судьи (например, Франции, Германия, земля Баден-вюртермберг (Германия). Это, однако, не означает, что счетная палата в этих государствах получает статус органа судебной власти и утрачивает право на проведение проверок по собственной инициативе. Указанное нормативное предписание лишь распространяет элементы статуса судьи на члена счетной палаты (по порядку смещения с должности, установления особой процедуры привлечения к дисциплинарной, уголовной и административной ответственности, гарантиям неприкосновенности личности и имущества, социального обеспечения). В-четвертых, если придерживаться аргументов Н. Д. Погосяна последовательно, то придется признать, что судебные органы в отличие от всех иных обладают полной и абсолютной независимостью. Однако, принципиальным моментом, который характерен для современной модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей, является взаимосвязанность, взаимозависимость органов государственной власти между собой.
Н.Д. Погосян справедливо полагает, что «становлению счетных палат как действительно самостоятельных органов будет способствовать постоянное упоминания в законах и положениях о деятельности счетных палат принципа их независимости, что поможет избежать ослабления позиции счетных палат по отношению к другим государственным и конституционным органам». Однако помимо закрепления данного предписания в уставах (конституциях) и законах субъектов РФ определенное значение имеет и системность правового регулирования принципов организации счетной палаты.
К таким принципам можно отнести статус членов счетной палаты. Для непосредственного осуществления полномочий, принадлежащих счетной палате, должны быть учреждены государственные должности субъекта РФ категории «А», поскольку должности, которые входят в состав самостоятель-ного государственного органа, относятся к категории «А» .
Как правило, число членов региональной счетной палаты устанавливается уставом (конституцией) или законом субъекта РФ. Так, Контрольно-счетная палата Приморского края включает в себя Председателя, заместителя Председателя и 6 аудиторов (ст. 7 Закона Приморского края «О Контрольно-счетной палате Приморского края»3); Контрольно-счетная палата Пермской области состоит также из Председателя, заместителя председателя и 6 аудиторов (ст. 5 Закона Пермской области «О Контрольно-счетной палате Пермской области»4); 7 аудиторов, Председатель, заместитель председателя входят в состав Контрольно-счетной палаты города Москвы (ст. 6 Закона г. Москвы «О Контрольно-счетной палате г.-Москвы»5). Состав Контрольно-счетной палаты республики Мари-Эл включает Председателя, заместителя председателя и 2 аудитора (ст. 4 Закона Республики Мари-Эл «О Контрольно-счетной палате республики Мари-Эл» 6). Председатель, заместитель председателя и 3 аудитора являются членами Контрольно-счетной палаты Дагестана (ст. 4 Закона республики Дагестан «О Контрольно-счетной палате рее-публики Дагестан» ); Контрольно-счетная палата республики Адыгея состоит из Председателя и заместителя председателя (ст. 4 Закона республики Адыгея «О контрольно-счетной палате республики Адыгея»1); только Председатель является членом Контрольно-счетной палаты Кемеровской области (замещает государственную должность категории «А») — ст. 7 Закона Кемеровской области «О Контрольно-счетной палате Кемеровской области»2. Состав Контрольно-счетной палаты Иркутской области включает в себя 10 аудиторов-специалистов в области экономики, права. Председатель Контрольно-счетной палаты и его заместитель избираются из числа ее членов (ст. 4 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области»).
Но даже в субъектах РФ, где счетные палаты образованы как самостоятельный государственный орган, вопрос о количественном составе членов счетной палаты иногда нормативно не регулируется и разрешается региональным парламентом при формировании палаты4. Представляется, что первый вариант установления численного состава предпочтителен для счетной палаты, являющейся самостоятельным органом государственной власти. Количество членов счетной палаты целесообразно определять в ходе процедуры принятия устава (конституции) или закона субъекта РФ. Число членов счетной палаты, по нашему мнению, следует рассматривать как один из существенных элементов статуса государственного органа, подлежащих закреплению в уставе субъекта РФ.
