Содержание к диссертации
Введение
1. Общая характеристика законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 14
1. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса 14
2. Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 37
2. Референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации 55
1. Понятие референдумного законодательного процесса 55
2.Структура референдумного законодательного процесса 62
3. Парламентский законодательный процесс в субъектах Российской Федерации 80
1. Понятие и структура парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации 80
2. Законодательная инициатива 104
3. Рассмотрение законопроектов (законов) в парламентах субъектов Российской Федерации 135
4. Подписание и обнародование законов субъектов Российской Федерации 177
Заключение 191
Список использованной литературы
- Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса
- Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
- Понятие референдумного законодательного процесса
- Понятие и структура парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальності» темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года субъекты Федерации вправе принимать собственные законы. Более чем десятилетняя практика законодательной деятельности субъектов федерации выявила как трудности и проблемы, так и определенные успехи, которые требуют осмысления, без чего невозможно совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
В целом система законодательства субъектов федерации сложилась. Сегодня на повестку дня выходит другой вопрос - повышение качества принимаемых законов. Качество региональных законов - главный показатель деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку законодательная деятельность является их главной функцией. Органам государственной власти субъектов федерации еще многое предстоит сделать на этом направлении. Зачастую региональные законы допускают обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что ведет к загромождению законодательного массива, страдают пробельностыо, противоречивостью. К этому можно добавить недостаточную юридическую, в том числе технико-юридическую проработку региональных законов.
Важную роль в оптимизации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, повышении качества принимаемых законов наряду с другими мерами играет совершенствование законодательных процедур, что является актуальной задачей для большинства субъектов федерации.
В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, по-новому разграничивающего полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, произошло изменение и уточнение компетенции субъектов федерации, в том числе их законотворческих полномочий. Изменение компетенции субъектов федерации, в свою очередь, влечет изменение пределов законодательной инициативы.
В некоторых субъектах Российской Федерации до настоящего времени не приняты законы, регламентирующие законодательный процесс в этих субъектах. В других субъектах федерации приняты подобные законы, однако отдельные их нормы не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому необходима разработка и дальнейшее совершенствование законодательства о правовых актах, законодательном процессе в субъектах Российской Федерации.
Законодательное допущение возможности принятия законов на референдуме (как федеральном, так и региональном) не дополняется соответствующим процессуальным инструментарием. Правила принятия законов на референдуме не отличаются от правил решения на нем других вопросов, что нельзя признать правильным. В референдумном процессе важно учесть специфику принятия на референдумах нормативных правовых актов.
Кроме того, несмотря на значительное число работ но теории права, конституционному праву до сих пор нет однозначного понимания того, что же представляет собой законодательный процесс, как на федеральном, так и на региональном уровне. Нет единства подходов к структуре законодательного процесса, критериям разделения его на стадии, содержанию последних.
Для решения стоящих перед практикой проблем в сфере научного поиска необходимо изучение природы, признаков, содержания законодательного процесса с целью его уточнения, совершенствования, и в конечном итоге, повышения качества принимаемых законов на уровне субъектов федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании проблем теории и практики законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Данная цель реализуется в работе с опорой на преимущественный анализ законодательного процесса в субъектах федерации, входящих в Уральский федеральный округ.
Для достижения указанной цели в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие основные задачи: сформулировать понятие законодательного процесса и соотнести его с такими понятиями, как «юридический процесс», «правотворчество», «законотворческий процесс», «правовая процедура» и др.; вывести понятия референдумного и парламентского законодательного процесса; сформулировать критерии выделения стадий в названных видах законодательного процесса и на их основе провести выделение соответствующих стадий в рамках законодательного процесса в субъектах Федерации (регионального законодательного процесса); проанализировать действующее законодательство, закрепляющее процедуру принятия региональных законов, выявить существующие пробелы в регулировании регионального законодательного процесса; раскрыть организацию регионального законодательного процесса, обращая внимание на направления его совершенствования для решения главной практической задачи - улучшения качества принимаемых законов; выявить возникающие противоречия, конфликты между участниками законодательного процесса, проанализировать имеющиеся процедуры их преодоления; предложить возможные направления но устранению пробелов, противоречий в правовом регулировании регионального законодательного процесса. Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права, конституционного права, отраслевых наук: С.Л. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, А.В. Гайды, В.М. Горшенева, И.В. Гранкина, А.Г. Гузнова, И.А. Дубова, Г. Ермошина, С.Л. Зивса, И.А. Иванникова, М.Ф. Казанцева, А.Т. Карасева, А.А Кененова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.В. Малько, М.И. Марченко, А.В. Мицкевича, С.Э. Несмеяновой, А.В. Павлушкина, И.В. Пановой, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, А.Е. Постникова, Ф.М. Раянова, Т.Э. Рождественской, В.И. Руденко, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, В.К. Самигуллина, И.С. Самощенко, С.Л. Сергевнина, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Черданцева, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина, А.Ф. Шебанова, А.А. Югова и др. Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с разработкой, внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием законов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование процесса принятия законов субъектов Российской Федерации и введения их с систему законодательства субъектов федерации.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач использованы методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познавательной работы. Автор опирался также на методологические принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Нормативная основа исследования. Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, учредительные акты субъектов федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов (палат законодательных (представительных) органов) субъектов федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В диссертации наряду с федеральным законодательством преимущественно проанализировано законодательство о региональном законодательном процессе субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ. Такое определение нормативной основы исследования продиктовано рядом соображений.
Во-первых, это ограниченный объем диссертации, не позволяющий предметно охватить сложное по составу и насыщенное по содержанию законодательство всех субъектов РФ. Во-вторых, желание автора провести развернутый сравнительный анализ законодательства именно тех субъектов РФ, которые объединены в Уральском федеральном округе. В-третьих, повторение в структуре законодательства субъектов РФ Уральского федерального округа общей структуры законодательства о региональном законодательном процессе в масштабе Российской Федерации в целом. Это учредительные акты, специальные законы о правовых актах, правотворческом процессе, регламенты законодательных (представительных) органов, законы, отражающие своеобразие отдельных видов законодательного процесса. Единственно, поскольку в Уральский федеральный округ не входит ни одна республика, в указанной структуре отсутствуют конституции республик в составе РФ. В-четвертых, в Уральском федеральном округе довольно высок уровень специального законодательства о правовых актах и законодательном процессе субъектов РФ, что дает хорошую основу для проблемного теоретического анализа регионального законодательного процесса. А на это в первую очередь и ориентировал себя автор.
Научная новизна. Научная новизна состоит в проведении комплексного специально-юридического исследования проблем принятия законов субъектов федерации, законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
В работе детально рассматривается процесс разработки, внесения, рассмотрения, принятия и одобрения законов на уровне субъектов Российской Федерации. Предложено авторское видение структуры законодательного процесса с выделением стадий в региональном референдумном и парламентском (представительном) законодательном процессе.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Законодательный процесс выступает видом правотворческого процесса, а тот в свою очередь - видом юридического процесса. Поэтому в диссертации на основе анализа позиций разных авторов вводятся понятия юридического и правотворческого процесса, предваряющие авторское определение законодательного процесса.
Юридический процесс - вид социального процесса, нацеленный на служебное обеспечение ценностей, непосредственно выражаемых материальными нормами, в отдельной, относительно автономной сфере общественных отношений, путем правового упорядочения властно-управленческой деятельности органов публичной власти, активности иных субъектов, закрепления целей, задач, принципов, стадий, внутренних процедур, иных элементов указанной сферы, прав, обязанностей, полномочий, ответственности коллективных и индивидуальных субъектов, включающихся в данную сферу.
Правотворческий процесс следует определить как вид юридического процесса, направленный на разработку, принятие и введение в законодательную систему (законодательство) страны нормативных правовых актов уполномоченными субъектами в нормативно установленном порядке.
Законодательный процесс в итоге определен в качестве вида правотворческого процесса, как порядок разработки, внесения, рассмотрения, принятия, обнародования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
2. В качестве двух видов законодательного процесса выступают референдумный и парламентский законодательные процессы, выделяемые в зависимости от субъекта, решающего судьбу законопроекта. Предложены определения названных процессов применительно к уровню субъектов федерации.
3. Действующее законодательство о референдумах (федеральное и региональное), допуская возможность принятия на референдумах законов, иных нормативных актов, не определяет материальных и процессуальных особенностей такого принятия. Отсюда вытекает настоятельная потребность в детальном урегулировании правил разработки, рассмотрения, принятия и обнародования законов, принятых на референдуме непосредственно населением субъекта федерации. В работе сформулирован целый ряд предложений по совершенствованию законодательства о референдуме, нормативных правовых актах в части оптимизации законодательных процедур.
В работе также сформулирован ряд конкретных предложений по совершенствованию регионального парламентского законодательного процесса.
4. Показано влияние на региональный парламентский законодательный процесс принципа разделения властей. Как итог названного анализа, обосновано положение о том, что парламентский законодательный процесс допустимо именовать представительным законодательным процессом. Показаны особенности регионального законодательного процесса, определяемые представительным статусом региональных парламентов.
5. В качестве критериев обособления стадий в законодательном процессе (как референдумном, так и парламентском) выступают: 1) выделение в законодательном процессе его частных (текущих, промежуточных) целей, без достижения которых невозможно достижение и конечной (главной) цели процесса - принятия закона; 2) переход законопроекта (закона) от одного участника законодательного процесса к другому или изменение процессуального режима работы с законопроектом (законом); 3) принятие по итогам каждой стадии самостоятельного процессуального документа.
6. Предпринята попытка обосновать деление регионального референдум ного законодательного процесса на следующие семь стадии: 1) инициатива проведения референдума, включая разработку законопроекта; 2) решение о первичном движении законопроекта; 3) выявление минимально требуемой законом поддержки проекта; 4) назначение референдума и официальное опубликование текста законопроекта; 5) обсуждение законопроекта, выносимого на референдум гражданами, организациями, органами государственной власти; 6) принятие закона (голосование по предмету инициативы); 7) обнародование закона.
7. Предпринята попытка обосновать деление регионального парламентского законодательного процесса на стадии и циклы на основе названных выше критериев. В региональном парламентском процессе выделены шесть стадий. 1) законодательная инициатива; 2) принятие первичного решения по законопроекту; 3) предварительное рассмотрение законопроекта (закона); 4) пленарное рассмотрение законопроекта (закона);
5) направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта федерации для подписания и обнародования; 6) подписание и обнародование закона высшим должностным лицом субъекта федерации. В рамках отдельных стадий возможно выделение внутренних этапов, содержание которых предметно раскрыто в диссертации.
Стадии объединены в три цикла: 1) цикл законодательной инициативы, который совпадает с одноименной стадией законодательного процесса; 2) цикл рассмотрения законопроектов (законов) парламентом, вбирающий в себя стадии со второй по пятую; 3) цикл окончательной легализации принятого закона, включающий его подписание высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта федерации и обнародование.
8. Отдельные виды законов проходят законодательный процесс с рядом особенностей (законы об административно-территориальном устройстве, бюджете, налогах и сборах, о внесении изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов РФ, др.). Названные особенности выделены и проанализированы в диссертации.
9. Появление второй палаты в парламенте субъекта федерации влечет появление дополнительных стадий в региональном парламентском законодательном процессе. В диссертации особо проанализирован парламентский законодательный процесс в Свердловской области, имеющей двухпалатный законодательный (представительный) орган власти. В данном законодательном процессе возможно выделение десяти стадий, раскрытых в работе.
10. Отклонение закона верхней палатой парламента или высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации), влечет его возвращение на уже пройденные ранее стадии и прохождение их снова, но уже в особом правовом режиме. Некоторые особенности данного режима таковы: предметом рассмотрения законодательного органа является не законопроект, а ранее принятый закон; повторное принятие закона требует квалифицированного голосования; отсутствие необходимости рассмотрения закона в нескольких чтениях, поскольку предметом рассмотрения является не законопроект; цель предварительного и пленарного рассмотрения закона может быть не связана с изменением его содержания.
11. Законодательная инициатива рассмотрена не только как субъективное право, стадия регионального законодательного процесса, но также и как обязанность для некоторых категорий субъектов (например, глава субъекта федерации в рамках процедуры принятия закона о бюджете). Законодательная инициатива как право и как обязанность конкретизируется в статусе субъектов законодательной инициативы. Данный статус включает, в частности, ряд прав, которые осуществляются и за рамками законодательной инициативы как стадии (например, право отзыва внесенного законопроекта до его рассмотрения в первом чтении).
Практическая значимость исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, соответствующим спецкурсам, а также в законотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для законодателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и нормативного материала. Первая и вторая главы состоят из двух параграфов, третья - из четырех.
Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации как вид правотворческого процесса
Законодательный процесс является видом правотворческого процесса, а шире - юридического процесса. Поэтому в определении того, что есть законодательный процесс логично идти от общего к частному, от понятия юридического процесса к понятию законодательного процесса. Таким образом, возможно выявление родовых, качественных начал исследуемого нами процесса. Только на их основе и возможно выделение особенностей, присущих исключительно законодательному процессу. Кроме того, заявленное движение от общего к частному предполагает выявление значения таких категорий, как «правотворчество», «законотворчество», «социальное проектирование», «правотворческие и законодательные процедуры» и их соотношение с законодательным процессом.
Рассмотрим несколько определений юридического процесса. По мнению В.М. Горшенева, юридический процесс - это комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права, которая выражается: а) в совершении операций с нормами права в связи с разрешением определенных юридических дел; б) осуществляется управомоченными органами государства и должностными лицами в пользу заинтересованных субъектов права; в) закрепляется в соответствующих правовых актах - официальных документах; г) регулируется процедурно-процессуальными нормами; д) обеспечивается соответствующими способами правовой техники.1
Следует отметить, что данное определение охватывает не признаки юридического процесса вообще, а признаки правоприменительного процесса.
В определении говорится о совершении операций с нормами права в связи с разрешением определенных юридических дел. Разработку и принятие нормативного правового акта, например, закона, трудно оценить как «разрешение определенного юридического дела».
Представляется, что такое неоправданное заужение формулировки преодолено в определении Л.В. Малько. С его точки зрения, юридический процесс есть нормативно установленные формы упорядочения юридической деятельности, направленные на оптимальное удовлетворение и гарантирование интересов субъектов права.1 В то же время, данное определение, на взгляд диссертанта, несколько абстрактно, чрезмерно широко. Под него можно подвести не только юридический процесс, но и иные не процессуальные правовые формы, к примеру, материально-правовые институты. Скорее всего, определение Л.В. Малько можно рассматривать как одно из определений юридической деятельности, хотя сам автор понятия процесс и деятельность пытается развести.
Д.Н. Бахрах определяет юридический процесс как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами.2 Здесь еще более ярко, чем в определении В.М. Горшенева, проявляются черты правоприменительного процесса, что и понятно, поскольку данное определение содержится в учебнике по административному праву.
И.В. Панова характеризует юридический процесс как разновидность социального процесса, представляющий собой нормативно-властную юридическую деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, которая включает в себя судебные и иные процессы в публичных интересах.
И.В. Панова, хотя и выделяет в своем определении судебные процессы, являющиеся видом правоприменительных процессов, но все же перечисляет признаки, характерные и для деятельности по созиданию правовых норм, принятию нормативных правовых актов. Надо также отметить, что она оценивает юридический процесс в качестве вида социального процесса. Социальные процессы можно делить на стихийные и управляемые. В числе последних следует выделять властно-управляемые процессы. В эту группу и должны включаться юридические процессы. Данное отнесение, пусть и в косвенных формулировках, присутствует во всех выше приведенных определениях.
На последнее обстоятельство важно обратить внимание, поскольку встречаются определения юридического процесса, выводящие его за рамки властно-практической деятельности и включающие в сферу познания, гносеологии. Так, например, согласно А.В. Осииову юридический процесс есть собирательное научное понятие, означающее форму превращения юридически идеальных моделей, закрепленных во внутреннем законодательстве и в международных нормах, в реальную систему правоотношений.1
Изложенная точка зрения имеет право на существование. Однако в целях настоящего исследования предпочтительнее оценка юридического процесса как нормативно-процессуального оформления публично-властной деятельности. В то же время, очевидно, что интеллектуально-познавательное начало является важным компонентом любого юридического процесса. Это характерно для юридического процесса в смысле деятельности людей; в смысле правового оформления соответствующей деятельности. Такое оформление всегда является итогом интеллектуально-познавательной активности людей.
Правовая основа законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Прежде чем перейти к детальному рассмотрению законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, следует остановиться на тех нормативных правовых актах, которые устанавливают порядок принятия законов субъектов Федерации.
Все нормативные правовые акты, в зависимости от вида законодательного процесса можно подразделить на три группы: учредительные акты; акты, регулирующие принятие законов непосредственно гражданами Российской Федерации; акты, закрепляющие процесс принятия законов законодательными (представительными) органами.
На уровне Российской Федерации устанавливаются общие правила, принципы законодательного процесса, которые получают дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Первую группу нормативных правовых актов образуют учредительные акты (конституции, уставы субъектов РФ). В них предусмотрены общие для обоих видов законодательного процесса требования. Кроме того, гюскольку Конституция Российской Федерации, конституции, уставы субъектов федерации обладают высшей юридической силой на своем уровне и являются основным законом на соответствующей территории, то они должны содержать основные начала любого вида законодательного процесса.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум (ст. 3 Конституции РФ 1993 года).
Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает правило, согласно которому законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Это требование распространяется на любые законы независимо от уровня их принятия: федеральный или региональный, а также независимо от способа их принятия: парламентом или непосредственно гражданами РФ.
В Конституции Российской Федерации в зависимости от подлежащих урегулированию отношений устанавливается и вид законодательного процесса. Так, устав области принимается только законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.66). Это положение развивает Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с послед. измен.)1.
В уставах субъектов, входящих в состав Уральского федерального округа, закрепляются основные положения законодательного процесса этих субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе (Основном законе) Челябинской области устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и области область принимает законы (ст. 15). Референдум ному законодательному процессу в области посвящены статьи 45-47 главы 6 Устава, которые закрепляют основные требования к вопросам референдума, а равно и к законопроектам, регулирующим эти вопросы. Однако вызывает сомнение положение ч.4 ст. 47 Устава Челябинской области, которое придает законам, принятым на референдуме высшую юридическую силу на территории данного субъекта федерации. Таким образом, закон, принятый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Челябинской области, регулирующий какую-либо одну сферу жизнедеятельности общества, ставится выше по юридической силе устава (основного закона) данного субъекта федерации, принятого законодательным органом и регламентирующего все стороны жизнедеятельности общества. Думается, что в иерархии законов субъекта федерации иа первом месте должен находиться устав (основной закон) субъекта, на втором - законы, принятые непосредственно гражданами РФ, на третьем - законы, принятые законодательным органом субъекта федерации.
Основные положения парламентского законодательного процесса также нашли отражение в Уставе (Основном законе) Челябинской области. Статья 67 расширяет перечень субъектов законодательной инициативы по сравнению с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, предоставляя право законодательной инициативы областному суду, арбитражному суду, прокурору области, представительным органам местного самоуправления, Уставному суду области, Контрольно - счетной палате Челябинской области, а также избирательной комиссии Челябинской области но вопросам ее ведения. Далее статьи 77-79 Устава (Основного закона) Челябинской области устанавливают процедуру легализации принятого закона (подписание, и опубликование закона) Губернатором. Таким образом, в Уставе (Основном законе) Челябинской области нашли отражение только первая и последняя стадия парламентского законодательного процесса. Причем, положения, регламентирующие процесс принятия законов, оказались расположены в разных главах Устава: в главе, посвященной законодательной (представительной) государственной власти области, а также в главе «Законодательство области». Думается, что статьи, посвященные парламентскому законодательному процессу, следует объединить в одной главе. В силу особого значения, которое на территории области имеет Устав (Основной закон) области, в нем отдельной главой прописаны особенности принятия и внесения в него изменений.
Устав Курганской области в статье 96, перечисляя субъектов права законодательной инициативы, добавляет к федеральному перечню только комитеты и комиссии Курганской областной Думы. Вопросы подписания и опубликования, а также преодоления вето Губернатора решаются в статье 119 Устава1. Точно также как и в Уставе (Основном законе) Челябинской области в Уставе Курганской области не урегулированы все стадии парламентского законодательного процесса; статьи регламентирующие порядок принятия законов Курганской области находятся в разных главах. Проведению областного референдума посвящена целая глава, которая в отличие от Устава (Основного закона) Челябинской области находится после статей посвященных парламентскому законодательному процессу. В Уставе Курганской области кроме перечня вопросов, которые нельзя выносить на референдум, устанавливается количество подписей граждан Российской Федерации от числа зарегистрированных на территории субъекта. Особенности внесения изменений в Устав отражены в Заключительных положениях (ст. 171-174).
Устав Свердловской области в качестве субъекта законодательной власти называет не только парламент (Законодательное Собрание).
Понятие референдумного законодательного процесса
Одним из видов законодательного процесса выступает рсферендумный законодательный процесс, в связи, с чем представляется необходимым дать определение референдумного законодательного процесса, рассмотреть содержание и соответствующие составляющие данный процесс.
Референдум - институт, посредством которого народ участвует в нор.мотворческой деятельности путем голосования с целью принятия, изменения или отмены норм конституции или законов.
В современной юридической литературе существует множество различных определений понятия «референдум».1 В настоящем исследовании под референдумом субъекта федерации будем понимать всенародное голосование граждан, проживающих в границах субъекта федерации для принятия публично-властных решений по вопросам соответствующего уровня.1
Применительно к федерациям законы могут приниматься на общегосударственном уровне и на уровне субъектов федерации.
Законодательство Российской Федерации устанавливает, что референдум субъекта Российской Федерации - голосование граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта, по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации. Сегодня данный вид референдума фактически закреплен всеми конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, во многих субъектах федерации приняты специальные законы, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением в субъектах Российской Федерации референдумов.
Референдумы, на которых принимаются или отклоняются конституции, уставы, законы являются императивными. Результаты таких референдумов обязательны для всех субъектов права и, как правило, не нуждаются в чьем-либо дополнительном утверждении.
Консультативный референдум позволяет выявить волю и мнение большинства граждан по тому или иному вопросу, в том числе и по законопроекту. Однако результаты консультативного референдума не всегда являются обязательными для субъектов права. Институт консультативного референдума присутствует в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации. Консультативный референдум рассматривают в качестве формы выявления мнения граждан с целью принятия соответствующими органами государственной власти решений на основе учета интересов населения. Например, такой референдум был проведен в апреле 1993 года в Свердловской области, результаты которого явились основанием для принятия Областным Советом 27 октября 1993 года Конституции Уральской республики.
Референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации отличается от парламентского законодательного процесса тем, что главным действующим лицом в нем выступает корпус участников референдума - граждане РФ, место жительства которых расположено на территории конкретного субъекта федерации. Главным, но не единственным. Обязательными субъектами референдумного законодательного процесса выступают законодательные (представительные) органы субъекта федерации, избирательные комиссии субъекта федерации, получающие в ходе референдума статус комиссий референдума, инициаторы референдумного законодательного процесса, наблюдатели, средства массовой информации, др.
Па взгляд диссертанта, референдумный законодательный процесс в субъектах Российской Федерации можно охарактеризовать, как вид законодательного процесса, определяющий порядок разработки проектов законов субъекта федерации, инициирования их принятия на референдуме, их рассмотрения и принятия населением в качестве законов, а также порядок обнародования таких законов. Названный процесс не является обычным способом принятия законов. Референдум не является альтернативой представительному правлению. Он не подменяет собой деятельность представительных органов власти, а только дополняет.
Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации не содержит ограничений по перечню вопросов, которые могут стать предметом регулирования закона, то есть, проект закона может быть представлен по любому вопросу, относящемуся к правотворческой компетенции субъекта Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального Закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ это вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Первоначально в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда от 10 июня 1998 года положение пункта 4 статьи 13 указанного Федерального закона о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Понятие и структура парламентского законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
Парламентский законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (региональный парламентский законодательный процесс) отличается от референдумного законодательного процесса тем, что главным действующим лицом в нем (по выражению И.В. Пановой - «лидирующим субъектом»1) выступает законодательный (представительный) орган государственной власти конкретного субъекта федерации. Данный орган уже в своем наименовании характеризуется как законодательный орган. Законодательствование для него - главная функция.
Это подчеркивается особо тем, что из двух базовых характеристик регионального парламента как органа законодательного и представительного Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на первое место ставит, все-таки, его характеристику как органа законодательного. Правда, в Конституции Российской Федерации 1993 года ценностная иерархия названных функций регионального парламента дана не так однозначно. Если в части 3 статьи 66 указанного закона говорится просто о законодательных органах автономной области, автономного округа, то в части 1 статьи 77 указывается, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Федеральный закон от 6 октября 1999 года1 говорит о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, соединяя воедино определения региональных парламентов, предложенные в части 3 статьи 66 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации и ставя на первое место законодательную функцию.
К примеру, Федеральное Собрание Российской Федерации в Конституции РФ определяется как представительный и уже потом как законодательный орган (ст. 94). Думается, что из двух названных функций более фундаментальной и на федеральном уровне, и на уровне субъектов федерации является представительная функция, указывающая на то, что парламенты (федеральный и региональные) являются, прежде всего, механизмом осуществления власти народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Решая любые вопросы своей компетенции, они должны максимально отражать интересы народа страны, населения соответствующих субъектов (редерации. Однако среди всех своих направлений деятельности, через которые проявляет себя представительное начало, на первом месте, безусловно, стоит законодательная функция парламентов.
С точки зрения активности в соотношении парламентского и референдум ного законодательных процессов, на первом месте, конечно, находится парламентский законодательный процесс. Разработка и принятие законов требуют высокого профессионализма, продуктивной и оперативной дискуссии, чего институт референдума обеспечить не в состоянии, по крайней мере, в современных условиях. Однако в некоторых определениях законодательного процесса такое подавляющее преимущество представительного законотворчества ведет к «забвению» референдумного законодательного процесса.
Некоторые ученые определяют законодательный процесс как «порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа»1. По мнению других, законодательный процесс есть «регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов»2.
В широком смысле законодательный процесс есть порядок деятельности представительного органа по созданию законов. В более узком смысле законодательный процесс можно представить как конституционно з установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. По сути, к парламентскому сводит законодательный процесс и И.Л. Дубов. Под законодательным процессом он понимает урегулированные нормами права отношения, складывающиеся в ходе принятия законопроекта, которые призваны обеспечить согласование различных позиций, а участники указанных отношений должны обладать строго определенным комплексом прав и обязанностей. Нормами права, таким образом, регулируются общественные отношения, складывающиеся в связи с внесением, рассмотрением и принятием законопроекта, а также его опубликованием и вступлением в силу.4 Хотя подход И.Л. Дубова не так однозначен. Об этом говорит его указание на обеспечение в рамках законодательного процесса согласования различных позиций. Вряд ли, референдумный законодательный процесс, как было показано выше, способен обеспечить приемлемый уровень согласования различных позиций при принятии законопроекта. Согласование само по себе имеет место. Однако это не отражается на тексте законопроекта, вынесенного на голосование.
Приведенные определения законодательного процесса вполне можно применить для характеристики парламентского законодательного процесса, если их рассматривать только как определения последнего. Приемлемы они и для определения регионального парламеїпгского законодательного процесса, о котором идет речь в настоящем параграфе. Однако, во всех этих определениях «выпал» такой важный участок законопроектной работы, как разработка законопроектов, который, на взгляд соискателя, охватывается общими рамками парламентского законодательного процесса, поскольку охватывается соответствующим правовым статусом субъектов законодательной инициативы, является способом реализации ими данного права, в том числе, во взаимоотношении с иными контрагентами.
Возможно, что невключение рядом авторов работы по подготовке проектов законов в законодательный процесс является не упущением, а позицией. Они полагают, что законодательный процесс начинается с внесения в законодательный орган подготовленного законопроекта и иных, необходимых для этого документов и материалов.
Видится, что парламентский законодательный процесс в субъектах федерации можно охарактеризовать как вид законодательного процесса, определяющий порядок разработки проектов законов субъекта федерации (региональных законов), их внесения на рассмотрение законодательного органа, рассмотрения и принятия последним в качестве законов, а также порядок подписания, обнародования и введения в действия законов высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа субъекта федерации).
