Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы теории субъекта права на обращение в органы конституционной юстиции 16
1.1. Понятие и классификация субъектов права на обращение в органы конституционной юстиции 16
1.2. Субъекты права на обращение в органы конституционной юстиции: зарубежный и российский опыт 26
Глава 2. Субъекты права на обращение в конституционный суд Российской Федерации 69
2.1. Инициаторы процедуры абстрактного нормоконтроля 69
22. Инициаторы процедуры конкретного нормоконтроля 94
2.3. Инициаторы иных видов конституционного судопроизводства 154
Глава 3. Процессуальное правопреемство и представительство в конституционном судопроизводстве 169
3.1. Процессуальное правопреемство в конституционном судопроизводстве 169
3.2. Представительство в конституционном судопроизводстве 186
Заключение 204
Библиография 207
Приложения 239
Приложение 1. Проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» 239
Приложение 2. Статистика обращений органов государственной власти, граждан и их объединений в Конституционный Суд Российской Федерации в 1995-2006 годах
- Понятие и классификация субъектов права на обращение в органы конституционной юстиции
- Субъекты права на обращение в органы конституционной юстиции: зарубежный и российский опыт
- Инициаторы процедуры абстрактного нормоконтроля
- Процессуальное правопреемство в конституционном судопроизводстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Появление в начале 90-х годов прошлого века особого органа правовой охраны Конституции -Конституционного Суда, явилось следствием политико-правовых преобразований в нашей стране. Новый институт органично вошел в ее правовую систему, стал одним из важнейших государственных органов, обеспечивающих верховенство и прямое действие Конституции РФ, реализацию принципа разделения властей, защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепление федеративных отношений. Впервые на конституционном уровне был закреплен новый, неизвестный доселе отечественной правовой системе вид судопроизводства — конституционное судопроизводство. Интерес к деятельности Конституционного Суда РФ весьма высок как среди ученых -правоведов, так и среди политиков и общественных деятелей, а принимаемые им решения всегда имеют повышенный общественный резонанс, поскольку затрагивают все общество, имеют определяющее и координирующее воздействие на развитие правовой системы страны.
Ученые - конституционалисты исследуют различные грани процессуальной деятельности Конституционного Суда РФ, развиваются и появляются новые направления исследований, создается теория конституционного судопроизводства. Вместе с тем, конституционно-процессуальные нормы, обеспечивающие осуществление Судом своих полномочий в различных процедурных формах не являются неизменными, так как конкретизируются законодателем и, в большей степени, - актами самого Конституционного Суда РФ.
В этих условиях комплексный анализ круга субъектов обращения в Конституционный Суд РФ позволит адекватно осмыслить осуществление права на судебную защиту в Конституционном Суде РФ с позиции открытости и доступности отечественного конституционного правосудия, выявить критерии надлежащих и ненадлежащих субъектов обращения в Суд,
тенденции и перспективы интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ в определении названных критериев. Актуальность темы обусловлена и тем, что круг надлежащих заявителей является составным элементом компетенции Конституционного Суда РФ, которая, в свою очередь, нуждается в постоянном совершенствовании.
Степень научной разработанности темы. Становление и деятельность Конституционного Суда России, органов конституционной юстиции стран СНГ и Балтии, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, являются объектом внимания как научной общественности, так и юристов - практиков, политиков, государственных и общественных деятелей- Функционирование указанных государственных органов обусловило развитие новых правовых институтов в науке конституционного права1, появление ряда специализированных учебных пособий по конституционному правосудию , проведение многочисленных научно - практических конференций3, издание сборников решений и определений Конституционного Суда РФ4. В работах, посвященных исследованию конституционного правосудия, комплексным образом
См., напр: Онсепян Ж.И. Конституционное судебно - процессуальное право; у истоков отрасли права, пауки и учебной дисциплины //Правоведение. 1999,.№2.С. 196-212.
2 См,, напр.: Витрук Н,Б. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998; Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституции і ишя юстиции в Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов юридических вузов и факультетов. М, 1998; Гаджнев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик - государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: Учеб, пособие, М, 1998; Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации: Учеб, пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал- гоа горид, акал,, 2000.
См.т напр.: Проблемы реализации конституционно - правовых норм. Материалы научно - практической конференции (S - 9 апреля 2004 г.), Челябинск- 2004.; Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации: Материалы научно - практической конференции / Кубан. гос. ун-т. Краснодар. 2003; Всероссийская научно - практическая конференция «Актуальные проблемы конституционного (уставного) судопроизводства в субъектам Российской Федерации» (15 июня 2004. г. Калининград) // Вестник Уставного суда Калининградской области. 2004. №1-2; Научно - практическая конференция «Правії человека и конституционное (уставное) судопроизводство в субъектах Российской Федерации» (15 -\6 декабря 2003- г. Санкт - Петербург) // Нестник Уставного с>да Санкт - Петербурга. 2(104. № 2 (8); Всероссийская научно - практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государствен ноет и» (27 - 29 января 2005. г, Томск // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей, -Ч. 23 /Под ред. В.Ф, Воловина. - Томск; Иід-во Том. ун-та, 2005, 4 См., напр. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 - 1996 / Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщакова. М., 1997; Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления, Определения, 1997 - 1998 / Отв, ред. Т.Г. Морщакова. М, 2000; Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 - 1999) / Отв. ред. А.А. Вешняков. М\: НОРМА, 2000.
освещаются проблемы федеральной5 и региональной6 конституционной юстиции в России, в странах ближнего и дальнего зарубежья, исследуются отдельные вопросы судебного конституционного контроля9, непосредственно или в рамках обсуждения более широкой проблемы анализируются акты Конституционного Суда РФ10. При всей несомненной важности указанных работ, следует констатировать, что специального исследования, посвященного анализу собственно субъектов права на обращение в Конституционный Суд, не проводилось.
Как справедливо было отмечено в одном из первых фундаментальных исследований постсоветского периода, посвященном судебному конституционному контролю, в проблематике, касающейся сторон
5 См., напр.: Селезнев Н.В. Конституционный Суд Российской Федерации в системе судебной власти. М.,
1998; Гаджиев Г.А. Конституционный Суд в российской государственности // Этнополитический вестник.
1994. № 1; Глазунов А.Р. Конституционный Суд Российской Федерации: практика и перспективы: Автореф.
дис. ... канд. юрид, наук. М., 1998; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ».
Комментарий. / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М.: Юридическая литература, 1996; Эбзеев
Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997; Назарова И.С. Конституционное
судопроизводство (на материалах Конституционного Суда Российской Федерации): Автореф. дис... канд.
юрид. наук. М., 2000.
6 См., напр.: Кряжков B.A. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые
основы и практика). М-, 1999; Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах
Российской Федерации (1990-2000 гг.). М., 2001.
См., напр.: Абдуллоев Ф.А. Судебная власть и конституционное правосудие в Таджикистане. Ереван, 1999; Бойцава В.В. Конституционная юстиция в посткоммунистических странах // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2; Василевич Г. Актуальные проблемы деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь.2002. № 1; Жилис Ю. Конституционный Суд Литовской республики: становление, развитие и правовой статус. Ереван, 1999; Курылева О.С. Судебная практика как объект конституционного контроля в Республике Беларусь // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2003. JVs 1; Митюков М.А. Конституционные суды на постсоветском пространстве: сравнительное исследование законодательства и судебной практики. М., 1999. 6 См., напр.: Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США. Екатеринбург, 1996; Кашкин СЮ. Конституционный контроль в Индии; доктрина, практика, эволюция. М., 1994; Клишас А.А. Конституционная юстиция б зарубежных странах. М., 2004; Авакьян С.А. Закон о Баварском Конституционном суде (предварительные пояснения, перевод и комментарии) // Вестник Московского университета. 1996. № 4; Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах - членах Европейского Союза. М., 1995; Тадессе Д.М. Проблемы становления и функционирования института конституционного контроля в Эфиопии: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1999.
9 См., напр.: Анишина В.И. Судебный запрос в конституционном судопроизводстве. М., 2002; Витрук Н.В.
Правовые позиции Конституционного уда Российской Федерации как источник права // Проблемы
исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А.
Митюкова, СВ. Кабышева, B.K. Бобровой, СЕ. Андреева. М., 2001; Кряжкова О.Н. Правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами
России. М-, 2006.
10 См., напр, Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997. № 3; Он же. Дело по закону о
прокуратуре (комментарий к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от II апреля
2000 г.) // Уголовное право. 2000. № 4; Гаджиев Г.А. Рыночная экономика в решениях Конституционного
Суда РФ // Российская юстиция. 2001. № 10.
конституционного судопроизводства как основных субъектов конституционных процессуальных отношений, особого выделения требует вопрос о юридической природе института заявителя ходатайства, жалобы в Конституционный Суд и о перечне субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный Суд (совет) .
Субъекты права на обращение в конституционный суд - категория весьма универсальная. Традиционно в юридической литературе она исследуется в контексте таких важных проблем, как доступность и эффективность конституционного правосудия и деполитизация его деятельности . Субъекты обращения определяются и как стороны конституционного конфликта14, и как субъекты конституционно-процессуальных правоотношений15, и как одно из оснований для классификации видов и форм конституционного контроля16 и видов конституционно-правовой процедуры7. Круг субъектов обращения рассматривается и с точки зрения расширения полномочий Конституционного Суда18 как составной элемент компетенции19 и один из критериев допустимости жалоб и ходатайств в него .
Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Дне. ... докт. юрид. наук. Ростов - на - Дону, 1994. С. 312.
12 См.: Абросимова Е. Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации //
Конституционное право: восточно — европейское обозрение. 2001. № 3. С. 174; Свечникова Н. Проблемы
обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина решениями Конституционного суда России //
Право и жизнь. 2003. № 58. С.137.
13 См.: Овсепян Ж.И. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ // Российская юстиция.
1996.J&1.C.10-12.
11 См.: ПряхинаТ.М. Конституционные конфликты//Государство и право. 2004. № I LC.25.
" См.: Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормо контроль в
деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С.
93-95.
16 См.; Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах: Дне... докт. юрид. наук.
Ростов н/Д, 1994.С.312.
17 См.: Кашанян К.Г. К вопросу о конституционном судопроизводстве в органах специализированного
конституционного контроля государств молодой демократии {по материалам стран СНГ и Балтии) //
Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 4 / Под ред. В.Ф.
Воловина. -Томск, 2000. С. 228.
18 См.: Митюков М.А. Полномочия Конституционного суда РФ в его собственной интерпретации //
Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. - Ч. 23 / Под ред. В.Ф.
Воловича. - Томск, 2005. С. 66.
14 См.: Морщакова Т.Г. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов в Российской
Федерации//Государство и право. 1998. №9. С. 114.
30 См.: [Іуянзин А.Н. Юрисдикция Конституционного Суда Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. Архангельск, 2004. С. 24.
Однако специального, комплексного научного исследования, посвященного собственно субъектам права на обращение в Конституционный Суд РФ, не проводилось. Этот правовой институт изучен фрагментарно, затрагивался лишь в той мере, в какой это было обусловлено целями отдельных научных исследований. Без должной оценки остались и такие, непосредственно связанные с институтом заявителя ходатайства (жалобы, запроса) в Конституционный Суд РФ, вопросы, как представительство и правопреемство в конституционном судопроизводстве, процессуально - правовой статус заявителя, его представителя, их место среди других участников конституционного процесса.
Лишь некоторые вопросы субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ были рассмотрены в работах В.И. Анишиной, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, О.Н. Дорониной, А.А. Джагаряна, Е.Ю. Киреевой, В.А. Кряжкова, В.О Лучина, М.А. Митюкова, СИ. Некрасова, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, С.А. Пунтуса и других исследователей.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых в области конституционного правосудия, среди которых С.А. Авакьян, М.В. Баглай, A.M. Барнашов, А.А. Белкин, СВ. Боботов, В.К. Боброва, В.В. Бриксов, В.Д. Зорькин, Б.С. Эбзеев, Х.Б. Шейнин, В.А. Туманов, С.А. Татаринов, Т.Г. Морщакова, Л.В. Лазарев, О.Н. Кряжкова, И.А. Кравец, М.С. Саликов, М.А Нудель, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Б.Н. Топорнин,, О.И. Тиунов, Ю.Л. Шульженко.
В диссертации также использовались работы зарубежных ученых-конституционалистов и практиков Г.Г. Арутюняна, Ф. Абдулаева, А. Бланкенагеля, Г.А. Василевича, Г. Галмаи, В.И. Гарага, Л. Гарлицки, М. Гжитовского, Л.Л. Гуерра, Н. Кариевой, С. Кобэняну, Э. Куриса, О.С. Курылевой, Н. Неновски, Дз. Педедзе, В. Подгруша, О. Пферсманн, Дж. Хецуриани, Н. Шашкина, А. Эдзинына и других ученых.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе сущности субъекта права на обращение в Конституционный Суд, изучении основных теоретических и практических проблем реализации субъектом права на возбуждение конституционной судебной процедуры и выработке научно обоснованных предложений и рекомендаций по их разрешению. Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи:
определение понятия и сущности субъекта права на обращение в Конституционный Суд;
классификация субъектов права на обращение в Конституционный Суд по различным основаниям на основе теоретических изысканий и нормативно-правовых актов; исследование и обобщение зарубежного и отечественного опыта законодательного регулирования круга субъектов обращения в органы конституционной юстиции;
анализ и обобщение практики Конституционного Суда РФ,
посвященной процедуре возбуждения отдельных видов
судопроизводства, а также вопросам процессуального
правопреемства и представительства в конституционном
судопроизводстве.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
возникающие в сфере инициирования судопроизводства в Конституционном
Суде РФ, требований к надлежащим заявителям в рамках отдельных видов
судебных процедур, процессуального правопреемства и представительства в
конституционном судопроизводстве.
Предметом исследования выступают научные воззрения, нормативно-правовые акты, практика Конституционного Суда РФ и других судов, связанные с проблемами надлежащих субъектов обращения в Конституционный Суд РФ, а также проблемами процессуального
правопреемства и представительства в отечественном конституционном процессе.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы, применяемые в юридической науке. Использование системного, исторического, сравнительно-правового метода, а также методов структурно-функционального и формально-логического анализа позволили выявить основные проблемы, связанные с объектом исследования и наметить пути их разрешения.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, нормативно - правовые акты зарубежных государств. Кроме этого, основополагающую роль в исследовании сыграли акты Конституционного Суда РФ, стенограммы Конституционного совещания 1993 года, а также материалы информационных дайджестов Аппарата по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ «Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии» и «Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации»,
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе круга субъектов права на обращение в Конституционный Суд РФ, их правового статуса применительно к различным видам судебных процедур, анализе правоприменительной практики Конституционного Суда РФ по проблемам надлежащих заявителей, процессуального правопреемства и представительства в конституционном процессе.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
L Субъект права на обращение в Конституционный Суд РФ - это публично- или частноправовой, единоличный либо коллективный субъект права, управомоченный, а в ряде случаев и обязанный Конституцией, законами или правовыми позициями самого Конституционного Суда на инициирование в нем процедур нормоконтроля, разрешения споров о
компетенции, толкования, а также иных конституционно-правовых вопросов.
Инициатор судопроизводства, реализовавший свое право на обращение в
Конституционный Суд РФ посредством внесения запроса, жалобы или
ходатайства, становится субъектом конкретного конституционно-
процессуального правоотношения, обретает соответствующий
процессуальный статус стороны-заявителя и наделяется комплексом
процессуальных нрав и обязанностей,
2, Анализ отечественного и зарубежного законодательства позволяет
выделить ряд факторов, влияющих на определение круга субъектов
обращения в орган конституционной юстиции. Во-первых, это вид системы
конституционного правосудия, изначально предопределяющий механизм
инициирования судопроизводства и перечень управомоченных субъектов
обращения. Во-вторых, это тип государственного устройства, поскольку в
федеративных государствах наряду с органами государственной власти
федерации правом на обращение в орган конституционной юстиции
обладают и органы власти субъектов, в том числе и региональные
конституционные суды, а в отдельных странах - и органы власти соседних
государств. Наконец, на определение оптимального круга субъектов
обращения влияет и уровень демократического развития того или иного
государства: повсеместное распространение института конституционной
жалобы в литературе однозначно интерпретируется как следование
демократическим традициям, обеспечивающим непосредственное действие
прав и свобод человека и гражданина. А в странах, в правовой системе
которых отсутствует подобный институт, проблема наделения отдельного
гражданина правом на обращение в орган конституционной юстиции активно
обсуждается и, как правило, проводятся соответствующие реформы.
3, Классификация субъектов права на обращение в органы
конституционной юстиции возможна по различным основаниям: по их
правовому статусу; по виду объекта нормоконтроля, подлежащего проверке;
по виду конституционного судопроизводства; по степени доступности
конституционного правосудия; по степени формализации круга правомочных субъектов обращения; по количественному составу.
4. России свойственна смешанная модель нормативно-правового
регулирования круга субъектов обращения в Конституционный Суд РФ: их
перечень установлен не только Конституцией РФ и Федеральным
конституционным законом «О Конституционном Суде Российской
Федерации», но дополнительные субъекты могут быть определены и иными
источниками национального конституционного права, а также практикой
конституционного судопроизводства, исходя из смысла и доктрины
Конституции.
Степень абстракции при определении правового статуса субъекта-заявителя в конституционном судопроизводстве различна. Так, для публично-правовых субъектов характерна высокая степень абстракции, связанная, прежде всего, со статусными характеристиками заявителя. Частноправовые субъекты в конституционном процессе всегда индивидуально персонифицированы, с наличием или отсутствием у них субъективных процессуальных прав всегда связано дальнейшее рассмотрение дела.
При решении вопроса о возможности продолжения процесса в Конституционном Суде РФ в случае прекращения полномочий государственного органа - заявителя в процедуре абстрактного нормоконтроля следует учитывать, что публично-правовые субъекты, управомоченные на обращение в Конституционный Суд РФ не преследуют какие-либо частноправовые цели, а реализуют путем направления запросов публично-правовую функцию охраны Конституции РФ, защиты конституционных основ государства или интересов неопределенного круга частных лиц, граждан.
Возложение на Президента РФ обязанности по инициированию нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ по проверке конституционности инициативы проведения референдума Российской
Федерации и международного договора о принятии в состав нового субъекта обусловлено его ведущей ролью в механизме охраны Конституции РФ.
8. Снижение численного состава парламентских групп как субъектов
обращения в Конституционный Суд РФ, а также наделение подобным правом
отдельного парламентария представляется нецелесообразным, поскольку это
может повлиять на эффективность деятельности Конституционного Суда РФ,
При этом отсутствие у каждого парламентария права самостоятельно
обращаться в Конституционный Суд РФ не следует трактовать как некое
ограничение или умаление его прав, либо как ограниченность и
неэффективность системы депутатского (парламентского) контроля, так как
инициирование процедуры абстрактного нормоконтроля группой депутатов
является процессуальной гарантией включения системы конституционного
контроля для защиты именно публично-правовых ценностей, а не
конъюнктурных политических интересов. Более того, такая система
обеспечивает и защиту прав парламентской оппозиции, меньшинства,
9. Категория «суды», как субъекты обращения в Конституционный Суд
РФ в порядке конкретного нормоконтроля, надлежит трактовать
расширительно, обеспечивая право на доступ к конституционному
правосудию не только судам, учрежденным в соответствии с Федеральным
конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», но
и многочисленным третейским судам. При этом теоретически
Конституционный Суд РФ вправе принять к своему рассмотрению и запросы
межгосударственных судебных органов, в частности - Европейского суда по
правам человека.
10. Институт процессуального правопреемства не предусмотрен в
Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде
Российской Федерации», однако эта процессуальная форма используется в
практической деятельности Суда. Природа процессуального правопреемства
для субъектов частно-правовой и публично-правовой инициативы различна,
поскольку инициируются разные формы нормоконтроля, а также не
сопоставимы интересы, в защиту которых выступают указанные виды субъектов - инициаторов.
П. Для процессуального правопреемства частноправовых субъектов в конституционном процессе в целом применима система общеотраслевого процессуального правопреемства, основанием для которого является преемство в спорном материальном правоотношении (применительно к конституционному процессу - в правоотношении, являющимся основанием для подачи конституционной жалобы). Для процессуального правопреемства субъектов публичной инициативы принципиальным является вопрос не о преемстве в каком-либо спорном материальном правоотношении, а о преемстве конституционно-правового статуса соответствующим публично-правовым субъектом - потенциальным процессуальным правопреемником.
12. Функции полномочных (постоянных) представителей ряда высших государственных органов в Конституционном Суде РФ в целом схожи: они представляют интересы (правовую позицию) соответствующего государственного органа и действуют в конституционном процессе от его имени, координируют деятельность иных представителей, назначенных для участия в рассмотрении конкретных дел, осуществляют подбор ученых и специалистов для консультаций. Кроме этого, они участвуют и в процедуре инициирования конституционного судопроизводства, а именно -подготавливают проекты обращений, предполагаемых к внесению в Конституционный Суд РФ, уточняют и изменяют основания этого обращения, вносят предложения об отзыве обращения до начала рассмотрения дела Конституционным Судом РФ. При этом отсутствие в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» упоминания об институте полномочных (постоянных) представителей позволяет сделать вывод, что назначить своего постоянного представителя вправе и законодательные, и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные высшие органы государственной власти.
13- Такой процессуальный институт, как «законное представительство»,
в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде
Российской Федерации» своего закрепления не получил, однако, если
конституционная жалоба исходит от гражданина, не обладающего
дееспособностью, а от его законного представителя, то Секретариат Суда
должен принять эту жалобу к рассмотрению как исходящую от надлежащего
лица. Однако полномочия на законное представительство реализуются
только на досудебной стадии - при подготовке и подписании жалобы и
направлении ее в Конституционный Суд РФ и не распространяются на
процессуальные стадии, следующие за принятием обращения к
рассмотрению, поскольку в этом случае возбуждается конституционное
производство и к представителю предъявляются установленные в Законе
требования.
14- Представителей сторон следует отличать от так называемых
«приглашенных в заседание представителей (лиц)». Как правило, в заседание
Конституционного Суда РФ приглашаются представители тех
государственных органов или общественных объединений, деятельность
которых связана с применением (исполнением) норм обжалуемого правового
акта, либо если последствия дисквалификации такого акта существенным
образом затрагивают их ведомственные интересы. При этом они не являются
представителями сторон по делу и, соответственно, на них не
распространяются требования Федерального конституционного закона «О
Конституционном Суде Российской Федерации» о представительстве по
должности или о наличии ученой степени по юридической специальности
либо статуса адвоката.
Теоретическая н практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы как в процессе преподавания дисциплин конституционного права, а также спецкурса «Конституционное правосудие», так и в научно - исследовательской работе по актуальным проблемам
конституционного судопроизводства. Практическая значимость результатов исследования также состоит в возможности их использования в законопроектной работе и в процессе подготовки и направления обращений в Конституционный Суд РФ со стороны органов публичной власти и субъектов частно-правовой инициативы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета, на которой проведено ее обсуждение и рецензирование. Автором опубликованы работы, посвященные правовой регламентации круга надлежащих субъектов обращения в органы конституционной юстиции России, проблемам инициирования нормоконтроля, вопросам процессуального правопреемства и представительства в конституционном судопроизводстве. Материалы и результаты исследования были использованы в учебном процессе при чтении «Конституционного права России», и спецкурса «Деятельность Конституционного Суда РФ» в Хакасском государственном университете.
Основные положения и выводы научного исследования представлялись автором в докладах на научно - практических конференциях в Юридическом институте Томского государственного университета (Всероссийская научно-практическая конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности», г, Томск, 2005, 2006, 2007 года), Абаканском филиале Сибирского юридического института МВД РФ, Институте истории и права Хакасского государственного университета (в 2005-2007 годах).
Структура диссертации определяется объектом и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений-
Понятие и классификация субъектов права на обращение в органы конституционной юстиции
Как отмечается в отечественной юридической литературе, инициатор в конституционном судопроизводстве - главная фигура, стержень процесса, с ее инициативой всецело связана деятельность Конституционного суда по рассмотрению дел. У стороны особый интерес в исходе дела -государственный, ведомственный, личный21.
Сторона-заявитель выступает как более активный участник конституционного судебного процесса, поскольку процессуально включается в процесс задолго до противоположной стороны, которую, в свою очередь, предлагается именовать пассивным участником процесса22. Являющийся одним из выделяемых в конституционной доктрине направлений расширения полномочий Конституционного Суда РФ, круг субъектов права на обращение в Суд дополняется двумя путями - законодательным путем и посредством решений самого Суда Обилие сущностных характеристик исследуемой нами конституционной категории дает комплексное представление об этом правовом институте, позволяет избежать одностороннего формального его анализа и сформулировать соответствующее определение.
В юридической литературе отмечается, что роль в конституционном процессе субъекта, обращающегося с ходатайством (заявлением, жалобой и т.д.) в орган конституционной юстиции, может квалифицироваться двояко: как заявитель ходатайства, и, одновременно, с учетом ближайших, либо отдаленных юридических последствий такого обращения (отмена закона, правоприменительного акта и т.д.) - как обладателя права законодательной (конституционной) инициативы, точнее - «инициативы законотворчества со знаком минус». Органы (лица), обращающиеся в Конституционный Суд занимают промежуточное положение между обычными заявителями ходатайств в суд, преследующими цель охраны и защиты субъективных интересов и субъектами законодательной (конституционной) инициативы .
Сразу следует отметить, что понятия «субъект конституционного контроля» и «субъе!сг права на обращение в орган конституционного контроля» в методологическом аспекте несут в себе определенную проблемную составляющую. Как указывает ГТ, Арутюнян, «.,.выражается мнение, что конституционный контроль осуществляется посредством централизованной или децентрализованной судебной системы, а все другие органы... выступают как субъекты, обращающиеся в суд. Это. -. неправильный подход и вызывает путаницу понятий «субъект конституционного контроля» и «субъект, имеющий право обращаться в Конституционный Суд...»25. Следует обратить внимание и на используемую в научном обороте формулировку «субъекты, легитимирующие конституционный суд», которая применяется для обозначения государственных органов, назначающих судей органа конституционной юстиции В методологическом плане представляется вполне оправданным спроецировать выделяемые в науке две модели нормативно - правового регулирования объектов судебного конституционного контроля и на субъекты обращения в Конституционный Суд. Так, В.В. Бриксов указывает: «Перед национальной властью стояла .. дилемма выбора между централизованной и смешанной моделями нормативно - правового регулирования объектов контроля со стороны органов конституционной юрисдикции, ,. централизованное нормативно - правовое регулирование означает, что весь перечень объектов контроля установлен в конституции и законами о поправках к ней, .„ смешанная модель предполагает такое правовое явление, как «децентрализация в нормативно - правовом регулировании». Это означает, что дополнительные объекты судебного конституционного контроля устанавливаются также иными источниками национального конституционного права» , Анализ действующего нормативно - правового регулирования круга субъектов обращения в Суд позволяет сделать вывод о примененной в нашем законодательстве смешанной модели такого регулирования.
Категория «субъект права» может иметь двойную смысловую нагрузку: во-первых, субъект права как носитель субъективного права «на что-то» и5 во-вторых, субъект права как обладатель определенного статуса, то есть стабильного основополагающего начала в правовом состоянии Вообще, категория «субъект права» в отечественной юридической литературе, как правило, отождествляется с понятием «субъект правоотношения». М.Н. Марченко, например, указывает, что в современной литературе эти понятия чаще используются в качестве синонимов . Н.И. Матузов отмечает, что понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» в принципе равнозначны30- P.O. Халфина31 и С.Ф, Кечекьян утверждали, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения, под «субъектом права» следует понимать: а) лицо участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении. Отметить, что формулировка «субъект права» используется в исследовании в контексте «права на что-то», то есть права на судебную защиту.
Экстраполяция этой теоретической модели на исследуемую нами проблематику позволяет отметить следующее. Субъект обращения в Конституционный Суд реализует свое право посредством внесения запроса, жалобы, конституционного иска и т.д. Этим самым он становится субъектом конституционно - процессуального правоотношения, обретает соответствующий процессуальный статус заявителя и наделяется комплексом процессуальных прав и обязанностей. В этом смысле субъект права на обращение в Конституционный Суд - в целом категория абстрактная, это собирательное понятие субъектов права, которые могут как быть, так и не быть участниками конкретного конституционно -процессуального правоотношения.
Для советской юридической науки был характерен подход, в соответствии с которым субъектами права признавались реальные участники общественных отношений - отдельные люди или соответствующие коллективы. Тогда подчеркивалось, что буржуазная юриспруденция обычно рассматривает понятие субъекта права как чисто юридическую конструкцию, порожденную самим правом (Р.Иеринг, Э. Дженкс, Г.Кельзен и др.33). В современной юридической литературе отмечается, что понятие «субъект права» надлежит трактовать как реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (равно как и обязанности)34.
Субъекты права на обращение в органы конституционной юстиции: зарубежный и российский опыт
Особенность и степень эффективности деятельности органов конституционного контроля выявляются при их сравнительном анализе. Круг субъектов, обладающих правом инициирования соответствующих видов конституционного судопроизводства, является, наряду с объектами нормоконтроля, составным элементом компетенции органа конституционной юстиции 54.
Следует отметить, что перечень правомочных субъектов обращения, способ их законодательного закрепления предопределяются типом существующей в том или ином государстве модели конституционного правосудия. Естественно - правовой тип правопонимания, при котором установлено верховенство права над любыми властными предписаниями заложил основу американской модели конституционного контроля; позитивистский тип, при котором отождествляются понятия права и закона -европейской модели .
Американская система конституционного контроля характеризуется децентрализованностью, законодательно не выделяется особая категория конституционных дел, так как любые конституционные споры решаются судами общей юрисдикции при рассмотрении конкретного спора о праве в порядке обычного судопроизводства. При этом данное решение обязательно только для лиц, участвующих в деле, исключительным же правом изъятия из правоприменения на территории всей страны любого акта обладает Верховный Суд США. Обратиться в Верховный Суд США с подобным вопросом вправе суд, а также одна из сторон по делу. Апеллянт обращается в Верховный Суд США с ходатайством о пересмотре решения нижестоящего суда по существу вопроса, а также о конституционности примененного в данном деле нормативного акта. Основанием для признания нормативного акта неконституционным является не только его явное несоответствие Конституции, но и его «неопределенность», «очевидная широта» формулировок, наличие положений, имеющих «замораживающий эффект по отношению к правам»56. Сама процедура обращения в Верховный Суд США и выполнение всех процессуальных требований создает объективные преграды для рассмотрения дела в высшей судебной инстанции США. Так, истец должен представить 40 копий документов, кратко и юридически правильно составленное резюме по существу дела, оплатить судебный сбор, а его представителем может быть только член ассоциации адвокатов при Верховном Суде57. Таким образом, для системы конституционного правосудия США характерно сочетание частной (граждане) и публичной (суды) инициативы, при этом исключена возможность инициативы высших государственных органов.
Более сложным является состав субъектов в системе контроля европейского образца- Как правило, инициаторами конституционного судопроизводства в таких странах являются высшие органы государственной власти, суды» реже - индивиды, юридические лица, религиозные, профессиональные и общественные организации.
Так, в Конституционный Суд Австрии вправе обратиться Федеральное Правительство, Правительство земли, суды, заинтересованная община, 1/3 членов Национального Совета, Национальный Совет, 1/3 членов Ландтага, Высший руководящий орган законного профессионального представительства, Федеральное Собрание. В Конституционный Суд Австрии также вправе обратиться не менее 11 депутатов Европейского Парламента от Республики Австрия о лишении мандата депутата Европейского Парламента от Республики Австрия, Конституционный Суд рассматривает жалобы на решения органов самоуправления, если лицо, подавшее жалобу, утверждает, что таким решением нарушено его право, гарантированное конституционным законом и что нарушение его прав связано с применением противозаконного постановления, антиконституционного закона или противоправного государственного договора55. В соответствии с Конституцией Федеративной Республики Германия ее Конституционный Суд разрешает дела по обращениям Федерального Правительства, Правительства Земли, органов народного представительства Земли, 1/3 членов Бундестага, по обращениям Бундесрата, Конституционный Суд также рассматривает дела по конституционным жалобам, которые могут быть поданы любым лицом, считающим, что государственная власть нарушила одно из его основных прав или одно из прав, указанных в статьях 20, 33, 38, 101, 103 и 104 Конституции ФРГ- С конституционной жалобой вправе обратиться и общины или их объединения - по поводу нарушения каким-либо законом права на самоуправление, предусмотренное статьей 28 Конституции, если жалоба не может быть подана в соответствующий Конституционный Суд Земли59.
Конституционный Суд Албании принимает дела только по просьбе 1) Президента Республики; 2) Премьер-министра; 3) не менее 1/5 депутатов; 4)
Председателя Высшего государственного контроля; 5) любого суда, если судьи отмечают, что законы противоречат Конституции, они не применяют их, прерывают судебный процесс и направляют запрос в Конституционный Суд; 6) Народного Адвоката; 7) органов местного самоуправления; 8) органов религиозных объединений; 9) политических партий и других организаций; 10) частных лиц.
Инициаторы процедуры абстрактного нормоконтроля
Полномочия Конституционного Суда РФ условно можно подразделить на несколько групп. К первой относятся полномочия, связанные с осуществлением им последующего и предварительного (в отношении не вступивших в силу международных договоров) абстрактного судебного нормоконтроля. Ко второй группе - полномочия, осуществляемые в порядке последующего конкретного нормоконтроля. В третью группу полномочий входят иные государственно - властные полномочия Конституционного Суда, а именно - разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; толкование Конституции РФ; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; полномочия, предоставляемые Конституцией РФ, Федеративным договором, федеральными конституционными законами, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Субъекты обращения в Конституционный Суд исследуются нами соответственно этой классификации его полномочий. Она позволяет в свою очередь определить следующую классификацию субъектов обращения в Конституционный Суд: 1. специально уполномоченные органы законодательной и исполнительной государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; 2. суды; 3, граждане и их объединения; 4, иные органы и лица, указанные в федеральном законе.
Обращение в Конституционный Суд РФ субъектов, относящихся к каждой из перечисленных категорий, осуществляется в рамках специальной процедуры, нередко принципиально отличной от правил, установленных для субъектов, принадлежащих к другим категориям. Поэтому каждая из этих процедур требует самостоятельного рассмотрения.
Деятельность многих зарубежных органов конституционной юстиции главным образом связана с осуществлением конкретного конституционного контроля, иногда даже в ущерб абстрактному. В литературе предлагается для решения проблемы загруженности конституционных судов (в том числе и Конституционного Суда РФ) делами, рассматриваемыми в порядке конкретного нормоконтроля, воспользоваться опытом тех стран, в которых обязательным условием обращения граждан в конституционный суд является необходимость предварительного использования обычных средств правовой защиты своих конституционных прав, предусмотренных законодателем . Г.А. Гаджиев подчеркивает, что в ряде случаев проблема, поднятая заявителями - частными лицами, приобретает более универсальный характер, «... жалоба заявителей - это повод для того, чтобы Конституционный Суд вышел на более высокую «орбиту» в своих выводах, что характерно для абстрактного нормоконтроля» .
Следует отметить, что круг субъектов, имеющих право инициировать абстрактный конституционный нормоконтроль, количественно уже круга возможных инициаторов конкретного нормоконтроля, что обусловлено сущностью данных видов нормоконтрольной деятельности. В то же время перечень объектов абстрактного конституционного нормоконтроля гораздо шире, чем перечень объектов конкретного конституционного нормоконтроля. Сужение предмета конкретного нормоконтроля Конституционного Суда РФ обусловлено тем, что наделение граждан и судов правом инициирования проверки конституционности не только законов, но и иных нормативно -правовых актов привело бы к огромному увеличению числа жалоб и запросов, направленных в Конституционный Суд, и попросту парализовало его работу.
В юридической литературе отмечается, что перечень субъектов обращения в Конституционный Суд с целью возбуждения процедуры абстрактного конституционного контроля является исчерпывающим126, при этом указывается, что абстрактный нормоконтроль конституционности нормативных актов и право абстрактного толкования конституции наиболее уязвимы для манипуляций конституционным правосудием, так как эти процедуры доступны узкому кругу ключевых политических структур . Жесткое нормативно-правовое ограничение круга возможных инициаторов абстрактного нормоконтроля обусловлено тем, что он может осуществляться без какого-либо предварительного обращения в другой орган и вне связи с каким-либо конкретным спором или делом. Широкий перечень объектов обжалования и возможные правовые, политические и социальные последствия их дисквалификации объективно предполагают невозможность предоставления права возбуждать подобную правовую процедуру широкому кругу публично- и частноправовых субъектов. Представляется, что в полной мере соответствует целям деятельности Конституционного Суда РФ позиция законодателя, определившего в качестве надлежащих заявителей именно «узкий круг ключевых политических структур».
Часть 2 статьи 125 Конституции РФ, а также статьи 84 и 88 ФКЗоКС, наделяют правом инициирования процедуры абстрактного нормоконтроля в Конституционном Суде РФ следующих субъектов: 1, Президента РФ; 2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ; 3. Государственную Думу Федерального Собрания РФ; 4. одну пятую членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; 5- Правительство РФ; 6. Верховный Суд РФ; 7. Высший Арбитражный Суд РФ; 8. органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ» Запрос в Конституционный Суд о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти или отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 85 ФКЗоКС).
Процессуальное правопреемство в конституционном судопроизводстве
Исследование круга правомочных субъектов обращения в Конституционный Суд РФ, их правового статуса и предъявляемых к ним требований предполагает освещение и ряда вопросов процессуального характера, связанных с инициированием конституционного судопроизводства. Такими вопросами, по нашему мнению, являются представительство и правопреемство в конституционном судопроизводстве.
Согласно отраслевой процессуальной теории, процессуальное правопреемство всегда предполагает преемство в материальном праве, когда в процессе рассмотрения спора права или обязанности субъекта спорного материального правоотношения могут перейти к другому лицу, которое не является процессуальным участником данного конкретного дела. В этом случае происходит процессуальное правопреемство, то есть замена одной из сторон процесса другим лицом - процессуальным правопреемником. Процессуальное правопреемство всегда является общим, так как правопреемник продолжает участие в процессе правопредшественника во всем объеме процессуального правоотношения, пользуется всем комплексом процессуальных прав и обязанностей правопредшественника, независимо от того, является ли правопреемство в материальном праве универсальным или сингулярным.
Институт процессуального правопреемства, детально разработанный в рамках отраслевого процессуального права, в теории конституционного судопроизводства должного освещения не получил. Как отмечает TJL Хабриева, вопросы процессуального правопреемства не урегулированы ни в одном процессуальном акте, хотя они и могут возникнуть в конституционном судопроизводстве3 .
Возможно ли вообще процессуальное правопреемство в современном судебном конституционном процессе? Попытаемся построить и развить наши теоретические рассуждения, основываясь на практике Конституционного Суда РФ.
Интересным в этой связи представляется Определение Конституционного Суда от 16 июля 2004 года № 208-О. Как из него следует, 5 февраля 2004 года Конституционный Суд РФ принял к рассмотрению конституционную жалобу гражданина Ю.С. Аверина о признании не соответствующими Конституции РФ ряда положений Бюджетного кодекса РФ. Однако 27 апреля 2004 года гражданин Ю.С. Аверин умер, вследствие чего, на основании статьи 68 ФКЗоКС, суд прекратил производство по делу. В обоснование данного решения суд указал следующее: «...согласно п. 2 ст. 17 Гражданского кодекса РФ, правоспособность гражданина прекращается его смертью. Поскольку прекращение правоспособности является безусловным основанием к отказу в принятии жалобы к рассмотрению, производство по жалобе гражданина Ю.С. Аверина подлежит прекращению. Этим не исключается возможность использования законными наследниками Ю.С, Аверина предусмотренных законодательством возможностей судебной защиты, в том числе посредством конституционного судопроизводства, своих имущественных прав, вытекающих из преемства правоотношений, лежащих в основе данной жалобы»" 27.
Таким образом, прекращая производство по данному делу, Суд все же не исключил (а если быть более точным - подтвердил) возможность конституционно - процессуального правопреемства, но, во-первых, при наличии преемства в материальном правоотношении, лежащем в основе конституционной жалобы и, во-вторых, лишь в отношении законных наследников заявителя.
Последнее условие выглядит несколько сомнительным; действительно, насколько важен этот факт в деле, в котором не заявлено никаких имущественных требований и тем более для суда, исследующего исключительно вопросы права? Думается, что определяющим при решении вопроса о процессуальном правопреемстве должен быть вопрос именно о преемстве в материальном правоотношении, лежащем в основе жалобы, обладание же статусом наследника умершего заявителя может лишь служить косвенным подтверждением такого преемства (как, впрочем, может и не свидетельствовать об этом).
Развивая логику заявленного тезиса, можно предположить, что такой критерий допустимости жалобы, как «применение оспариваемого закона к гражданину в конкретном деле» теоретически предопределяется критерием преемства в материальном правоотношении, лежащем в основе конституционной жалобы. Гражданину (объединению граждан) -процессуальному правопреемнику достаточно представить доказательства такого правопреемства, что и будет служить одним из условий допустимости жалобы.
Вместе с тем, названное Определение о прекращении производства по жалобе гражданина Аверина Ю.С. вызывает несколько вопросов. А применима ли выраженная в нем правовая позиция при обращении в Конституционный Суд юридических лиц и субъектов публично - правовой инициативы (государственных органов, органов местного самоуправления)? Является ли все - таки смерть гражданина - заявителя основанием для прекращения производства по дел} И, наконец, насколько правомерна ссылка Суда в обоснование своего сугубо процессуального решения на статью 17 Гражданского кодекса РФ? Попытаемся ответить на эти вопросы.
Как указал Конституционный Суд в Определении от 23 января 2003 года № 6-0328, согласно статье 68 ФКЗоКС, «...Конституционный Суд РФ прекращает производство по делу в том числе в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению. Эти основания определены в статье 43 названного Закона». И далее - «.„статья 68 ФКЗоКС находится в нормативном единстве с его статьей 43, которая, определяя общие основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению, только называет установленные в статьях 96 и 91 данного Закона критерии допустимости жалоб граждан; статьи 68 и 43 всегда применяются в системной связи с данными статьями».
В Определении от 21 декабря 2000 г. № 253-0 Суд указал следующее: «что касается п. 2 чЛ ст. 43 ФКЗоКС, определяющего общие основания для отказа в принятии обращения к рассмотрению, то он только называет установленный в статьях 96 и 91 ФКЗоКС критерий допустимости жалоб граждан и всегда применяется в системной связи с данными статьями, производными от положений статьи 125 Конституции РФ» .
