Введение к работе
Актуальность темы исследования. В течение последних десятилетий, характеризующихся существенными политико-правовыми преобразованиями в рамках формирования конституционной модели российского государства, все большую значимость приобретает проблема конституционной ответственности субъектов правовых отношений. Ее актуальность обусловлена необходимостью эффективной реализации функций демократического правового государства, включающих в себя соблюдение и защиту прав и свобод личности, а также обеспечение суверенитета, государственной целостности, законности и правопорядка.
В рамках указанной проблемы отдельного исследования заслуживает институт конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В качестве основных причин целесообразности такого анализа могут рассматриваться недостаточная определенность нормативного установления оснований ответственности, отсутствие единой концепции в отношении ее «позитивной» и «негативной» составляющих, различие подходов к оценке природы и сущности ответственности, нечеткость законодательного регулирования процедуры ее реализации. Не в полной мере разработаны современной доктриной и положения, касающиеся признания тех или иных мер принуждения конституционными санкциями. Перечисленные обстоятельства приводят к тому, что институт конституционной ответственности главы региона является, на современном этапе развития российского общества, одним из проблематичных и нестабильных институтов законодательства об организации власти на уровне субъекта Российской Федерации. Это выражается в отсутствии единообразной правоприменительной практики реализации конституционной ответственности и, как следствие, в недостаточной предсказуемости для субъектов правовых отношений правовых последствий тех или иных действий, связанных с реализацией властных функций на соответствующем уровне.
Интерес к проблеме ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации объясняется и тем обстоятельством, что применение конституционных санкций связано со значительной степенью усмотрения правоприменителя, во многом обусловленном использованием законодателем оценочных понятий при установлении круга действий, образующих объективную сторону конституционного деликта. Кроме того, отсутствие единой концепции конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является и следствием недостаточной определенности его конституционно-правового статуса. В целом разработка теоретических аспектов указанной проблемы носит в основном фрагментарный характер и не позволяет говорить о
наличии системного подхода к ее решению. Между тем, унификация подходов к осмыслению и реализации конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации представляется необходимой, поскольку, с одной стороны, это позитивным образом отражалось на реализации конституционных норм, а с другой - представляло бы указанному лицу своеобразную гарантию защиты от действий правоприменителя, диктуемых исключительно политической целесообразностью или иными, не обоснованными с точки зрения правового регулирования, мотивами.
Перечисленные обстоятельства и обусловили целесообразность данного диссертационного исследования, посвященного анализу института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В течение последних десятилетий проблема конституционной ответственности неоднократно являлась предметом исследования специалистов в области конституционного, а также, в связи с ее общетеоретическим значением, и других отраслей публичного права. При этом институт конституционной ответственности подвергался изучению как в рамках осмысления концепции юридической ответственности, так и в качестве самостоятельного правового феномена. Анализу различных аспектов конституционной ответственности посвящены работы С.А. Авакьяна, Ж.С. Атжановой, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Ю. Грудцыной, Е.М. Заболотских, Т.Д. Зражевской, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, Н.В. Кочетковой, И.А. Кравца, М.А. Краснова, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, М.М. Мокеева, Ж.И. Овсепян, А.А. Сергеева, И.А. Умновой, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной.
Различные аспекты организации региональной власти рассматривались в работах В.В. Гошуляка, А.Ф. Малого, Д.Л. Суркова, Д.В. Шумкова. Проблема функционирования института главы субъекта Российской Федерации нашла отражение в исследованиях таких ученых, как П.Т. Гаркуша, В.В. Иванов, А.Н. Кайль, В.А. Лебедев, В.Ю. Мазуров, В.А. Маршалова, А.Н. Мещеряков, В.Н. Миронов, Е.А. Першина, А.А. Савленков, Р.А. Сахиева, Н.Н. Синдякин, Ю.К. Царе-градская.
Между тем, проблема конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования, поскольку ранее она рассматривалась лишь применительно к изучению общих вопросов, связанных с реализацией юридической ответственности в сфере конституционных правоотношений. Наиболее детально отдельные стороны указанной проблемы отражены в теоретиче-
ских работах А.А. Кондрашева, Г.С. Родионовой, А.С. Сучилина, Ю.Н. Усенко, Л.В. Федуловой, М.Н. Шувалова. Однако анализ исследований, посвященных рассматриваемой тематике, не позволяет сделать заключение о наличии целостной и логически непротиворечивой концепции конституционной ответственности главы субъекта Российской Федерации и свидетельствует о необходимости дальнейшей научной разработки ее теоретико-прикладных аспектов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением правового регулирования ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и обусловленные реализацией указанным лицом прав и обязанностей в рамках своего конституционно-правового статуса.
Предметом исследования являются правовые нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, непосредственно связанных с реализацией его конституционной ответственности, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как субъекта политико-правовых отношений
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является определение и комплексное изучение ряда взаимосвязанных теоретико-прикладных, системно-функциональных проблем реализации института конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; формулирование наиболее значимых, с позиции потребностей конституционного права, положений, способствующих углублению и систематизации теоретических представлений о данном виде ответственности; выработка предложений, направленных на совершенствование нормативной регламентации указанного института.
Исходя из указанной цели исследования, диссертантом определены следующие задачи:
выявление основных сущностных характеристик конституционной ответственности, исследование соотношение понятия конституционной ответственности с понятиями юридической и политической ответственности;
рассмотрение позитивного и негативного аспектов ответственности в конституционном праве, установление зависимости их объема и содержания от конституционно-правового статуса субъекта правовых отношений;
определение основных элементов, совокупность которых образует юридический состав конституционного деликта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
установление взаимосвязи между эффективностью осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации властных полномочий и наличием условий реализации позитивной конституционной ответственности;
исследование факторов, которые могут рассматриваться в качестве предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности;
формулировка ориентировочных критериев, позволяющих объективировать правовую оценку деяний высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с точки зрения их правомерности;
исследование мер принуждения, которые могут быть квалифицированы в качестве конституционных санкций, применяемых в случае совершения указанным лицом конституционного деликта;
анализ причин недостаточной определенности законодательной регламентации в части реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
исследование практики правоприменения, в том числе судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, связанной с установлением наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта;
исследование принципов применения мер конституционной ответственности.
Методологическую основу диссертации образует общенаучный метод диалектического познания действительности. В процессе исследования автором применялись также и специальные научные методы: системный, историко-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза, логический, социально-психологический, технико-юридический и иные методы познания.
Нормативную и источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики, связанной с рассмотрением отдельных аспектов конституционной ответственности.
Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в исследовании актуальных проблем, связанных с реализацией позитивного и негативного аспектов конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Предложены критерии, которые могли бы использоваться в целях объективизации правоприменительного подхода к установлению наличия в действиях высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признаков конституционного деликта, выражающегося в ненадлежащем исполнении обязанностей. Сформулированы предложения по конкретизации перечня неправомерных деяний, которые могут быть положены в основу наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в связи с утратой им доверия Президента Российской Федерации.
Научная новизна исследования выражается в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
Конституционная ответственность как сложный политико-правовой феномен характеризуется непостоянным соотношением негативного и позитивного аспектов, первый из которых реализуется в случае совершения субъектом правовых отношений конституционного деликта, а второй присущ ограниченному числу «специальных субъектов». К ним относятся лица, осуществляющие публичные функции от имени государства и наделенные в связи с этим определенными конституционными обязанностями.
Реализация позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как и иных субъектов общественных отношений, осуществляющих властные функции от имени государства, заключается в осуществлении им в рамках исполнения полномочий и обязанностей инициативных действий, основанных на осознании конституционных ценностей и убеждении в необходимости их сознательной охраны и защиты.
С точки зрения правового регулирования «позитивная» конституционная ответственность лиц, наделенных особым конституционно-правовым статусом в связи с осуществлением властных полномочий, представляет собой обязанность социально-активного правомерного поведения. Указанное обстоятельство позволяет дифференцировать ее от иных форм правомерного поведения (позитивное, конформистское, маргинальное), допустимых для иных субъектов конституционных правоотношений, не наделенных публичными полномочиями.
В качестве юридических предпосылок реализации позитивного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут рассматриваться: 1) установление требований к кандида-
туре потенциального претендента на приобретение указанного конституционно-правового статуса; 2) порядок замещения рассматриваемой должности, предполагающий предварительную оценку ряда качеств (способность кандидата к стратегическому мышлению, наличие у него позитивного опыта политической (государственной и общественной) деятельности, изучение личностных характеристик, позволяющих косвенным образом прогнозировать действия лица в случае возникновения кризисных ситуаций и оценить уровень его позитивной конституционной ответственности).
Предлагается расширить перечень составов противоправных деяний, назначение наказания за совершение которых препятствует представлению кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за счет включения в него административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) - организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности, а также некоторых административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ст. 17.1 КоАП РФ), воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2 КоАП РФ); нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст.17.10КоАПРФ).
Необходимым основанием реализации «негативной» конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является наличие полного юридического состава конституционного деликта, при этом указанный деликт обладает спецификой, определяемой характером регулирования конституционных правовых отношений, особенностями реализации государственной власти, а также спецификой конституционно-правового статуса субъекта деликта.
Недостаточная конкретизация норм, определяющих признаки конституционного деликта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обусловлена не юридико-техническими дефектами правового регулирования, а квалифицированным молчанием законодателя, позволяющим субъектам правоприменения с учетом конкретных обстоятельств, в том числе политической обстановки принять решение об «адекватности» исполнения указанным лицом тех или иных полномочий.
Представляется необходимой законодательная конкретизация положения статьи 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому глава субъекта Российской Федерации может быть отрешен от должности «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Из указанной формулировки неясно, наступает ли утрата доверия Президента Российской Федерации в связи с ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей либо утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей должны рассматриваться в качестве самостоятельных оснований наступления негативных последствий. Правоприменительная практика, в силу различия формулировок, не свидетельствует о правильности того или другого толкования.
Наличие ситуаций, в которых утрата доверия Президента Российской Федерации явилась самостоятельным основанием досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, позволяет говорить об отсутствии правовых критериев, позволяющих, с формально-юридической точки зрения, судить об обоснованности отрешения указанного лица от должности. Такой подход свидетельствует о преобладании политического компонента в структуре конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и смещении акцентов в нормативном определении статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в том числе и оснований его ответственности) от нормативно-юридической обусловленности к политической целесообразности, что обусловлено процессами централизации системы исполнительной власти в государстве.
10.С целью исключения неограниченного усмотрения правоприменителя определены виды неправомерных деяний, которые могут лежать в основе наступления негативной конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой им доверия Президента Российской Федерации. По мнению диссертанта, указанный перечень подлежит законодательному закреплению.
11. В целях разрешения вопросов соответствия актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и установления грубого нарушения указанным лицом этой конституции (устава) необходима интенсификация деятельности по созданию конституционных (уставных) судов во всех субъектах федерации. Осуществление органами конституционной юстиции профессионального, ясного и однозначного
толкования основного закона субъекта Российской Федерации позволило бы более четко устанавливать наличие или отсутствие противоречий актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и способствовало бы повышению определенности при установлении оснований наступления конституционной ответственности главы региона.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества в целях совершенствования законодательного массива, регламентирующего те или иные аспекты конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, учебно-методических рекомендаций. Результаты проведенного исследования могут также служить основой для дальнейшего изучения наиболее актуальных вопросов ответственности в сфере конституционных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права и муниципального права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных статьях по теме исследования. Ряд выводов научного исследования обсуждались на научных и научно-практических конференциях, заседаниях «круглых столов» по соответствующей тематике, в частности на ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России» (г. Челябинск, 2009); международной научно-практической конференции «Проблемы применения норм права в условиях модернизации российского общества и государства» (г. Челябинск, 2011). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» в ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет». Практические предложения направлены и внедрены в практическую деятельность Законодательного Собрания Челябинской области.
Структуру диссертационного исследования составляют введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список.
