Содержание к диссертации
Введение стр. 4
Глава 1. Современное российское избирательное право:
предмет, метод, содержание и место в правовой системе
Российской Федерации стр. 16
Понятие и предмет российского избирательного права стр. 16
Метод избирательного права стр. 43
Система избирательного права и его место в структуре современного российского права стр. 50
Глава 2. Принципы избирательного права Российской
Федерации стр. 59
Понятие и система принципов российского избирательного права стр. 59
Принципы организации и проведения выборов стр. 70
Принципы участия российских граждан в выборах стр.101
Глава 3. Нормы избирательного права и их источники стр. 128
Нормы избирательного права: понятие, структура, виды стр. 128
Понятие и виды источников избирательного права стр. 145
Избирательное законодательство: понятие, состав
и перспективы развития стр. 153
3.4. Кодификация избирательного законодательства стр. 182
Глава 4. Избирательные правоотношения стр. 192
Понятие и особенности избирательных правоотношений стр. 192
Структура избирательных правоотношений стр. 201
Виды избирательных правоотношений стр. 213
Глава 5. Субъекты российского избирательного права стр. 223
Y 5.1. Понятие и основы правового статуса субъектов
^ избирательного права стр. 223
Индивидуальные субъекты избирательного права стр. 229
Коллективные субъекты избирательного права стр. 264
Типология субъектов избирательного права стр. 284
I Глава б. Финансовое обеспечение избирательных
отношений стр. 292
6.1. Правовые основы финансового обеспечения
избирательных отношений стр. 292
«
6.2. Избирательные фонды кандидатов, избирательных
объединений и избирательных блоков стр. 308
* 6.3. Контроль за соблюдением законодательства о финансовом
обеспечении избирательных отношений стр. 329
Глава 7. Избирательный процесс стр. 341
Понятие и структура избирательного процесса стр. 341
Стадии избирательного процесса стр. 360
«і
Глава 8. Обжалование нарушений избирательных прав
" и ответственность за нарушение избирательного
законодательства стр. 430
Обжалование нарушений избирательных прав стр. 430
Ответственность за нарушение избирательного законодательства стр. 447
Заключение стр. 471
% Список использованной литературы стр. 473
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующего института формирования представительных основ народовластия. По сути на наших глазах происходит становление и развитие современной избирательной системы Российской Федерации, сопровождаемые активным поиском и апробацией на практике юридических формул осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Процесс формирования избирательного законодательства охватил все уровни правового регулирования - федеральный, региональный и муниципальный, в него включены не только законодательные (представительные) органы власти, но и президентские и правительственные структуры, а также избирательные комиссии.
Принимая во внимание особую значимость избирательных прав российских граждан в качестве единственного легитимного средства, обеспечивающего воспроизводство электоральных основ государственной и муниципальной власти, нельзя не учитывать, что поддержание надлежащей юридической взаимосвязи и взаимозависимости электората и политической публичной власти невозможно без соответствующей правовой регламентации, находящей выражение в нормах избирательного права. Очевидно, что эта задача не может быть решена без разработки теоретической концепции современного российского избирательного права и учета как отечественного опыта правового регулирования выборов, так и международных избирательных стандартов в их организации и проведении, адекватно отвечающих тем социально-политическим процессам, которые обусловлены осуществлением радикальных реформ государственного и общественного устройства Российской Федерации и нацелены на поступательное и результативное развертывание демократического потенциала избирательной системы.
Однако приходится признать, что до настоящего времени избирательное законодательство и правоприменительная практика значительно опережают теорию избирательного права. Нередко динамика развития федерального и регионального законодательства о выборах ориентирована исключительно или преимущественно на чрезмерную детализацию и конкретизацию частных аспектов избирательного процесса, что при заметном увеличении объема действующего в сфере организации и проведения выборов нормативного правового массива отнюдь не всегда способствует целостному, системному и непротиворечивому законодательному закреплению правового режима реализации и защиты избирательных прав граждан. Как следствие, многие принципиальные вопросы юридической регламентации электоральных отношений до сих пор не получили необходимого научного осмысления и обоснования, вызывают существенные разночтения ученых и практиков. Именно это обстоятельство обусловило обращение автора к проблемным аспектам теории и практики становления и развития современного российского избирательного права.
Цель и задачи исследования. Цель исследования составляют разработка фундаментальных начал теории современного российского избирательного права, комплексное изучение основных образующих его институтов, а также формулирование теоретических положений и конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования избирательного законодательства и практики его применения.
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет существо диссертационного исследования. Исходя из этого перед диссертантом стояли следующие задачи:
определить сущность современного российского избирательного права и его место в правовой системе Российской Федерации;
раскрыть понятие и проанализировать принципы российского избирательного права, выявить основные направления их воздействия на содержание электорального законодательства и практику его реализации;
определить особенности норм российского избирательного права и их источников, подвергнуть всестороннему юридическому анализу состав, функции, состояние и перспективы развития избирательного законодательства;
исследовать сущность и специфику избирательных правоотношений, рассмотреть структуру и провести их внутривидовую классификацию;
проанализировать основы правового статуса субъектов современного российского избирательного права, охарактеризовать отдельные виды индивидуальных и коллективных участников электоральных отношений, выявить критерии типологии субъектов избирательного права;
рассмотреть правовые аспекты финансового обеспечения избирательных отношений;
теоретически обосновать понятие, назначение и структуру избирательного процесса, раскрыть юридическое содержание различных стадий организации и проведения выборов;
исследовать порядок и способы обжалования нарушений избирательных прав граждан, выявить и охарактеризовать присущие им недостатки, сформулировать предложения по оптимизации правовой защиты избирательных прав граждан;
определить понятие, основания и виды юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства, изучить их роль в правовом обеспечении и охране электоральных отношений.
При решении данных задач в диссертационном исследовании автор исходил не только из необходимости теоретического осмысления соответствующих норм и институтов избирательного права, но и учитывал потребности избирательной практики в научно обоснованных предложениях, направленных на совершенствование законодательства о выборах, более адекватное сопряжение его предписаний с деятельностью избирателей, кандидатов, избирательных комиссий и иных участников электоральных кампаний.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются теория познания, диалектический, логический, системно-структурный, синергетический, конкретно-социологический методы. При написании работы использовались также специальные правовые методы исследования.
В работе над диссертацией автор опирался на современные достижения философии, социологии и политологии. Это не только способствовало комплексному изучению избирательного права в качестве особого политико-правового феномена, но и отвечало интересам отграничения собственно юридических аспектов становления и развития современного российского избирательного права от иных социально-политических факторов, оказывающих влияние на формирование избирательного законодательства и практики его применения.
Теоретической основой исследования послужили труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, И.А. Галагана, Ю.А. Дмитриева, Л.Б. Ескиной, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышева, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, СВ. Полениной, А.Е.
Постникова, В.Д. Сорокина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.Н. Хрусталева, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и других авторов, в работах которых рассмотрены относящиеся к теме диссертации вопросы общей теории права и законодательства, теории государственного (конституционного) права, а также специальные вопросы правового регулирования осуществления и защиты избирательных прав граждан.
Принимая во внимание необходимость учета зарубежного опыта организации и проведения выборов сквозь призму его влияния на развитие избирательного законодательства и избирательной системы Российской Федерации к работе над диссертацией привлекались также исследования зарубежных специалистов права, социологии и политических наук по вопросам организации и проведения электоральных кампаний. Среди них особо следует отметить труды П. Блау, Р. Мертона, Д. Олсона, Дж. Тернера, К. Фузаро, Л. Хенкина, С. Холмса.
Теоретические положения и выводы опираются на анализ Конституции Российской Федерации, уставов (конституций) субъектов Российской Федерации, актов федерального, регионального и муниципального правотворчества. При написании работы широко использованы постановления, методические рекомендации, инструкции и иные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Значительное внимание уделялось также зарубежному нормативно-правовому материалу и практике его применения при организации и проведении избирательных кампаний. В ряде случаев диссертант обращается непосредственно к опыту деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Красноярский край, Приморский край, Хабаровский край и др.) по подготовке и проведению различных видов выборов. Обобщение практики их деятельности использовано для аргументации и иллюстрации теоретических конструкций и выводов диссертационной работы.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Настоящая диссертация представляет собой первое и практически единственное в российской юридической науке комплексное монографическое исследование теоретических и прикладных проблем современного российского избирательного права, основанное на авторской концепции предмета, метода, основных институтов избирательного права и его места в правовой системе Российской Федерации. В диссертации разработаны, вводятся в научный оборот и выносятся на защиту следующие положения:
Избирательное право является подотраслью государственного права Российской Федерации, имеющей собственные предмет, метод и систему правового регулирования. При этом предмет современного российского избирательного права охватывает не только социально-правовую среду избирательных кампаний, но и имеющие юридическое значение для осуществления и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления общественные отношения, складывающиеся в межвыборный период. Метод избирательного права заключается в особой концепции (режиме) правового регулирования электоральных отношений, свидетельствующей, наряду с иными обстоятельствами, о выходе избирательного права за традиционные рамки института и обретении статуса подотрасли государственного права, характеризующейся наличием внутренне согласованной горизонтальной и вертикальной структуры.
Основу правового регулирования электоральных отношений образуют принципы избирательного права, которые не могут быть сведены только к концептуальным юридическим началам участия российских граждан в различных видах выборов. В современных условиях принципы избирательного права, исходя из их целевого предназначения в механизме правового регулирования электоральных отношений, могут быть систематизированы на принципы организации и проведения выборов и
принципы участия российских граждан в выборах. Первую группу принципов составляют обязательность, периодичность, свобода, альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем и независимость органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов, а вторую - всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.
Минимальную (первичную) компоненту избирательного права образуют специфические правовые нормы, отличающиеся предметом регулирования, кругом адресатов, юридической природой сопряжения с нормами иных отраслей (подотраслей) российского права, особенностями внутреннего строения и своеобразием внешнего правового оформления. Многообразие норм избирательного права проявляется в различных их видах, особое место среди которых занимают гарантийные нормы, обеспечивающие создание информационных, организационных, ресурсных и иных условий для осуществления и защиты избирательных прав граждан.
Основным источником современного российского избирательного права является избирательное законодательство, охватывающее собой Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты глав администраций и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и иные нормативные акты местного самоуправления. К числу источников избирательного права относятся помимо этого нормативные договоры международного и внутригосударственного характера, а также избирательные обыкновения, представляющие собой общепризнанные ориентиры деятельности участников избирательных отношений в неурегулированных законодательством исключительных обстоятельствах.
Избирательное законодательство включает в себя три относительно самостоятельных блока: федеральное избирательное законодательство; избирательное законодательство субъектов Российской Федерации; нормотворческие акты местного самоуправления по вопросам избирательного права. Каждая из этих подсистем избирательного законодательства имеет специфические функции, обладает внутренней структурой, находится в определенном соотношении друг с другом и нуждается в осуществлении конкретных мер, направленных на совершенствование законодательного и подзаконного регулирования электоральных отношений.
Избирательные правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования выборов. Конститутивные (неотъемлемые) признаки избирательных правоотношений предопределяются их особым социально-политическим содержанием, обеспечивающим практическое участие граждан в трансформации власти народа в государственную и муниципальную власть посредством свободных и демократических выборов. Значительным своеобразием отличаются субъектный состав избирательных правоотношений, их содержание, виды, а также способы юридической защиты, среди которых особая роль отводится судебному обжалованию нарушений избирательных прав граждан, предполагающему приоритет судебных органов при рассмотрении электоральных споров не только по юридической силе принимаемых решений, но и по кругу вопросов и временным параметрам их рассмотрения.
Современное российское избирательное право одним из самых существенных своих идентификационных признаков имеет специфический круг собственных субъектов, особенности правового статуса которых во многом обуславливают механизм юридического обеспечения выборов в Российской Федерации. Избирательная правосубъектность индивидуальных и коллективных участников электоральных правоотношений напрямую ориентирована на их вовлечение в юридически значимую орбиту
политических избирательных отношений посредством закрепления каталога электоральных прав и обязанностей избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков), избирательных комиссий и иных субъектов современного российского избирательного права.
Обилие субъектов избирательного права выдвигает на передний план вопросы их типологии. Под этим углом зрения особое значение приобретает их подразделение на политические и административные, обязательные и факультативные, специфические и иные (неспецифические) субъекты избирательного права Российской Федерации.
Резкое увеличение расходов на организацию и проведение выборов актуализирует проблему финансового обеспечения избирательных отношений. Надлежащая юридическая регламентация финансовых аспектов реализации избирательных прав невозможна без исчерпывающего определения в законодательстве способов, видов и объемов финансирования избирательных кампаний, детальной регуляции правового статуса избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, последовательного развития форм и методов контроля за соблюдением законодательства о финансовом обеспечении избирательных отношений.
Практическая реализация избирательных прав российских граждан невозможна вне избирательного процесса, который представляет собой систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных в законодательстве о выборах. Основными стадиями избирательного процесса, отражающими содержание подготовки и проведения выборов, являются назначение выборов, формирование организационно-технологической основы выборов, выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), агитация при
проведении выборов, а также голосование, определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация.
9. Институт обжалования нарушений избирательных прав является
универсальным средством разрешения электоральных споров и
восстановления нарушенных прав избирателей и иных участников
избирательных правоотношений. Важнейшей задачей законодательства
представляется совершенствование как административного, так и судебного
порядка рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав, в том числе
детальное определение сроков подачи жалобы, обращение решений
судебных органов по избирательным спорам к немедленному исполнению,
исчерпывающее разграничение компетенции судебных органов и
избирательных комиссий в рассмотрении жалоб на нарушения
избирательного законодательства.
10. Правовое регулирование ответственности за нарушение
избирательного законодательства является неотъемлемым элементом
современного российского избирательного права. Эффективное
функционирование института ответственности в избирательном праве
возможно только на основе адекватного потребностям электоральной
практики сочетания собственных санкций избирательного законодательства с
мерами административного и уголовного реагирования на нарушение права
граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и
местного самоуправления.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты научного исследования опубликованы в монографиях, научно-практических и учебных пособиях, комментариях к законодательству, статьях в общероссийских периодических журналах и тематических сборниках, тезисах материалов научных конференций.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий по государственному, муниципальному и
избирательному праву в Юридическом институте Дальневосточного государственного университета.
Диссертант неоднократно выступал с докладами и сообщениями по теме исследования на парламентских слушаниях, семинарах-совещаниях и научно-практических конференциях, проводившихся Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (1997), Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (1995, 1997, 1999), Российской правовой академией при Министерстве юстиции Российской Федерации (1998), Администрацией и Думой Приморского края (1995, 1997), Дальневосточным государственным университетом (1995, 1997, 1999), Хабаровской государственной академией экономики и права (1997, 1998).
Материалы диссертационного исследования докладывались на международных конференциях и симпозиумах, посвященных проблемам конституционного и избирательного законодательства, в числе которых конференция «Сравнительное исследование правовых систем России и Южной Кореи» (Кеннамский университет, г. Массан, Республика Корея, 1992), симпозиум по вопросам формирования уставного законодательства субъектов Российской Федерации (Токийский институт международных отношений, Япония, 1997), конференция по проблемам отражения в законодательстве европейских стран публичного интереса (Центральный европейский университет, г. Будапешт, Венгрия, 1998). На основе проведенного исследования автором был подготовлен и прочитан краткий цикл лекций в Университете Ричмонда (штат Вирджиния, США, 1993) и Университете Висконсина (штат Висконсин, США, 1997).
Результаты исследования были использованы автором в законопроектных разработках. Диссертант возглавлял рабочую группу по подготовке проекта Устава Приморского края, который был принят за основу Думой Приморского края при официальном утверждении Устава (1995). Целый ряд конкретных предложений автора был учтен при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997). На базе подготовленных автором проектов и с учетом его предложений и замечаний Думой Приморского края приняты законы «О выборах губернатора Приморского края» (1995), «О выборах депутатов Думы Приморского края» (1995), «О выборах в органы местного самоуправления Приморского края» (1996), «Об избирательной комиссии Приморского края» (1999). Рекомендации диссертанта неоднократно использовались при издании правовых актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Избирательной комиссии Приморского края.
При подготовке работы автор опирался и на собственный опыт
организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных
выборов в качестве председателя Избирательной комиссии Приморского
края с 1994 года по настоящее время. Представляя краевую избирательную
комиссию, диссертант более тридцати раз отстаивал законность ее действий
и решений в районных судах г. Владивостока, Приморском краевом суде и
Верховном Суде Российской Федерации. Практический интерес к научному
осмыслению избирательной проблематики в значительной степени
стимулировался также потребностями практического осуществления
федеральной целевой комплексной программы повышения правовой
культуры избирателей и организаторов выборов, а также внедрения в
деятельность избирательных комиссий Государственной
автоматизированной системы «Выборы».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, восьми глав, заключения и списка использованной литературы.
