Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционное право на общее образование как основное право человека 13
1. Понятие и юридическая природа конституционного права на общее образование 13
2. Место конституционного права на общее образование в системе основных прав и свобод 40
3. Развитие конституционного права >на общее образование в законодательстве Российской Федерации 55
Глава 2. Субъекты права общего образования, их права и обязанности 85
1. Классификация субъектов праваь общего образования 85
2. Права и обязанности субъектов права общего образования 112
Глава 3. Государственные гарантии конституционного права на общее образование и некоторые проблемы его осуществления 131
1. Государственные гарантии конституционного права на общее образование 131
2. Проблемы религиозного обучения 167
3. Осуществление права на общее образование отдельными категориями детей 179
Заключение 184
Библиографический список использованной литературы 188
Приложения 210
- Понятие и юридическая природа конституционного права на общее образование
- Развитие конституционного права >на общее образование в законодательстве Российской Федерации
- Классификация субъектов праваь общего образования
- Государственные гарантии конституционного права на общее образование
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Образование является одной из важнейших сфер общественной жизни, причем его значение по мере развития общества все возрастает. Очевидно, что совершенствование образовательных отношений, повышение качества образования при деятельном участии в этом процессе не только государства, но и граждан, институтов гражданского- общества является необходимым элементом перехода нашей страны к постиндустриальному типу организации. В* данной работе важно как изучить и использовать опыт других стран, так и сохранить собственный положительный опыт.
Совершенствование образовательных отношений в указанном ключе предполагает и совершенствование правового, прежде всего; конституционно-правового регулирования--названных отношений, в том числе конституционно-правовых возможностей индивидов в сфере образования. Одним из жизненно важных направлений этой работы является правотворческое, правоприменительное обеспечение конституционного права на образование, включая право на общее образование. На данном направлении еще многое предстоит сделать. Так, например, требует расширения и упорядочения нормативно-правовой массив, посвященный регулированию общего образования, в частности, регламентации деятельности образовательных учреждений, локального правотворчества в сфере общего образования. Требуют устранения противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами (например, между Законом РФ «Об образовании» и другими актами).
Кроме того, проявилась особенно сложная и не до конца осмысленная законодателями и общественностью проблема переходного периода -одновременное действие законодательных и иных нормативно-правовых актов, принятых в разных государственно-правовых условиях. Наложившись на правовую неопределенность, обусловленную пробелами в
4 законодательстве и разрывами в законодательной вертикали, несовершенство нормотворческой техники, эта отличительная черта переходного периода привела к возникновению коллизий на всех уровнях правового поля сферы общего образования: между самими федеральными нормативными правовыми актами, между федеральными актами и актами субъектов Российской Федерации.
К числу последствий такого положения дел в сфере правового обеспечения процесса развития системы общего образования России можно отнести медленное освоение требований новых законодательных и иных нормативных правовых актов в деятельности образовательных учреждений, слабое знание гражданами своих прав в сфере образования, медленное становление практики их защиты с использованием средств закона.
Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля образования сдерживает развитие этой сферы. В создавшейся ситуации законность в образовании поддерживается зачастую в административно-бюрократическом порядке, а сами законодательные акты сферы образования нередко являются лишь рекомендательными документами, приводящими к распространению правового нигилизма и избирательности в следовании законодательным требованиям в сфере общего образования.
Вышеназванные обстоятельства выступают объективными предпосылками для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на общее образование, которое является одним из важнейших факторов формирования человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества.
Правовое положение людей, прежде всего несовершеннолетних, в сфере общего образования - предмет регулирования многих отраслей права. Однако особая роль здесь принадлежит конституционному праву, призванному обеспечить согласованное, непротиворечивое, взаимодополняющее действие норм разных отраслей права. Подобное действие конституционного права - та
5 цель, которую еще предстоит достичь, ведя работу по комплексной конкретизации содержания конституционного права на общее образование в рамках отдельных отраслей.
Актуальность избранной темы заключается также в необходимости творческого обобщения применительно к конституционному праву на общее образование соответствующих наработок правоведческих, иных научных дисциплин, изучающих проблемы общего образования и образования вообще.
Состояние научной' разработанности темы. Право- на образование — одно из самых «молодых» прав человека. В* России право на образование получило закрепление на конституционном уровне достаточно поздно. Это отразилось в известной степени на уровне научной разработанности темы.
Первые серьезные исследования^ права на образование появились, начиная с 70 - 80-х годов 20і века. Это работы. Г.С. Сапаргалиева, диссертационные исследования Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.С. Румянцевой. То, что эти труды были написаны в советский период отечественной истории, накладывает на них свой отпечаток.
Новое развитие исследования конституционного права на образование получили с начала 90-х годов, после перестройки, в эпоху существенных политических, экономических и социальных преобразований. Отдельные проблемы законодательного регулирования права на общее образование отражены в исследованиях таких авторов, как Е.В. Буслов, Е.Д. Волохова, И.В. Дарда, З.П. Дащинская, А.Н. Джуринский, А.Г. Каспаржак, СВ. Куров, М.Н. Лазутова, М.В. Левитин, Р.К. Мальцев, И.В. Петелина.
Проблемам структуризации законодательства об образовании посвящены работы Е.В.Буслова, О.Н.Смолина, В.М.Утенкова, М.Ю.Федоровой, С.М.Широбокова, В.И. Шкатуллы.
Комплексному исследованию реализации конституционного права на образование посвящены диссертации Т.Н. Матюшевой, И.Ф. Никитиной, О.А.Тепляковой.
Однако законодательство об образовании продолжает развиваться и совершенствоваться. Часть важных вопросов реализации конституционного права на общее образование так и не нашли достаточного отражения в работах юристов. В частности, это касается понятийного аппарата, используемого в нормативно-правовых актах, правовых проблем реализации этого права, классификации субъектов конституционного права на общее образование и т.д. Полагаем, что в условиях формирующегося законодательства об образовании' это свидетельствует о недостаточной проработанности темы исследования в юридической литературе.
Предметное изучение конституционного права на общее образование потребовало обращения к исследованиям по проблематике правового статуса личности, особенностей закрепления и осуществления основных прав и свобод, взаимоотношений граждан и> органов власти, структуры права, законодательства, их систематизации. Исследованию данных проблем посвящены работы таких авторов, как Е.В. Аграновская; С.Є. Алексеев, Н.И1 Архипова, В.К. Бабаев, М.В: Баглай, В.М. Баранов, Н.А. Боброва, Н.С.Бондарь, Д.С. Велиева, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Е. Гурман, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, С.А. Комаров, В.В. Копейчиков, В.М. Корельский, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, Е.А. Лукашева, В.Я. Любашиц, В.В. Мамонов, Н.И. Матузов, Р.А. Мюллерсон, B.C. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, Л.П. Рассказов, В.И. Русинов, А.Н. Сагиндыкова, О.Г.Селихова, А.В. Сивопляс, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.В. Упоров, М.Ю. Федорова, В.М. Чхиквадзе, В.И. Шабайлов, В.И. Шкатулла, Б.С. Эбзеев, К. А. Экштайн, Д.А. Ягофаров и др.
В качестве источников диссертационного исследования помимо указанных выше работ правоведов в необходимой мере использованы таюке работы ученых - педагогов и психологов (И.М. Бгажноковой, Е.Д. Волоховой, А.Г. Королева, В.Н. Красильникова, А.Н. Леонтьева), историков (Р.К. Мальцева, П.Н. Милюкова).
В работе также были использованы труды зарубежных авторов по вопросам прав человека (М. Дженис, Р. Кэй, Э. Брэдли), а также по реализации права на образование в зарубежных странах (К. Белами, Й.Л. Вандерховен, К. Исидзака).
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования общего образования в Российской Федерации и реализации соответствующих правовых норм.
Предметом* исследования* является конституционное право- на! общее образование как элемент конституционного права индивидов на образование, а также закрепляющий и конкретизирующий это право массив конституционных и иных норм.
Цели и задачи-исследования. Основная-цель данной работы - изучение юридической природы и содержания конституционного правам граждан на общее образование и проблем его осуществления в Российской Федерации.
В* соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
анализ теоретических основ, терминологической базы правового регулирования конституционного права на общее образование;
выявление юридической природы конституционного права на общее образование как относительно самостоятельного элемента конституционного права на образование;
анализ места конституционного права на общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина;
исследование структуры действующего законодательства в сфере образования, в том числе общего образования;
изучение субъектов конституционного права на общее образование, их прав и обязанностей, а также государственных гарантий прав граждан в сфере общего образования;
рассмотрение отдельных проблем законодательного регулирования конституционного права на общее образование, связанных с реформированием законодательства в исследуемой сфере;
разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования общего образования, систематизации законодательства в сфере общего образования, устранению отдельных пробелов неправовых коллизий.
Методологические, теоретические и эмпирические ОСНОВЫ'
исследования. Методологическую основу исследования составил комплексный системный подход к раскрытию юридической природы и содержания конституционного права на общее образование, его места в системе основных прав и свобод человека и гражданина, анализ законодательства об образовании, проблем его реализации.
При написании диссертации использовались обще- и частнонаучные методы. Среди них методы диалектического материализма, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурного анализа, исторический, статистического анализа эмпирических материалов и др.
Теоретической основой диссертации являются труды таких ученых, как В.К. Бабаев, В.М. Баранов, И.А. Иванников, С.А. Комаров, В.Я. Любашиц, B.C. Нерсесянц, В.М. Сырых, К.Б. Толкачев, А.Г.Хабибулин, B.C. Якушев.
Теоретические обобщения и выводы сделаны на основе исследования действующего законодательства (российского, международного) в сфере образования.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, публицистика, знакомство с деятельностью государственных и муниципальных органов в сфере образования, их документами, личный опыт автора, накопленный в процессе работы в общеобразовательном учреждении.
Правовая основа диссертационного исследования. В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, актов международного законодательства, федеральных законов,
9 актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования, решений Свердловского областного суда и районных судов г. Екатеринбурга.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного раскрытия природы и содержания конституционного права на общее образование, его нормативно-правового регулирования, а также в» изложении* авторского подхода к4 решению- ряда проблем реализации конституционного права на общее образование.
Новизна проведенного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Понятие и юридическая природа конституционного права на общее образование
Конституционное признание права на образование как одного из основных прав человека является существенной характеристикой современного российского законодательства. Закрепив это право в ст. 43, КонституцшгРФ 1993 года ввела его в качестве элемента в конституционный статус личности, придала ему исходное значение, послужила основой для создания национального образовательного законодательства, призванного конкретизировать положения ст. 43 Конституции РФ, гарантии и порядок их реализации, а также способы защиты.
Прежде чем раскрывать юридическую природу и механизм реализации права на общее образование, на наш взгляд, необходимо определиться с исходным понятийным аппаратом. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, одной из важнейших в праве является проблема терминологии, поскольку применение терминов, не имеющих четких правовых критериев, может привести к разночтениям нормативно-правовых актов и, в конечном счете, к возникновению правовых коллизий1.
В связи с этим полагаем необходимым, прежде всего, дать определение таким понятиям, как образование, общее образование, конституционное право на образование, конституционное право на общее образование, а также определить юридическую природу последнего.
Анализ теоретических источников показывает, что термин «образование» трактуется в литературе неоднозначно. Это связано с тем, что исследованием вопросов образования занимается ряд наук (педагогика, психология, социология, юриспруденция, экономика, философия и др.). При этом каждая из наук рассматривает «образование» со своих позиций, соответствующих стоящим перед ней задачам.
Например, в «Большой Советской Энциклопедии» дается следующее определение: «Образование - это процесс и результат усвоения систематизированных знаний, умений и навыков... Основной путь получения образования - обучение в различных учебных заведениях. Существенную роль в усвоении знаний, умственном развитии человека играют также самообразование, культурно-просветительская работа, участие в общественно-трудовой деятельности» . Таким образом, с общепринятых позиций под образованием понимается процесс приобретения знаний, причем не только через обучение в специализированных учебных заведениях и самообразование, но и через общественную деятельность индивида. На наш взгляд, такое широкое толкование образования не может способствовать устранению юридических неточностей.
В-психологии образование часто определяется не столько как процесс приобретения систематизированных знаний, сколько как результат процесса обучения, как «совокупность систематизированных знаний и связанных с ними навыков и умений, определяющая социальную и духовную зрелость личности»3. Это определение также не может быть взято за основу при определении правового статуса гражданина, поскольку зависит не столько от правовых возможностей, сколько от индивидуальных особенностей человека.
В педагогике под образованием помимо общепринятого определения, встречающегося в «Большой Советской Энциклопедии», понимают профессиональную деятельность по обучению и воспитанию, имеющую целью формирование определенного типа личности4. Однако право на образование, являясь конституционным, охватывает все слои населения, а не только педагогов, поэтому данное определение также не может быть взято нами за основу.
В экономике под образованием часто понимается совокупность образовательно-воспитательных учреждений, характеризующаяся как самостоятельная экономическая система5.
В социологии образование нередко определяется как формальный процесс, на основе которого общество передает ценности, навыки, знания от одного человека или группы людей другим людям6. При этом, по мнению ряда социологов, образованию во всем мире присущи следующие черты: а) образование навязывает определенные культурные ценности, в частности, стремление к. конкуренции и уважение к власти; б) для передачи таких ценностей нужны формальные организации; в) весь процесс обучении направлен на. социализацию людей учащихся; г) содержание образования иногда может вступать в конфликт с интересами учащихся .
Вг плане определения социальной ценности образования- интерес представляет следующее определение В.Н. Турченко: «Образование можно определить как относительно самостоятельную систему, целевой функцией которой является систематическое обучение и воспитание членов общества, ориентированное на овладение определенными (согласно формально зафиксированных эталонов) знаниями (прежде всего научными), ценностями и связанными с ними навыками, умениями, нормами поведения, содержание которых в конечном счете определяется социально-экономическим строем данного общества и его материально-технической базой»8. Полагаем, определение образования как самостоятельной системы обучения и воспитания членов общества достаточно интересно с позиций юриспруденции, поскольку любая система может быть описана юридическими характеристиками (объект, юридическое содержание, субъекты, их права и обязанности и т.д.). Кроме того, это определение представляется нам достаточно полным, поскольку выделяет причины и условия развития образования как системы (социально-экономический строй и материально-техническая база). Однако целью настоящего исследования» является изучение реализации права на образование в России . Поэтому в контексте конституционных прав, на наш взгляд, логичнее определять образование как социальное благо, право пользования которым закрепляется конституционно. Образование же как отдельную систему целесообразнее рассматривать в контексте создания механизма реализации этого права.
В. связи с этим, в целях нашего исследования представляется более верным рассматривать образование как целенаправленный процесс. Такой подход нашел своих сторонников в теоретической литературе.
Е.Д. Волохова характеризует образование как процесс, в ходе которого «происходит передача от поколения к поколению знания всех тех духовных богатств, которые выработало человечество, усвоение результатов общественно-исторического познания, отраженного в науках о природе, обществе, в технике и искусстве, а также овладение трудовыми навыками и умениями. Это необходимое условие подготовки к жизни и труду, основное средство приобщения человека к культуре и овладения ею; фундамент развития культуры»9. Как видно из высказывания, Е.Д. Волохова трактует образование очень широко. При этом она выделяет системность получения знаний как основную отличительную черту образования (в сравнении с обучением). Представляется, что такое определение, хотя и верно в принципе, не может быть базовым в юриспруденции, поскольку оперирует весьма общими категориями.
Развитие конституционного права >на общее образование в законодательстве Российской Федерации
В связи с тем, что конституционные нормы о праве на общее образование существуют в тесной взаимосвязи с другими правовыми нормами, в рамках настоящего исследования необходимо проанализировать структуру отечественного законодательства в сфере образования.
Оценивая правовую базу образования с точки зрения полноты и интенсивности формирования, следует отметить, что еще недавно разработка комплекса нормативных актов по вопросам образования являлась одной из наиболее важных задач, стоящих перед законодателем. Однако уже к 2001 году основные блоки были сформированы, и в соответствии с международными нормами в области прав человека в РФ действовала разветвленная система законодательства.
Сегодня основу законодательства об образовании составляют соответствующие положения Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека 1948г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Закона РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г., Закона РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г., Закона РФ «- О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа Г996 г., Федеральной программы развития образования на 2000 - 2005 гг., нормативных правовых актов по вопросам образования, принятых субъектами РФ (например, Закона Кабардино-Балкарской1 Республики «Об образовании» от 30 июня 1994 г., Закона Свердловской области « Об образовании в. Свердловской, области» от 16 июля 1998 г.). Таким образом, на современном этапе законодательство об образовании представляет собой комплексную» отрасль российского права, имеющую сложную структуру б8.
При этом система законодательства об образовании согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ состоит из норм международного права и российского законодательства, в котором ряд авторов выделяет также два уровня -федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации69. На наш взгляд, в структуру законодательства об образовании включены также еще муниципально-правовые акты и локальные нормативные акты образовательных учреждений. В рамках настоящего исследования необходимо рассмотреть каждый элемент структуры отечественного законодательства об образовании более подробно.
Международное законодательство составляют международные договоры, ратифицированные на территории Российской Федерации70. Одним из первых международных документов, закрепивших право человека на образование, стала Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Признавая право на образование за каждым, она определила следующее его содержание: «Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть» общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого»71. Декларация закрепила общую гуманистическую направленность образования, а также право родителей на приоритет в выборе вида образования для своих малолетних детей.
Важную роль в развитии международных норм в сфере образования сыграл Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Признавая право на образование как общечеловеческую ценность, Пакт обозначил направления развития образовательного процесса, к которым должны стремиться все страны-участники. Пакт установил необходимость уважения свободы родителей и опекунов на выбор образовательных программ для своих детей. Важным положением Пакта является, на наш взгляд, провозглашение запрета на государственную монополию образовательных учреждений: «Никакая часть настоящей статьи не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими при неизменном условии соблюдения....требования, чтобы образование, даваемое в таких заведениях, отвечало тому минимуму требований, который может быть установлен государством» . Тем самым Пакт определил объем вмешательства государства в содержание образовательного процесса, обозначив его как возможность устанавливать минимальные требования к учебным заведениям, в случаях, если их деятельность не противоречит гуманистическим принципам образования, закрепленным в международных документах. Эти же нормы содержатся и в Конвенции ООН о правах ребенка, принятой в Нью-Йорке 20 ноября 1989 г. (ст. 28). Кроме того, Конвенция содержит также положения о защите права неполноценных детей на получение образования (п. 3 ст. 23), а также закрепляет право- ребенка получать» образование на родном языке (ст. 30).
Поскольку задачей международных норм является лишь «закрепление общих принципов и направлений в развитии законодательств стран-участников»73, следует рассмотреть их воплощение в отечественном законодательстве. Прежде всего, право на образование закреплено в Конституции РФ. Часть 1 ст. 43 Конституции РФ 1993 г., определяя право на образование, практически повторяет формулировку ст. 26 Всеобщей декларации прав человека и гласит: «Каждый имеет право на образование». Рассматривая эту дефиницию с точки зрения объективных возможностей ее реализации, следует отметить, что с позиций права речь не может идти о праве требовать от государства предоставления в полном объеме того социального блага, которое определяется термином «образование».
Классификация субъектов праваь общего образования
Исследование показало, что на сегодняшний день конституционное право на общее образование как естественное право человека реализуется через обособленную систему нормативно-правовых актов, содержащих-комплексный правовой" институт общего образования, снову данного института составляют конституционно-правовые нормы, объединяющие вокруг себя нормы иных отраслей права (административного, гражданского, в структуру образовательного права как находящейся в стадии становления» комплексной отрасли права.
Содержание института общего образования, как и любого правового института, можно представить в виде отдельных взаимосвязанных между собой элементов. В связи с вышесказанным полагаем справедливым вначале рассмотреть содержание анализируемого нами правового института с позиций его элементов, дав каждому из них подробную характеристику, затем конкретизировать их по отношению к общему образованию. В качестве таких элементов обычно называют отдельные нормы права, их группы, объединения. Но это, если так можно выразиться, элементы формальной структуры правового института, элементы его формы. Другое дело, элементный состав содержания правового института. Применительно к нему, как и к другим подразделениям права, в общей теории права принято выделять следующие элементы: субъекты права, их правоотношения; права и обязанности субъектов, закрепленные в правовых нормах; правовые гарантии; правовую ответственность . Л.А. Дольникова, например, выделяет следующие структурные элементы «конституционного права на образование как самостоятельного правового института: правосубъектность, права и обязанности участников правоотношений в сфере образования; гарантии реализации права на образование (включая и правовую ответственность)» .
Придерживаясь в целом этой позиции, рассмотрим содержание права общего образования согласно трем его элементам (субъектам, их правам и обязанностям; гарантиям реализации права и правовой ответственности). Поскольку все эти вопросы являются объемными по своему содержанию, целесообразно рассмотреть их в самостоятельных разделах работы.
Предварительно заметим, что интересующие нас в первую очередь субъекты, конституционного права на общее образование входят в число субъектов права общего образования в целом. Они находятся в одном ряду с образовательными учреждениями, педагогическими коллективами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, т.е. с субъектами, призванными обеспечить конституционное право на общее образование (конституционное право на образование вообще). К числу последних, вероятно, можно отнести и родителей (законных представителей) детей применительно к начальному общему и основному общему образованию. Являясь первыми учителями и развивая ребенка, родители не только создают «фундамент» для освоения им образовательных программ различного уровня, но и в дальнейшем обеспечивают целый комплекс условий (организационных, бытовых, финансовых), необходимых для успешного процесса обучения. Однако в рамках данного исследования родители (законные представители) рассматриваются в качестве носителей права на образование постольку, поскольку они представляют законные интересы детей во всех отношениях, возникающих в процессе освоения учащимися общеобразовательных программ. Таким образом, мы различаем субъектов конституционного права на общее образование и субъектов права общего образования, рассматривая первых как составную часть множества вторых.
Классификации субъектов права, правоотношений в сфере образования в юридической литературе посвящено достаточно много исследований. Это работы И.В. Дарды, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Д.А. Дольниковой, Т.Н. Матюшевой, Г.С. Сапаргалиева, A.F. Каспаржак, М.В. Левитина-и др. Однако, несмотря на дискутируемость вопроса, единой классификации субъектов права на образование нет. Большинство авторов классифицирует их по количественному признаку, подразделяя на индивидуальные и коллективные субъекты109. При этом к индивидуальным субъектам относятся не только человек как носитель, права (обучающийся, студент, воспитанник дошкольного образовательного учреждения, аспирант), но и- работник образовательного учреждения (в т.ч. должностное лицо в сфере образования). Вероятно, к этой группе относятся и индивидуальные частные предприниматели, оказывающие свои услуги в сфере образования. Под коллективными субъектами понимают образовательные учреждения, советы образовательных учреждений, советы факультетов, коллегии департаментов образования, советы директоров и т.д. Как видно из приведенных примеров, обе эти группы субъектов неоднородны по выполняемым ими функциям (от осуществления функции передачи знаний до функции государственного управления системой образования). Такая классификация, на наш взгляд, не совсем удобна, поскольку объединяет в одну группу субъекты, выполняющие разные функции в сфере образования, и, как следствие этого, наделенные различными правами и обязанностями, несущие различную меру ответственности.
С целью систематизации субъектов права на образование (образовательного права) рядом авторов вводится дополнительная классификация коллективных субъектов : 1) юридические лица (образовательные учреждения, органы управления образованием, попечительские советы); 2) осуществляющие полномочия юридического лица по доверенности (филиалы образовательных учреждений); 3) функционирующие без образования юридического лица (общее собрание родителей, совет образовательного учреждениями т.д.). Следует отметить, что данное дополнение тоже не вносит ясности в вопрос об анализируемых субъектах, поскольку в этой классификации также объединены разнородные по функциям, а соответственно, правам, обязанностям» и степени ответственности представители:
Государственные гарантии конституционного права на общее образование
Вопрос гарантий конституционного права на общее образование хорошо изучен в юридической литературе. Гарантии реализации конституционных прав-раскрыты в работах таких авторов, каюН.А. Боброва, Н.В. Витрук, В.В. Копейчиков, В.В. Мамонов, В .И. Шабайлов. Гарантиям конституционного права на образование уделено много внимания в работах Л.А. Дольниковой, Г.А. Дороховой, Т.Н. Матюшевой, Т.С. Румянцевой, F.C. Сапаргалиева.
Однако дальнейшее изучение государственных гарантий, на наш взгляд, необходимо и обусловлено следующими факторами. Большинство перечисленных исследований по данному вопросу проводилось в советский период, что накладывало на них определенную идеологическую окраску. Гарантии реализации конституционных прав граждан во многом общества, которые существенно изменились за последние 15 лет и на сегодняшний день продолжают меняться. Важнейшим признаком гарантий права на образование является их законодательное закрепление, которое в эпоху реформирования законодательства претерпевает существенные изменения.
В связи с хорошей теоретической освещенностью изучаемого вопроса в литературе полагаем нецелесообразным приводить в настоящем исследовании дискуссии по поводу определения и классификации гарантий. Остановимся лишь на наиболее, с нашей точки зрения, удачном определении, приведенном Э.И. Мачульским и С.С. Носиковой. Под гарантиями они понимают, с одной стороны, «средства, способы, условия обеспечения выполнения гражданами возложенных на них обязанностей», с другой - «обязанности государства и общества создавать условия для свободного и беспрепятственного использования гражданами предоставленных им прав, свобод»149. Присоединяясь к этому определению, отметим, что в литературе гарантии реализации конституционных прав принято подразделять на общие и специальные .
Под общими гарантиями принято понимать общие условия реализации прав личности, среди которых выделять экономические, социальные, политические и идеологические основы функционирования общества, рассматривая отдельно соответствующие им виды гарантий. Закрепленные же законодательно средства, которые, являясь выражением общих условий, непосредственно обеспечивают возможность правомерной их реализации в сфере общего образования, а также охрану прав личности при его получении, принято именовать юридическими (специальными), гарантиями этих прав151.
В государственно-правовой науке нет единого понятия о содержании юридических гарантий. Так, А.Є. Пиголкин под содержанием юридических гарантий подразумевает то, что «правомочию должны соответствовать определенные обязанности участников общественных отношений. Эти обязанности участников общественных отношений реально обеспечивают осуществление правомочия»152. Он относит к юридическим гарантиям обеспечения права одного лица круг обязанностей других лиц, ответственных за реализацию. Полагаем, что такое содержание юридических гарантий является слишком узким, поскольку не включает в себя ни правовые нормы, регулирующие правоотношения самого обладателя права, ни юридические средства его защиты. В противоположность ему, Т.Н. Матюшева под юридическими гарантиями понимает исключительно способы юридической защиты прав граждан, которые она подразделяет на два вида: защиту от неправомерных действий граждан и защиту от неправомерных действий администрации (органов власти и должностных лиц) .
Другими авторами в содержание юридических гарантий реализации прав вкладывается более широкий смысл. Например, Д.М. Чечет к юридическим гарантиям относит «юридические средства, обеспечивающие совершенствование субъективных прав, их осуществление и защиту»154. Подобного мнения придерживается и Н.И. Матузов, определяя» содержание юридических гарантий как «комплекс государственно-правовых средств обеспечения прав граждан, правовые формы и способы их защиты»155.
Полагаем, что такое многообразие определений специальных (юридических) гарантий связано с неоднозначным взглядом на содержание общих гарантий. Одними авторами под общими гарантиями подразумеваются исключительно экономические, социальные, политические, идеологические условия жизни общества, сложившиеся в результате его исторического развития. При этом вопрос об их обязательном законодательном закреплении не рассматривается, однако подчеркивается, что все те гарантии, которые закреплены в отраслевом законодательстве об образовании, являются юридическими (его бесплатность, доступность и т.д.)156. Другие авторы справедливо отмечают, что любые государственные гарантии (общие или специальные) должны быть законными, т.е. иметь законодательную основу. Конкретное же их действие обеспечивается комплексом организационно-правовых мероприятий. Такая позиция значительно сужает круг юридических гарантий157.
Придерживаясь последней точки зрения, отметим, что мы к юридическим (специальным) гарантиям реализации конституционного права на общее образование относим правовые нормы, закрепляющие право на образование, его содержание и объем; юридическую ответственность; юридическую защиту. Юридическая защита, в свою очередь, складывается из комплекса административно-правовых мер и судебной защиты. Кроме того, юридическую защиту можно подразделять по кругу заинтересованных лиц: защита от неправомерных действий граждан (гражданские отношения) и от неправомерных действий субъектов власти (публично-правовые отношения).
В рамках настоящего исследования целесообразно рассмотреть»общие и специальные (юридические) гарантии более подробно, акцентируя внимание на последних изменениях их содержания.
Наиболее важными среди общих гарантий реализации права на общее образование являются, на наш взгляд, экономические гарантии. Именно они создают основы обеспечения образовательного процесса. Следует отметить, что в литературе экономические гарантии рассматриваются вне какой-то определенной системы138. Полагаем в связи с этим, что их можно разделить на конституционные нормы, организационно-правовые механизмы их реализации, а также непосредственно деятельность государства и представляющих его государственных органов и должностных лиц по обеспечению образовательного процесса.
К конституционным экономическим гарантиям реализации права на образование можно, на наш взгляд, отнести как общие гарантии, обеспечивающие функционирование финансово-хозяйственного механизма страны (право частной собственности - ст. 35 Конституции РФ, право на свободную предпринимательскую деятельность — ст. 34, свободу труда - ст. 37, право частной собственности на землю - ст. 36, обязанность платить законно установленные налоги и сборы - ст. 57), так и касающиеся исключительно права на образование (бесплатность начального и основного общего образования, гарантия государственной поддержки различных форм образования - ст. 43).
Общие экономические гарантии осуществления права на образование обеспечивают возможность создания и функционирования системы общего образования. Так, без права на свободную предпринимательскую деятельность невозможно обеспечить существующее разнообразие типов и видов общеобразовательных учреждений, что, в свою очередь, ограничивает право на1 их выбор, гарантированное отраслевым» законодательством. Без установления общей обязанности по уплате налогов и сборов представляется невозможным государственное финансирование системы общего образования, являющееся, в свою очередь, гарантом его»бесплатности и общедоступности.
