Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы права на образование
1.1. Конституционное право на образование: понятие и сущность 15
1.2. Содержание конституционного права на образование 27
1.3. Эволюция отечественного законодательства, регулирующего право на образование 41
1.4. Зарубежный опыт развития образовательного законодательства 86
Глава II. Конституционно-правовой механизм реализации права на образование в Российской Федерации
2.1. Понятие механизма реализации конституционного права на образование 104
2.2. Образовательное правоотнощение как элемент механизма реализации права на образование 124
2.3. Гарантии конституционного права на образование в Российской Федерации 136
2.4. Проблемы обеспечения конституционного права на образование на современном этапе развития российской государственности 151
Заключение 175
Список нормативных правовых актов
и использованной литературы
- Содержание конституционного права на образование
- Зарубежный опыт развития образовательного законодательства
- Образовательное правоотнощение как элемент механизма реализации права на образование
- Проблемы обеспечения конституционного права на образование на современном этапе развития российской государственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена исключительной важностью образования в современный период, который характеризуется формированием в России гражданского общества, построением правового и социального государства. Доступная и эффективная сфера образования является одним из показателей государства, развивающегося в рамках демократических процессов и мировых тенденций экономического и общественного развития; важным фактором международного престижа страны.
Вхождение России в межгосударственные процессы унификации образовательного пространства, включение образования в число национальных приоритетов Российской Федерации являются закономерным продолжением государственной политики и подразумевает формирование такой модели правового регулирования, при которой, с одной стороны, инициируются процессы модернизации образовательной сферы и ее реформирования, приведения в соответствие с международно-правовыми стандартами, общепризнанными принципами и нормами международного образовательного права, а, с другой уделяется пристальное внимание правовому статусу субъектов образовательных отношений с акцентом на дальнейшее развитие, защиту и охрану прав и свобод человека и гражданина.
С этих позиций конституционному праву человека и гражданина на образование, закрепляемому ст. 43 Конституции Российской Федерации, на данном этапе государственного строительства уделяется повышенное внимание. Указанное право является ядром правового статуса личности в сфере образования, поэтому проблемы его обеспечения непосредственно связаны с защитой прав и свобод человека и гражданина в условиях современных вызовов и угроз.
Впервые право на получение образования закреплено на конституционном уровне в Конституции РСФСР 1918 г., впоследствии, по мере развития государства и общества его содержание несколько видоизменялось.
Коренные изменения, произошедшие в государственном устройстве Российской Федерации за последние два десятилетия, непосредственным образом затронули все области общественной жизни, в том числе и сферу образования. Кризис системы государственного управления, приведший к развалу СССР и образованию на его основе независимых государств, оказал негативное влияние на многие сферы общественной жизни; ослабление государственного управления, снижение его эффективности в сфере образования повлекло снижение уровня обеспечения конституционного права на образование.
Российский законодатель при формулировании конституционной нормы, закрепляющей право каждого на образование, исходил из идеи преемственности лучшего, что заключалось в советском законодательстве, однако бурное и не всегда контролируемое развитие рыночных отношений, изменение социальных условий привели к отказу от целого ряда социальных программ и, в том числе, от программы всеобщего бесплатного образования всех уровней, появлению частного сегмента и коммерциализации многих видов образовательной деятельности, что поставило под угрозу ценность исследуемого права и возможность его свободной реализации.
Попытки выровнять ситуацию принятием рамочных федеральных законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» имели лишь временный эффект: в настоящий момент в указанные нормативные правовые акты внесено более 200 изменений и дополнений, что не только снижает их авторитет, но и свидетельствует о неспособности эффективно регулировать общественные отношения в образовательной сфере, развивать конституционные основы права на получение образования.
Сегодня главная задача российской образовательной политики – обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Между тем, проблемы реализации конституционных гарантий исследуемого права очевидны и даже стали предметом Специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Права человека и модернизация российского образования» в 2006 г. В данном контексте существенно повышается роль и значение конституционно-правового исследования права на получение образования, гарантий и механизма его обеспечения в современный период.
Таким образом, можно указать целый ряд причин, делающих постановку научной проблемы данного исследования актуальной. Именно глубокий комплексный анализ понятия, содержания, механизма реализации конституционного права на получение образования, являющегося фундаментальным для правового статуса человека и гражданина, открывает путь к модернизации образования в духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет одновременно не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гуманной, гармоничной модели правового регулирования, соответствующей международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования конституционного права на образование логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом понятия правового статуса личности, правового регулирования и обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, а второе – с исследованием сферы образовательных правоотношений и непосредственно права на получения образования.
Проблемы категории основных прав и свобод человека и гражданина исследованы в научных трудах таких российских ученых – специалистов в сфере теории права и государства и конституционного права, как С.С. Алексеев, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, А.И. Денисов, Л.И. Глухарева, Е.А. Лукашева, В.М. Марченко и других.
Проблемы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина раскрываются в научных трудах В.В. Бойцовой, В.Н. Бутылина, Л.Д. Воеводина, Т.Д. Матвеевой, О.О. Миронова, М.М. Рассолова Ф.М. Рудинского, Н.Ю. Хаманевой, Б.С. Эбзеева и других.
Проблемы же правового регулирования сферы образования привлекают внимание исследователей на протяжении длительного периода.
Так, вопросы эффективности правового регулирования сферы образования рассматривались еще в трудах дореволюционных исследователей, таких как М.Ф Владимиров-Буданов, Н.Ф. Дзержинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский и др.
В советский период проблемы образовательных правоотношений рассматривались в работах В.С. Андреева, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Н.С. Малеина, В.И. Новоселова, Г.И. Петрова и др.
В современный период теоретические и прикладные вопросы правового регулирования образовательных отношений составляют предмет научного поиска таких исследователей, как: Ю.А. Кудрявцев, В.В. Спасская, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла и др.
Отдельные проблемы реализации и обеспечения конституционного права на получение образования рассмотрены также в работах Н.Л. Воронцовой, Е.С. Кананыкиной, И.Ф. Никитиной, М.Н. Смирновой, Е.С. Чугуновой и др.
Вместе с тем, существует необходимость проведения комплексного, всестороннего исследования всех конституционных аспектов права на образования как права каждого человека.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления, реализации и обеспечения конституционного права на образование.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере образования, нормы отраслевых нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормы международного права, судебная практика.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного правового анализа права на образование как объективного права, закрепляемого на конституционном уровне и субъективного права, носителем которого является каждый индивид.
Исходя из вышеуказанной цели, предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:
- определить понятие и сущность конституционного права на получение образования;
- исследовать содержание конституционного права на получение образования;
- изучить эволюцию развития отечественного законодательства о праве на образование;
- проанализировать зарубежный опыт законодательного регулирования образовательных правоотношений
- выявить понятие механизма реализации права на образование;
- исследовать образовательное правоотношение как элемент механизма реализации права на образование;
- проанализировать систему гарантий конституционного права на получение образования;
- выявить актуальные проблемы обеспечения реализации конституционного права на получение образования в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частнонаучных методов – технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования личной и семейной тайны в Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования и развития в отечественном законодательстве права на образование; статистический – при анализе эффективности использования отдельных форм и методов реализации исследуемого права на образование, его обеспеченности государственными гарантиями.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых – специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного и административного права.
Нормативную правовую базу исследования образуют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции Российской Федерации и зарубежных государств; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, решения Европейского суда по правам человека.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный анализ права на образование как конституционного права человека и гражданина, имеющего естественно-правовую природу, обладающего особой триединой сущностью, позволяющей отнести его одновременно к социальным, экономическим и культурным права.
В диссертации проанализирована эволюция развития отечественного законодательства, регулирующего право на образование, представлена его периодизация, выявлены характерные особенности каждого периода; на основе анализа норм отечественного и зарубежного законодательства обозначены основные тенденции развития законодательства в данной области.
Диссертантом исследовано понятие механизма реализации указанного права, выявлены и изучены его элементы; исследованы особенности конституционно-правового регулирования права на образование в Российской Федерации и проблемы его обеспечения на современном этапе развития российской государственности.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
-
Конституционно-правовой уровень регулирования обусловливает принадлежность права на образование к категории основных, конституционных прав. При этом право на образование обладает триединой сущностью, позволяющей отнести его в равной мере к социальным, экономическим и культурным правам индивида.
Особенность исследуемого права заключается в том, что в ряде случаев оно является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование. Так, согласно части 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации основное общее образование является обязательным. Законодатель устанавливает конституционную обязанность граждан Российской Федерации, являющихся родителями (законными представителями) обеспечить получение детьми обязательного уровня общего образования. Таким образом, можно констатировать несовпадение субъекта конституционного права на основное общее образование и субъекта конституционной обязанности по обеспечению такого права.
-
Субъективное право на образование представляет фактическую возможность лица обладать и пользоваться таким социальным благом, как образование, для удовлетворения личных и общественных интересов.
Сложная структура субъективного права на образование состоит из следующих элементов:
- право-действие: непосредственно право на получение образования, включающее в себя возможность поступления в образовательное учреждение;
- право-требование: право на получение качественного образования, соответствующего установленным законодателем требованиям;
- право-притязание: право на обеспечение, защиту и охрану возможности получения образования;
- право-пользование: возможность пользования таким социальным благом, как образование.
3. Диссертант проводит периодизацию эволюции законодательных норм, регулирующих право на образование, основанную на взаимосвязи с развитием российской государственности, и с этих позиций выделяет следующие периоды:
- досоветский период (с IX в. по начало ХХ в.), в рамках которого проходило формирование права на образование, созданы предпосылки для проведенных образовательных реформ, в результате которых в стране была сформирована национальная система образования; положено начало созданию системы нормативных актов, в которой отражались правовые основы просвещения населения; созданы все правовые условия для развития сферы образования;
- советский период, охватывающий временной промежуток с 1917 г. по 1991 г., характеризующийся включением права на образование в число конституционных прав граждан СССР на условиях всеобщности и бесплатности образования; формирование эффективного механизма гарантирования данного права;
- постсоветский период, с 1992 г. по настоящее время, для которого характерно сохранение конституционно-правовой природы указанного права, а также проведение широкомасштабной образовательной реформы.
4. Международно-правовая интеграция обусловила новые подходы к пониманию содержания права на образование. За счет включения в правовую систему Российской Федерации норм международного права возникла необходимость проведения мониторинга соответствия законодательства в сфере образования положениям международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией; в том числе, договоров о совместных действиях европейских государств в условиях европейского пространства высшего образования. Указанные процессы подразумевают:
- дальнейшую трансформацию основ правового регулирования сферы образования: снижение законодательных порогов для получения высшего образования иностранными гражданами; повышение привлекательности отечественной системы высшего образования путем приведения ее базовых характеристик, таких, как размер и порядок выплаты стипендий, система контроля качества образования, урегулирование правового статуса студентов и преподавателей, к европейским стандартам;
- законодательное закрепление полномочий участников гражданского общества в области управления образованием, внедрение государственно-общественного управления данной сферой, внедрение процедуры общественного контроля за расходованием финансовых средств, что позволит сделать оказание образовательных услуг более открытым и прозрачным;
- совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих права, свободы и обязанности участников образовательных правоотношений;
- нормативную поддержку развития договорных отношений в сфере образования.
Перспективы дальнейшей реализации принципов Болонского процесса в законодательстве Российской Федерации связаны с разработкой комплексного нормативного правового акта уровня федерального закона, устраняющего пробельность и коллизионность правового регулирования, унифицирующего международные и национальные образовательные стандарты.
5. Механизм обеспечения конституционного права на образование опирается на систему гарантий, предусмотренных в действующем законодательстве Российской Федерации и представляющих собой сложный комплекс мер социально-экономического, политического, идеологического характера. Он включает специально разработанные меры, состоящие не только из законодательного закрепления права, но и предусматривающие создание системы государственных органов по осуществлению контроля за деятельностью образовательных учреждений на постоянной основе.
Комплекс государственных гарантий дополняется муниципальными гарантиями, которые заключаются в регламентировании дополнительных льгот, установлении дополнительных выплат и материально-технического обеспечения образовательного процесса.
Одной из основных гарантий эффективной реализации конституционного права на образование является его финансовое обеспечение со стороны государства.
6. Анализируя актуальные проблемы обеспечения реализации права на образование, диссертант подразделяет их на два основных блока: теоретико-правовые и организационно-правовые проблемы.
Теоретико-правовые проблемы заключаются в необходимости определения правовой природы и места конституционного права на образование в системе прав и свобод человека и гражданина, определения правовой природы образовательных правоотношений и образовательных услуг.
Основными организационно-правовыми проблемами являются: несовершенство действующего законодательства, регламентирующего право на образование, в том числе, его не полное соответствие международно-правовым обязательствам Российской Федерации; проблема определения правовой природы принципов Болонского процесса и их имплементации в российское законодательство; несовершенство механизма гарантий исследуемого права, прежде всего, проблема недостаточного финансирования сферы образования.
7. Решение указанных проблем возможно путем принятия нового нормативного правового акта, посвященного основам правового регулирования образования в Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, регулировал основы образовательной деятельности в Российской Федерации и устанавливал принципы последующего правового урегулирования специфических особенностей образовательных правоотношений на разных уровнях системы законодательства.
Принятие данного нормативного правового акта позволит:
- создать правовые условия для дальнейшей модернизации и инновационного развития такой системы российского образования, которая соответствовала бы современным потребностям как общества, так и государства, а также международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией в сфере образования;
- установить системное правовое регулирование общественных отношений, возникающих в сфере реализации конституционного права на образование; повысить эффективность механизма правового регулирования;
- обеспечить стабильность и преемственность в развитии системы образования Российской Федерации и ее законодательных основ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией и обеспечением права на образование. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Объем и структура работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
Содержание конституционного права на образование
Следовательно, право на образование может быть структурировано в зависимости от уровня образования, на базе которого оно реализуется, а юридическая конструкция данного права является сложным многоуровневым образованием: право на дошкольное образование, право на основное общее образование, право на среднее профессиональное образование, право на высшее профессиональное образование, право на послевузовское образование.44
Следует отметить, что все элементы права на образование, имеют самостоятельное, логически завершенное назначение. Каждый может быть использован отдельно и в этом прослеживается некоторая самостоятельность и независимость как элементов (уровней) системы образования, так и элементов права на образование. Однако, обладая определенной самостоятельностью, структурные элементы юридической конструкции права на образование обнаруживают наличие четко выраженной зависимости и взаимосвязи между собой в процессе использования правовой возможности. Так, анализируя возможность реализации элементов права на образование, можно предположить, что право на дошкольное и право на среднее образование являются абсолютными с точки зрения того, что не требуют от человека условий, предваряющих процесс его реализации. Для поступления детский сад и школу от ребенка не требуется специальных знаний, позволяющего ему использовать свое право на образование.
Для всех остальных уровней образования и элементов права на образование характерно то обстоятельство, что возможность их реализации появля ется у человека только в определенной ситуации, а именно, после освоения предыдущего образовательного уровня, т.е. реализации предыдущего элемента права на образование.
Поступить в средние или высшие профессиональные учебные заведения человек может лишь при наличии у него среднего (среднего полного) образования. Следовательно, в вопросе реализации правовой возможности прослеживается определенная иерархичность, подчиненность одних структурных элементов права на образование другим.
Анализируя конструкцию права на образование необходимо обратить внимание на тот факт, что все элементы права (как и все ступени образования) имеют различную внутреннюю структурную организацию, и если, например, право на среднее профессиональное образование или право на среднее (полное) образование характеризуется внутренним единством, так, нельзя получить данный уровень образования, закончив только десять классов или один-два курса колледжа, то право на высшее профессиональное образование предусматривает сложную уровневую организацию.
Так, например, В.И. Шкатулла разделяет право на высшее профессиональное образование на: право на неполное высшее образование в объеме двух курсов, право на высшее профессиональное образование с квалификацией «бакалавр», право на высшее профессиональное образование с квалификацией «дипломированный специалист», право на высшее профессиональное образование с квалификацией «магистр», право на второе высшее про-фессиональное образование.45
Вводя данную классификацию, автор полагает, что каждому уровню образования соответствует право получения образования данного уровня, а, следовательно, само определение права на высшее профессиональное образование является лишь обобщающей категорией, поскольку существуют конкретные виды права в системе высшего образования. Однако, представляется, что подобное деление не имеет достаточных оснований.
Следует отметить, что все из приведенных элементов права на образование базируется на единых принципах организации, имеют сходный механизм реализации и механизм конституционно-правовых гарантий. Их скорее, можно определить как структурные элементы единого права на образование.
Обеспечение конституционного права граждан на профессиональное образование должно формироваться с учетом особенностей и значения среднего и высшего профессионального образования как важного социально-экономического института, учитывать двойственную природу права на образование, его двойное назначение: как средства удовлетворения потребностей личности в духовном развитии и как системы подготовки профессиональных кадров для нужд экономики и социальной сферы. Поэтому организационно-правовыми составляющими системы обеспечения этого права является закрепленная в законе соответствующая функция государства, специализированные акты, структуры и формы управления системой среднего и высшего профессионального образования, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, правовой статус участников образовательных отношений. Правовое обеспечение реализации права граждан на профессиональное образование предполагает также единую правовую регламентацию деятельности средних и высших профессиональных учебных заведений.
Зарубежный опыт развития образовательного законодательства
Существенное внимание на данном этапе законодателем уделяется соответствию российской системы образования нормам основополагающих международных документов - Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, определяющих обязательность и бесплатность начального образования; доступность среднего, профессионально-технического и высшего образования; свободу родителей выбирать школы для своих детей и обеспечивать их религиозное и нравственное воспитание в соответствии с собственными убеждениями; направленность образования на полное развитие личности и ее достоинства, уважение к правам человека, взаимопонимание, терпимость и дружбу между всеми нациями, этническими и религиозными группами.
Следовательно, современный период развития законодательства Российской Федерации об образовании характеризуется существенным влиянием норм и принципов международного права, часть которых имплементиро-вана отечественными нормативными правовыми актами.
Система же «внутренних» российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты.
Основу правового регулирования отношений в сфере образования представляют: Конституция РФ 1993 г.; Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»; иные «профильные» федеральные законы, т.е. законы, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования103; «непрофильные» законы, содержащие отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.
Федеральные законы формируют правовые основы государственного управления в области образования, основываясь на перечисленных выше конституционных положениях, а также с учетом личных и неотъемлемых прав граждан.
Положения Конституции Российской Федерации в части, касающейся права на образование, а также законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в целом соответствуют существующим мировым стандартам, отражают масштаб и глубину осуществляемых в данной области преобразований.
Так, статья 43 Конституции Российской Федерации посвящена реализации права граждан на образование. Часть 1 статьи провозглашает право каждого на получение образования. Дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях является общедоступным и бесплатным. При этом основное общее образование обязательно (ч.ч. 2 и 4 ст. 43). В соответствии с этой же статьей ответственность за получение детьми обязательного образования ложится на родителей или лиц, их заменяющих. Часть 3 ст. 43 Конституции гарантирует на конкурсной основе бесплатное получение высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях. Часть 5 той же статьи устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты.
Гарантии гражданам при реализации права на образование конкретизированы в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об образовании», устанавливающей, что для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период учебы; лицам с отклонениями в развитии, государство создает условия не только для получения образования, но и для коррекции существующих у них отклонений и последующей социальной адап тации; государство оказывает содействие в получении образования тем, кто обладает неординарными способностями, в частности, посредством предоставления им специальных государственных стипендий, в том числе, для обучения за рубежом. Обучение на каждом уровне оканчивается итоговой аттестацией и при успешном ее прохождении выдачей документа о соответствующем образовании или квалификации. Лицам, не завершившим образование, выдается справка установленного образца.
Кроме того, стратегия развития образования определена государством вплоть до 2025 г. в нескольких концепциях и программах: Национальной доктрине образования в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751)104; Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р); Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 163-р)105 и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 61)106; Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации (одобрена Приказом Министерства образования и науки РФ от 3 августа 2006 г. № 201)107, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. (одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р)
Образовательное правоотнощение как элемент механизма реализации права на образование
В настоящее время практически во всех странах Африканского региона провозглашена политика упразднения многоступенчатости школы. В колониальное время многоступенчатость школы служила главным препятствием на пути получения жителями континента более полного образования, оставляя за порогом учебного заведения миллионы учащихся. Если в период колониального господства, до 1960-х годов, основная масса учащихся получала в лучшем случае двух-, трехлетнее начальное образование, то в 1980-е годы общеобразовательный уровень детей значительно повысился. И объясняется это во многом полной или частичной отменой многоступенчатости школы на всех уровнях. К примеру, в Сенегале в 1972 г. был отменен дополнительный экзамен на степень бакалавра и оставлен основной экзамен на аттестат зрелости. С 1971 г. в Кении отменили экзамен за курс младшей средней школы в целях поощрения учащихся к получению дальнейшего образования127.
Существенные законодательные изменения в просвещение вносят реформы целей и задач обучения и воспитания. Если в колониальный период цель просвещения состояла в подготовке служащих для местной администрации или работников, обладающих минимумом знаний для работы на иностранных предприятиях, то ныне школы призваны готовить сознательных строителей нового общества. Уходит в прошлое и культ дипломов, когда главную свою задачу учащиеся видели не в том, чтобы быть полезным обществу, а в том, чтобы любой ценой получить диплом, дающий им право занять высокооплачиваемые должности в колониальной администрации. Сегодня в новые учебные программы вводятся дисциплины, связанные с получением учащимися трудовых навыков. Особое значение приобретают мероприятия, направленные на развитие общего и политехнического образования, трудового обучения, сознательного выбора профессии. В частности, в большинстве африканских стран осуществляются планы и программы придания системе образования дифференцированного, профессионально ориентированного характера. В 2000 г. в Буркина-Фасо был разработан десятилетний план развития основного образования, цель которого состоит в достижении к 2010 г. 70-процентного охвата детей средним обучением128. С 2002 г. в Самоа проводятся массовые мероприятия по внедрению экономики страны в общекультурное мировое пространство, в связи с чем в образовательную систему государства вводятся учебные программы и курсы преподавания на английском языке, позволяющие учащимся быстрее адаптироваться во внещнем мире.
Процесс создания национальных систем образования в африканских государствах неразрывно связан с развитием национальной педагогической мысли, представителям которой принадлежит всевозрастающая роль в разработке проблематики народного образования, в подготовке, научном обеспечении и реализации щкольных реформ. В 2001 г. на 36-й очередной сессии Ассамблеи глав государств и правительств Организации африканского единства (ОАЕ) участниками Панафриканского форума были приняты два важных документа, определивших будущую образовательную политику на континенте: Африканская декларация и План действий до 2020 года.
Африканская декларация - межрегиональный политический и правовой документ. В нем указывается, что на правительствах, гражданах, семьях. гражданском обществе, региональных и субрегиональных организациях африканских стран и международном сообществе лежит ответственность за обеспечение детей всеми правами. Во исполнение положений данного документа страны - участницы конференции подтвердили приверженность делу обеспечения социально-экономических преобразований на континенте, необходимость инвестирования в систему повыщения уровня и качества образования. План действий к Африканской декларации - программный документ, имеет своей целью реализацию прав ребенка в Африке путем выполнения целей, воплощенных в рамочной Программе «Африка, отвечающая чаяниям детей». На континентальном уровне План действий в первую очередь представляет собой комплекс руководящих принципов для разработки национальных планов действий, подкрепленных региональными механизмами в области партнерских связей и мониторинга. В этом программном документе дается оценка уровня государственной политики образования на континенте, указываются недостатки и определяется комплекс мероприятий по их устранению. В частности, национальные планы должны отражать многообразие потенциала правительства стран Африки и нестабильное качество сотрудничества в области международного развития. Внутригосударственные планы действий должны учитывать интересы конкретных стран, быть разработанными, спланированными и согласованными с участниками в каждой стране в соответствии с целью реализации прав ребенка. Правительства государств, подписавщие программные документы, обязуются принять законодательные меры, с тем чтобы обеспечить недопущение дискриминации в щколе или на рабочих местах в отношении детей или молодых людей.
Проблемы обеспечения конституционного права на образование на современном этапе развития российской государственности
Относительно первого периода необходимо отметить следующее; в науке нет единого мнения о степени грамотности Древней Руси до XIII века, однако открытие новгородских берестяных грамот дает основание считать, что писать и читать умело достаточно большое число людей, в том числе и из низших слоев населения. Определенный импульс в формировании предпосылок развития системы образования, связанный с началом книгопечатания на Руси, был заложен в 1564 г, между тем, перепись населения 1883 г. показала почти полную безграмотность среди взрослых крестьян. Создание национальной системы образования связывают с началом XIX в., когда были приняты «Предварительные правила по народному просвещению» (1803 г.) и «Устав учебных заведений, подведомых университетам» (1804 г.). В последующие годы принят ряд важных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с получением образования. К началу XX столетия образовательное законодательство России содержало огромное число норм, многие из которых являлись уже устаревшими и коллизионными. В условиях революционных потрясений общегосударственная деятельность по совершенствованию образовательного законодательства фактически была свернута, его развитие шло по подзаконному принципу, так как базовый закон, регулирующий вопросы образования, в Российской Империи так и не был принят.
До революции 1917 г. школа России оставалась многотипной. В стране действовало около шестидесяти типов начальных учебных заведений, имевших различные уставы и программы, уровень преподавания, образовательный ценз учителей, ведомственную принадлежность.
Второй - советский - период характеризуется рядом особенностей, не всегда совпадающих с общепринятыми периодами развития советского государства и права. Так, в отличие от коренных изменений, затронувших большинство сфер общественной жизни, первый проект реформы высшей школы 1918 г. с учетом настроений работников основывался на признании принципа автономии вузов. Однако в дальнейшем образован новый государственный орган - Народный Комиссариат по просвещению и ликвидированы организации, чья деятельность не совпадала с установками нового правительства (к которым, в первую очередь, относился Объединенный совет научных учреждений и вузов из числа «враждебно настроенной профессуры»). Одним из первых принятых данным органом актов явилось Постановление «О реформе средней школы», предусматривающее решение всех вопросов обеспечения жизнедеятельности школ в коллегиальном порядке, при этом в каждый педагогический совет должны были входить по три представителя местного Совета депутатов с правом решающего голоса. В последующем проявились тенденции централизации государственного управления народным образованием, закрепляемые на подзаконном уровне различными постановлениями Наркомпроса и Положением Совнаркомом РСФСР от 26 июня 1918 г «Об организации дела народного образования в Российской республике».
Важным щагом на пути реформирования системы образования явилось принятие Декрета СНК РСФСР «Об отделении церкви от государства и школы от церкви».
Отделение школы от церкви наряду с задачей государства по обеспечению получения образования закреплялось также в первой Конституции РСФСР 1918 г., при этом весь массив текущего законодательства РСФСР того периода был направлен на развитие вышеуказанных конституционных норм, что позволяет сделать вывод о продолжении реформы образования, начавшейся с момента принятия первых Декретов советской власти. Еще одним серьезным изменением стала законодательная отмена платы за обучение, закрепляемая Декретом 1921 г. «О воспрещении обязательного взимания платы во всех советских учебных заведениях».
Одновременно законодателем обращается внимание на необходимость обеспечения права на образование отдельных групп и слоев населения, нуждающихся в дополнительной социальной поддержке и опеке. Данной проблеме посвящен ряд нормативных правовых актов: Декреты «О подготовке преподавателей для школ национальностей нерусского языка», «Об учреж дениях для глухонемых, слепых и умственно-отсталых подростков», Постановление СНК РСФСР «О предоставлении инвалидам, не подпадающим под действие законов о государственном обеспечении и социальном страховании, но принадлежащим к трудовым слоям населения, права обучения и переобучения в профессионально-технических школах для инвалидов» и др.
Тенденция централизации также отражалась в Конституции СССР 1924 г., в Главе 1 которой провозглашалось, что установление общих начал в области народного просвещения относится к ведению СССР в лице его верховных органов, поэтому завершающим этапом формирования новой системы государственного управления образованием стало создание относительно единой системы органов управления образованием на местах. Одновременно следует отметить, что конституции союзных республик дублировали положение первой российской Конституции, устанавливающей право на образование. Нормотворческая практика советских республик в основном воспринимала положения законодательства РСФСР с учетом национальных и исторических особенностей регионов.
В продолжение идей ликвидации безграмотности и реализации гражданами права на образование в 1930 г. издается Постановление ЦИК «О всеобщем обязательном начальном обучении».
Конституция СССР 1936 г., закрепляя установление основных начал в области просвещения за СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления, содержала также статью 121, в которой закреплялось право граждан СССР на образование. При этом программно-уставным документом для вузов стало постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. «О работе вузов и руководстве высшей школы». Его основные положения сохранились в различных нормативных актах вплоть до 90-х гг.
