Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 16
1. Конституционно-правовые основы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 16
2. Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 37
3. Виды Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 52
4. Задачи деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 60
5. Компетенция Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 83
6. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 102
Глава II. Взаимодействие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с иными институтами защиты прав и свобод человека 114
1 . Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления 114
2. Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом 135
3. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации, с Уполномоченными по правам человека в других государствах, с международными правозащитными организациями 142
Заключение 156
Список используемых источников
- Конституционно-правовые основы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления
- Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что созданная в России конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина, одним из элементов которой является институт Уполномоченного по правам человека, нуждается в совершенствовании. Как отметил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., одним из приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства является утверждение «человека как личности и как гражданина, которому от рождения гарантированы фундаментальные права и равные возможности»1.
Важным направлением государственных реформ в России является укрепление федеративных начал государства, в том числе и в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина, что предполагает необходимость совершенствования государственных правозащитных институтов в субъектах Российской Федерации, в том числе, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека существует как на уровне Российской Федерации, так и в 50 субъектах Федерации. Накоплен определенный опыт функционирования данного института, его взаимодействия с другими федеральными и региональными государственными органами в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина, что актуализирует необходимость осуществления не только теоретических исследований института омбудсмана,но и осмысления практических результатов деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. //Российская газета. 2008.6 ноября.
С учреждением института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации граждане получили дополнительный механизм защиты своих прав — посредника между обществом и государственной властью. Общество получило новые возможности профессиональной государственной защиты своих прав и законных интересов в случаях неправомерных действий или бездействия органов власти, их должностных лиц. Анализ практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что в тех субъектах РФ, где учрежден данный институт, население стало более активно отстаивать свои права, что стало дополнительным способом борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией в государственном управлении.
Поскольку институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации находится в стадии становления, существует ряд проблем, требующих решения путем изменения законодательства с целью оптимизации взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ. Формы и методы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации, со специализированными правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями тоже требуют совершенствования.
Проблемам организации и функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а также взаимодействия региональных Уполномоченных с федеральными и региональными органами государственной власти в осуществлении защиты прав и свобод человека и гражданина посвящена данная диссертация.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе института омбудсмана как одного из ее элементов, относятся к числу наиболее широко изученных. Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли ученые — С. А. Авакъян, М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, С. И. Глушкова,
B. А. Карташкин, Г. Н. Комкова, И. А. Ледях, Е. А. Лукашева, М. В. Марх-
гейм, Т. Д. Матвеева, Н. И. Матузов, Ф. М. Рудинский, Б. С. Эбзеев и дру
гие. Непосредственно изучением института Уполномоченного по правам
человека как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах зани
мались такие ученые, как А. С. Автономов, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова,
И. С. Власов, О. В. Воробьёв, Н. М. Касаткина, В. А. Маклаков, И. А. Ме-
лик-Дадаева, О. О. Миронов, Г. А. Мурашин, А. Н. Соколов, А. Ю. Сунгу-
ров, К. Б. Трумпель, В. А. Туманов, Н. Ю. Хаманева, И. С.Яценко и другие.
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди них можно назвать работы А. А. Бегаевой, С. А. Борсученко, Л. И. Захаровой,
C. А. Князькина, Н. В. Корнеевой, А. Г. Майорова, Е. Г. Маркеловой,
Ю. Г. Спичак, В. В. Чуксиной, 3. М. Шабановой. Институт парламентского
омбудсмана также рассмотрен в трудах зарубежных ученых — государст-
воведов, в том числе Р. Грегори, Д. Джейкоби, Э. Лентовски, Л. Рейфа,
Д. Роуэта, Т. Хаммарберга, А. Хиль-Роблеса.
В то же время, исследованию проблем института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, осмыслению практического опыта его организации и функционирования, взаимодействия с федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации в процессе осуществления правозащитной деятельности не уделяется достаточного внимания.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых — специалистов в области теории права и государства, в том числе М. А. Абдуллаева, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, Г. В. Мальцева, Д. А. Керимова, 3. А. Станкевича, Ю. А. Тихомирова, Т. М. Шамбы и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права — И. А. Алебастровой, В. М. Арбузкина, И. Н. Барцица, Л. Ф. Болтенковой, В. В. Гребенникова, Р. В. Енгибаряна, В. В. Еремяна, А. Д. Керимова, Е. И. Козловой, А. Н. Ко-котова, О. Е. Кутафина, А. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко и других.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении конституционно-правового исследования проблем функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ и на этой основе выработки предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования его деятельности.
Для достижения цели исследования необходимо:
рассмотреть правовые основы и принципы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ;
провести классификацию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по различным критериям.
проанализировать задачи, функции и компетенцию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ;
исследовать условия и порядок назначения на должность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также условия и порядок прекращения их полномочий как организационные гарантии независимости данного института;
изучить проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами
местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ;
проанализировать проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации;
рассмотреть проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ со специализированными правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с учреждением института Уполномоченного по правам человека и его функционированием.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие учреждение, правовой статус, полномочия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, а так же закрепляющие гарантии его деятельности.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов — сравнительного правоведения, формально-юридический, статистический.
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов РФ). В диссертации также были исследованы международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в частности, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).
В диссертационном исследовании также были проанализированы федеральные конституционные законы (Федеральный конституционный
закон от 26 февраля 1997 г. № 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства РФ. Диссертантом были проанализированы законы и подзаконные нормативные правовые акты 50 субъектов РФ, регламентирующие статус и порядок деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
В диссертации также были рассмотрены документы ООН, Совета Европы, Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе как императивного, так и рекомендательного характера, в которых устанавливаются международные стандарты государственных правозащитных институтов (в том числе Резолюция ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», Венская декларация и Программа действий, принятые 2-ой Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г.).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором уточнено конституционно-правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с одной стороны, как лица, замещающего государственную должность субъекта Федерации, а с другой - как элемента конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации и практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертантом выявлено, что основными принципами организации и функционирования данных государственных институтов являются принципы независимости, законности, субсидиарности, непрерывности функционирования, политической нейтральности, транспарентности, конфиденциальности расследований.
В диссертации также рассмотрены формы и методы защиты прав и свобод человека Уполномоченными по правам человека в субъектах Рос-
сийской Федерации, а также основные направления их взаимодействия с федеральными государственными органами (в том числе с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации), а также с органами государственной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления. В диссертации исследованы формы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами и с международными правозащитными организациями. Диссертант рассмотрел проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, со средствами массовой информации в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в конкретных субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
— на основании анализа Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертант уточнил правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как государственного органа субъекта Федерации. При этом, характер взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ позволил сделать вывод о том, что Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является институтом специализированного парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Диссертант считает, что вывод о контрольном характере данного органа в субъектах Федерации можно сделать на основании анализа его полномочий по проверке соблюдения прав и свобод человека и
гражданина всеми государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями на территории субъекта Российской Федерации, которые включают полномочия посещать все организации, учреждения, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, обращаться с запросами, получать объяснения и необходимые документы, делать заключение о соблюдении (нарушении) прав человека, давать рекомендации в сфере восстановления прав человека, а так же закрепления в законодательстве субъекта Федерации административных санкций за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации; — исследовав законодательство субъектов РФ, закрепляющее принципы формирования и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, диссертант полагает, что особое влияние на эффективность функционирования Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ оказывает реализация принципа независимости. Диссертантом выявлена недостаточность закрепленных в законодательстве субъектов РФ организационных и экономико-финансовых гарантий независимости института регионального Уполномоченного по правам человека:
а) автор диссертации считает, что полномочие высшего должностно
го лица субъекта Федерации предлагать кандидатов на должность Упол
номоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации мо
жет приводить к зависимости Уполномоченного от подконтрольных ему
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и значи
тельно снижать эффективность его деятельности;
б) отсутствие в законодательстве субъекта Федерации финансовых
гарантий независимости Уполномоченного по правам человека в субъекте
Российской Федерации, в том числе гарантий финансирования его расхо
дов из бюджета субъекта Российской Федерации на уровне, необходимом
для продолжения его деятельности, приводит к снижению эффективности
функционирования данного государственного института (например, в Республике Калмыкия, в Ненецком автономном округе).
Диссертант полагает, что для полной реализации принципа независимости Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации необходимо установление его гарантий в специальном федеральном законе «Об основах организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»;
— диссертант предлагает классификацию региональных Уполномоченных по правам человека на основании критерия их компетенции на следующие виды:
а) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «общей ком
петенции», к ведению которого относится обеспечение соблюдения всех
прав и свобод граждан в субъекте РФ;
б) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «специаль
ной компетенции», осуществляющий обеспечение прав и свобод отдель
ной социальной группы граждан (детей, инвалидов, военнослужащих и
других) или особого вида прав и свобод (информационных прав, социаль
ных прав, прав потребителей и других).
При этом диссертант полагает, что в субъекте Российской Федерации наиболее оптимальной является такая модель организации института Уполномоченного по правам человека, когда наряду с Уполномоченным по правам человека общей компетенции законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ назначаются «специализированные» Уполномоченные по правам человека. При этом деятельность всех Уполномоченных (общей компетенции и «специализированных») обеспечивает единый аппарат. Подобная организационная модель будет способствовать непрерывному функционированию института Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации во время отпуска, болезни, досрочного ухода с должности Уполномоченного (как, например, в Пермском крае), в
случае смерти Уполномоченного (как это произошло в Свердловской области, Республике Дагестан).
— изучение законодательства субъектов РФ, определяющего права Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в части, касающейся рассмотрения жалоб граждан и мониторинга соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности государственных органов власти, а также государственных учреждений, позволило диссертанту выявить ряд проблем и предложить их решения:
а) необходимо закрепить в федеральном законодательстве полномо
чие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федера
ции посещать без специального разрешения учреждения МВД России
(изоляторы временного содержания, камеры для административно-задер
жанных лиц и другие), учреждения Министерства обороны (воинские час
ти и другие), а также медицинские учреждения психиатрической помощи,
находящиеся в том субъекте РФ, где он осуществляет свою деятельность;
б) целесообразно в гражданском процессуальном законодательстве
предоставить Уполномоченным по правам человека в субъектах Россий
ской Федерации право участвовать в рассмотрении судами гражданских
дел, в том числе дел, вытекающих из публичных правоотношений, а также
для восстановления прав граждан, которые самостоятельно не могут защи
тить свое право в суде, включая право обращения с заявлением в суд в за
щиту прав и законных интересов граждан.
Диссертант полагает, что наделение Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации полномочиями по проверке соблюдения прав человека и гражданина в деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также полномочиями по восстановлению нарушенных ими прав граждан возможно в специальном федеральном законе;
обобщение и анализ практики взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволили диссертанту выявить негативную тенденцию противодействия органов исполнительной власти деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, что проявляется в игнорировании их рекомендаций в сфере защиты прав человека. Для повышения эффективности выполнения рекомендаций Уполномоченных в субъектах РФ следует продолжить практику установления административно-правовой ответственности за воспрепятствование деятельности Уполномоченному по правам человека в субъектах РФ (как, например, в законодательстве республики Татарстан, в Саратовской области и других);
исследование опыта взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами и международными правозащитными институтами, позволило диссертанту сделать вывод об общности целей и задач данных органов, которые решаются аналогичными методами. Диссертант выявляет такие основные направления взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и иных правозащитных институтов, как:
а) методическое сотрудничество между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации в сфере выявления типичных нарушений прав и свобод человека и гражданина, проблем и условий, вызвавших данные нарушения, выработки методик их выявления, а также восстановления нарушенных прав, что привело к учреждению Координационного Совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации;
б) обращение Уполномоченных по правам человека в субъектах Рос
сийской Федерации к зарубежным омбудсманам и в международные пра
возащитные органы с запросами, предложениями с целью защиты или вос
становления прав российских граждан в случаях, когда их права были на
рушены на территориях иностранных государств;
в) создание единой базы данных о результатах рассмотрения жалоб
Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и в субъ
ектах Федерации1, что предоставит возможность обеспечить доступ насе
ления к информации о деятельности Уполномоченных по правам человека
в субъектах РФ, в том числе о результатах проверок, проведенных Упол
номоченными, рекомендациях по восстановлению нарушенных прав, со
вершенствованию законодательства и правоприменительной практики, а
также показателям, характеризующим динамику соблюдения прав челове
ка в субъектах Российской Федерации;
г) сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Россий
ской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Рос
сийской Федерации, а также зарубежных омбудсманов и международных
правозащитных организаций при совместном осуществлении образова
тельных программ в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями по деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также Уполномоченны-
Федеральный закон РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ.
ми по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации при осуществлении правозащитной деятельности. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».
Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на международных и российских научно-практических конференциях, в том числе:
всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (Санкт-Петербург, май, 2003);
семинаре «Взаимодействие аппарата регионального Уполномоченного по правам человека с МВД и ФСИН» (Пушкин, ноябрь 2007);
всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (Москва, июнь 2008);
международной научно-практической конференции «Закон в отечественной и зарубежной правовой мысли в свете борьбы с коррупцией» (Калининград, февраль 2009) и других, а так же отражены в научных публикациях автора.
Конституционно-правовые основы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
Необходимость создания в субъектах Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека объясняется в первую очередь тем, что огромная территория России не позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации охватить все потребности граждан, нуждающихся в помощи со стороны государственного института, которому поручено защищать их права.
Правовые основы деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации закреплены в соответствующих законодательных государственных актах.
Ст. 45 Конституция Российской Федерации определяет возможность защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации1, в соответствии с которой
«1. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
2. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.»
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Федерации.
Ст. 103 Конституции, непосредственно имеющая отношение к установлению института Уполномоченного по правам человека, регламентирует назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в соответствии с которой к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.
Наконец, перейдем к основному документу, регламентирующему деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — Федеральному конституционному закону от 12 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В ст. 5 этого закона субъектам РФ разрешается создание института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации1.
По поводу принятия этого закона комиссар по правам человека Совета Европы Альваро Хиль-Роблес писал: «Где бы мы ни были, я видел интерес граждан к этому институту и надежду, которую с ним связывают. При этом огромная территория России не позволяет федеральному омбуд-смену надеяться, что он один сможет охватить все потребности граждан, нуждающихся в помощи и совете со стороны государственного института, которому поручено защищать их права. Поэтому я самым горячим образом приветствовал создание института Уполномоченных по правам человека в российских регионах. Сама эта тенденция связана с вышеуказанным законом № 1-ФКЗ, в котором статьей 5 предусмотрено, что в субъектах Российской Федерации может быть учрежден пост Уполномоченного по правам человека»1.
При разработке ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» уже дискутировался вопрос о создании Уполномоченным в РФ своих представительств во всех субъектах РФ. Но победила точка зрения, которую активно отстаивали губернаторы и члены Совета Федерации, аргументируя тем, что защита прав человека является предметом совместного ведения Федерации и субъектов. В результате в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» появилась ст.5, в соответствии с которой вводится понятие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и вводится диспозитивная норма2:
«1. В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
2.Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации.»
Эта норма закона дает возможность создавать или не создавать институт Уполномоченного по правам человека на территории конкретного субъекта Федерации, а в случае создания сразу сделать его зависимым от исполнительной власти, которую и призван контролировать данный орган.
С другой стороны, население страны находится в неравных условиях по возможностям защиты своих прав. В результате за столь долгий период времени до сих пор не во всех субъектах созданы институты Уполномоченных по правам человека, а там, где они есть, появилась тенденция существенного уменьшения финансирования аппаратов со ссылками на кризис, что делает невозможным в полной мере эффективно выполнять функции по защите прав человека, возложенные на Уполномоченных законами субъектов РФ, что особенно важно во время кризиса.
В связи с этим О. О. Миронов пишет в своей монографии: «для продуктивной работы необходимы нормальные условия, в которых трудятся сотрудники: офис, кабинеты, техническое обеспечение, обучение, стажировки, командировки по обмену опытом и т. д. Все это требует надлежащего финансирования Уполномоченного и его рабочего аппарата. Существенное значение имеет достойная оплата труда сотрудников»1.
Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
Институт Уполномоченного по правам человека более близок, доступен для граждан. Они имеют свободный, прямой и неофициальный доступ к Уполномоченному по правам человека. Он обладает достаточной быстротой рассмотрения и реагирования на обращения граждан по сравнению с судами, прокуратурой. Его деятельность приводит к повышению ответственности власти.
Уполномоченный по правам человека также является связующим звеном между гражданами и органами власти. Отсюда следует доверие граждан как к институту Уполномоченного по правам человека, так и к государственной власти в целом.
В свою очередь это приводит к привлекательности института Уполномоченного по правам человека также и для органов власти, которые заинтересованы в создании структуры, не несущей в себе угрозы применения санкций и не вмешивающейся в политику, а следовательно, не являющейся конкурентом органов власти и в то же время позволяющей обеспечивать доверие граждан к государственной власти, вырабатывать эффективные механизмы управления, оказывать влияние на снижение уровня коррупции в обществе и повышать уровень правовой культуры населения.
В первом приближении можно сказать, что «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — государственный орган, имеющий свои функции, компетенцию и призванный способствовать восстановлению нарушенных прав человека. В этом его главное предназначение».
Для дальнейшего уточнения определения института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ рассмотрим принципы, на которых основана его деятельность.
Сначала подробно рассмотрим значение самого научного понятия «принципы», а также его правомочность и эффективность использования в общественных науках.
Принципы (от лат. principium — основа, первоначало) — это основные исходные положения чего-либо, в том числе основополагающие идеи, основные, исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения1.
О принципах говорится как в естественных, так и в общественных науках. При этом, в естественных науках (физике, химии, биологии) термины «принцип» и «закон» нередко используются как однозначные, то есть обозначающие тождественные понятия. Например, термин «принцип сохранения энергии» и термин «закон сохранения энергии» используются как однозначные .
Но если в естественных науках не вызывает сомнения, что «принцип» — объективно существующие в природе законы, то есть сущностные причинно-следственные отношения, то в общественных науках, в том числе и в юриспруденции, такой взгляд не нашел всеобщего признания.
С. Н. Братусь писал, что принципы в общественных науках представляют собой ведущие начала, законы движения общества, а также явлений, включенных в ту или иную форму движения3.
Данная точка зрения на понимание принципов в общественных науках представляется наиболее правильной, поскольку, как полагает Д. А. Ковачев, законы движения материи — категории объективные, существующие независимо от нашего сознания. Именно в том и заключается задача ученых, чтобы раскрыть существующие и действующие в природе и обществе законы и дать им научное определение. Поэтому даже в пылу полемики нельзя забывать, что принципы любой науки, в том числе и общественной, не придумываются, а открываются учеными в результате изучения объективной действительности1.
Следует иметь в виду, что правовые принципы не изобретаются, а обнаруживаются, как и иные, объективно существующие законы,— естественные, экономические. На объективную природу правовых принципов обратил внимание Г. В. Мальцев, полагающий, что как экономические законы, так и законы права относятся к сфере объективных закономерностей социального развития. Г. В. Мальцев считает, что «в сущности одна и та же реальная связь в обществе может быть часто охарактеризована и как экономическая, и как правовая. Познать экономический закон и закон права — это не два различных акта. Всякое научно добросовестное и точное исследование экономических требований общественного развития предполагает познание имманентных им юридических императивов, попытку сформулировать соответствующий данной ситуации закон права» .
Итак, можно сделать вывод, что принцип в общественных науках — это определенный закон, относящийся некоторой группе однородных социальных явлений, объективно существующая экономическая или политическая закономерность развития определенной группы общественных отношений; применительно к предмету исследования — закономерность развития отношений, складывающихся внутри системы как сложной динамической целостной системы.
Из вышеизложенного можно заключить, что принципы института Уполномоченного по правам человека — это ведущие начала, исходя из которых осуществляется исполнение обязанностей и реализация полномочий по защите прав и свобод человека, имеющие юридический характер и охраняемые государством и правом. Именно на их основе осуществляется детальное регулирование правового статуса Уполномоченного по правам человека.
Некоторые из этих принципов непосредственно закреплены в законодательных актах, регламентирующих статус Уполномоченного по правам человека, тогда как другие выводятся учеными на основании анализа законодательства и обобщения практики деятельности Уполномоченных по правам человека в различных странах и субъектах.
В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова, например, полагают, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации строит свою правозащитную деятельность на основе принципов независимости, конституционности, законности, справедливости, уважения личного достоинства, открытости работы омбудсмана общественности, конфиденциальности проверок по жалобам, политической нейтральности1.
Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления
Прежде всего выясним значения терминов «форма правозащитной деятельности» и «методы правозащитной деятельности».
Для определения понятия «форма правозащитной деятельности» необходимо уяснить, что философские категории «форма» и «содержание» не могут существовать друг без друга, потому что содержание должно быть обязательно оформленным, а форма, в свою очередь,— выражать некое содержание. Форма выступает существенной определенностью предмета, именно она отличает одно явление от другого.
Форма — способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением .
Деятельность государственных органов субъектов РФ, также как и деятельность иных субъектов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, может осуществляться в правовых или неправовых формах. При этом специфика правовых форм деятельности государства является важнейшим критерием, которым определяются содержательные особенности самих этих форм государственной деятельности и адекватных им правоотношений".
В свое время большое внимание исследованию правовых форм деятельности уделил В. М. Горшенев. По его мнению, правовая форма — это специфическая организационная форма деятельности органов государства, должностных лиц и иных управляющих субъектов, которая, во-первых, осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативных актов; во-вторых, ее результаты всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением .
Представляется, что такой подход в полной мере раскрывает содержательную часть понятия «правовая форма»: в основном выделяются все ее аспекты, выступающие в органическом единстве, которые в своей совокупности квалифицируют всякую организационную форму деятельности как правовую.
Ю. Н. Старилов, рассматривая один из видов деятельности государственных органов, определяет правовую форму как внешне выраженное и юридически оформленное действие органа публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. Поскольку правовые формы деятельности имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия.
Правовая форма деятельности государственного органа, как правило, характеризуется следующими признаками: а) установление в нормативном акте; б) наличие государственной природы; в) подзаконность действий и подзаконный характер полномочий государственных органов и их должностных лиц; г) главное содержание — соответствующий вид государственной деятельности2.
В понятии «форма правозащитной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации» содержанием выступает непосредственно правозащитная деятельность как систематическая активность данных органов, направленная на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также пресечение и предупреждение таких нарушений.
Понятия формы и содержания рассматриваются во взаимосвязи, неразрывно друг от друга, поэтому форма правозащитной деятельности призвана выражать признаки правозащитной деятельности как способа функционирования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, взаимосвязь формы и содержания правозащитной деятельности являются условиями, необходимыми для достижения цели правозащитной деятельности — восстановления прав и свобод человека и гражданина.
Форма правозащитной деятельности государственного органа — это определенная часть правозащитной деятельности данного органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма правозащитной деятельности заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание данной деятельности.
Деятельность государственных органов (государственных гражданских служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями государственного органа и имеет особое содержание. Всякая деятельность государственного органа характеризуется собственным содержанием, то есть конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякая правозащитная деятельность имеет конкретную форму своего внешнего выражения.
Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом
В настоящее время в деятельности аппаратов Уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации накоплен методический и организационный потенциал, который необходимо использовать для координации работы в рамках всей страны.
В 2001 году создан Координационный Совет Уполномоченных по правам человека, председателем которого является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а сопредседателем на 2 года избирается один из Уполномоченных по правам человека в субъекте РФ. Об этом В. П. Лукин писал так: «Взаимодействие федерального и региональных уполномоченных на постоянной основе осуществляется в рамках Координационного совета уполномоченных по правам человека, созданного в 2001 году. На заседаниях Координационного совета (проводимых не реже двух раз в год) его члены обмениваются опытом государственной правозащитной работы, согласовывают концептуальные и методологические подходы к проблемам обеспечения прав и свобод человека, встречаются с руководителями федеральных министерств и ведомств»1.
Собираясь на заседания 2—-3 раза в год, Координационный Совет принимает обращения в органы государственной власти Российской Федерации. В частности, приняты обращения о нарушениях прав детей, а также граждан бывшего СССР на признание их гражданами России. Координационный Совет решает вопросы международного и межрегионального сотрудничества и вопросы экономии ресурсов Уполномоченных по правам человека, например создания единой компьютерной программы регистрации и обработки жалоб. Обсуждается вопрос создания периодического печатного издания Уполномоченных по правам человека.
На заседании Координационного Совета в сентябре 2005 года обсуждался ряд вопросов, в том числе проект Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации».
По итогам встреч уполномоченных с членами федерального правительства были достигнуты договоренности: о включении представителя Координационного совета — Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области — в состав Общественного Совета при Минздравсоц-развития России; о регулярных (не реже двух раз в год) встречах региональных уполномоченных по правам человека с руководством министерств (главных управлений) внутренних дел своих регионов.
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации объединяются в единую сеть РФ под общей координацией Уполномоченного по правам человека в РФ и сотрудничают с Европейским институтом Омбудсмена, а также с Уполномоченными по правам человека других государств.
Такое взаимодействие необходимо, так как существуют вопросы, которые требуют совместных действий нескольких или всех Уполномоченных по правам человека для более эффективной защиты прав человека. Это те случаи, когда права гражданина нарушены действиями властей одновременно нескольких субъектов РФ, когда права человека нарушаются властями РФ повсеместно, когда права человека нарушаются при применении законодательства РФ, либо требуют вмешательства органов власти РФ, когда для защиты прав человека необходимо изменение международных договоров и так далее.
На Интернет-конференции «Состояние российского законодательства в области прав человека» Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукин заявил о необходимости координации работы между Уполномоченным по правам человека в РФ и Уполномоченными по правам человека в субъектах РФ . И далее В. П. Лукин писал в одном из своих ежегодных докладов: «При необходимости региональный уполномоченный по согласованию с федеральным уполномоченным может выступать в качестве его представителя в региональных подразделениях федеральных органов государственной власти»2.
Однако в вопросе о соотношении компетенций Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации нет единого мнения.
Так, в законопроекте Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предлагалась норма о том, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации «организационно возглавляет систему Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации» , что не соответствует нормам действующего законодательства. Уполномоченные в субъектах Российской Федерации не подчиняются Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, независимы от него. Отношения между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченными субъектов Российской Федерации должны строиться на принципах сотрудничества, взаимопомощи и взаимного информирования по отдельным направлениям деятельности.
Похожие диссертации на Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование
