Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
1. Особенности института омбудсмена в зарубежных странах 13
2. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах 56
3. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации 80
Глава II. Развитие деятельности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
1. Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики 138
2. Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития 160
Заключение 195
Литература 204
- Особенности института омбудсмена в зарубежных странах
- Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики
- Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Кардинальное изменение взаимоотношений между личностью и государством в Российской Федерации предполагает создание новых институциональных механизмов защиты прав человека и гражданина в качестве своеобразных индикаторов развития гражданского общества и государства.
Одним из важнейших звеньев в указанном механизме является институт омбудсмена, трансформировавшийся в России в институт Уполномоченного по правам человека. Изучение практики как на федеральном, так и региональном уровнях показывает, что данный институт следует рассматривать как необходимое связующее звено между государством и населением, важную форму контроля гражданского общества за исполнительной властью государства. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах призвана способствовать развитию правосознания должностных лиц и граждан, а в целом - укреплению законности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации существенно отличается от классического омбудсмена, так называемого скандинавского (шведского) образца. Основная причина этого кроется в политических, экономических, социальных и культурных условиях его деятельности. В отличие от европейского парламентского омбудсмена, представляющего собой дополнительный инструмент депутатского контроля над исполнительной властью, в России институт Уполномоченного по правам человека был создан, прежде всего, в целях соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечения гарантий их государственной защиты. В Российской Федерации деятельность Уполномоченного по правам человека всех уровней не затрагивает
полномочия и сферу юрисдикции органов государственной власти, разрешающих споры и жалобы граждан с административными органами, но существенно дополняет уже имеющиеся правовые средства защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает охрану и восстановление нарушенных прав и свобод.
Несмотря на то, что Уполномоченными по правам человека на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации проделана большая работа и имеются бесспорные достижения в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, анализ практики их деятельности свидетельствует о юридической и организационной незавершенности данного института. Его становление происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», связанных с недостаточным обеспечением прав и свобод человека и гражданина в России. Большинство граждан России еще не воспринимает данный институт как средство защиты собственных, в том числе конституционных прав, и не осознает, что Уполномоченный по правам человека может защитить лишь тех, кто проявляет активность в деле своей защиты. И очень правильно, по нашему мнению, высказался Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин о том, что проблемы защиты нарушенных прав граждан в Российской Федерации можно осуществить только в том случае, когда хорошо будет развит институт региональных Уполномоченных.'
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время существует необходимость комплексного решения проблем, связанных с совершенствованием правовой базы института Уполномоченного по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях, что позволит ликвидировать существующие пробелы в сфере функционирования механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, окажет
См.: Ежегодный Доклад Уполномоченного по правам человека В.П.Лукина Федеральному Собранию РФ за 2006 г. // Российская газета - 2007 г. - 13 апреля.
положительное влияние на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Степень разработанности темы. Институт Уполномоченного представляет собой новую форму контрольно-надзорной деятельности, не имеющую традиций в отечественной государственно-правовой системе. Его новизна и незавершенность формирования обуславливает по отношению к нему повышенный научный интерес.
До начала 90-х гг. прошлого века правовой институт омбудсмена почти не был известен российским юристам, и изучался, главным образом, узким кругом правоведов-специалистов в области зарубежного конституционного права. Одними из первых его исследователей были Г.Мурашин, Ю.С.Шемшученко, И.Мелик-Дадаевой, И.С.Власов, Н.М.Касаткина, Н.Ю.Хаманева1. Особо следует выделить труды В.В.Бойцовой, внесшей большой научный вклад в изучение института омбудсмена .
Различные вопросы, связанные с созданием и развитием российского института Уполномоченного по правам человека, были исследованы в трудах Л.М.Алексеевой, В.Г.Бессарабова, М.С.Башимова, Л.В.Бойцовой, Н.В.Бутусовой, Т.А.Васильевой, С.А.Волкова, С.В.Калашникова, В.А.Карташкина, С.А.Князькина, В.В.Комаровой, Е.И.Козловой, Г.Н.Комковой, Н.В.Корнеевой, Г.И.Курдюкова, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукашевой, А.Г.Майорова, О.О.Миронова, Н.А.Никифоровой, О.А.Снежко, Б.А.Страшуна.
1 См.: Мурашин Г., Шемшученко Ю. Институт омбудсмена в современном буржуазном государстве //
Сов. государство и право. - 1971. - №1. - С. 139-144; Мелик-Дадаева И. Институт омбудсмана (история,
основные функции и особенности деятельности в скандинавских странах) // Научная информация по
вопросам борьбы с преступностью. - М., 1986. - № 94; Власов И. Защита гражданских прав личности в
Польше (институт омбудсмена): Обзор. - М., 1990; Хаманева Н. Роль омбудсмена в охране прав граждан в
сфере государственного Правления // Советское государство и право. - 1990. - № 9. - С. 138-147; Хаманева
H. Охрана Прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнительный аспект). Сб. обзоров.
-М., 1991.
2 См.: Бойцова В., Бойцова Л. Правовой институт омбудсмена в условиях современного
общественного развития М, 1992; Бойцова В. Народный правозащитник; статус и функционирование. Опыт
сравнительного изучения. - Тверь. 1994; Бойцова В., Бойцова Л. Контроль за исполнительной властью в
Великобритании: правовой институт омбудсмана//Полис- 1993. -№ 1. -С. 183-188.
Вопросы организации и деятельности института омбудсмена в зарубежных странах исследовались в работах А.САвтономова, Э.М. Аметистова, И.С.Власова, О.В.Воробьева, Н.М.Касаткина, Н.С.Колесовой, И.Л.Ледях, В.В.Маклакова, В.А.Мальцева, А.Н.Соколова.
Крупнейшими зарубежными исследователями института омбудсмена являются такие ученые как С.Андерсон, В.Геллхорни и Д.Роуат1. На русском языке также изданы работы омбудсменов некоторых европейских стран -А.Хиль-Роблеса, Е.Леонтовски2.
Поскольку деятельность Уполномоченного по правам человека неразрывно связана с правовым положением личности, следует отметить, что проблема основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России, а также гарантий их реализации и защиты была разработана такими отечественные учеными-правоведами, как М.В.Баглай, Н.С.Бондарь, А.Г.Бережнов, И.А.Боброва, А.Д.Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Г.А.Гаджиев, М.С.Гринберг, А.Д.Денисов, М.И.Ковалев, Б.И.Кожохин, В.М.Курицын, О.Е.Кутафин, В.А.Кучинский, В.В.Лазарев, Л.Н.Линник, О.Е.Малеин, М.Н.Малеина, А.В.Малько, Н.И.Матузов, Р.А.Мюллерсон, В.М.Николайчик, В.А.Патютин, А.А.Пионтковский, Ф.М.Рудницкий, Р.О.Халфина, А.И.Экимов и другими учеными.
В то же время динамика происходящих перемен, наличие нерешенных проблем в сфере защиты прав личности, а также сама новизна института Уполномоченного для внутригосударственной правовой системы России обуславливает его недостаточную теоретическую разработанность. Многие работы, касающиеся института Уполномоченного по правам человека в России, посвящены отдельным аспектам его организации и деятельности.
1 См.: Anderson S. Ombudsman for American Government? — Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hail, 1968;
Anderson S. Ombudsman papers: American experience and proposals, with a comparative analysis of ombudsman
offices by Kent. M, Weeks. Berkeley. 1969; Anderson S. Ombudsman readings, Edmonton, 1980; Anderson S.
Canadian ombudsman proposals. Berkeley. 1966; Gellhom W. Ombudsman and others citizen's protectors in nine
countries. Cambridge. 1966; Rowat D. The Ombudsman Plan. Toronto, 1973; Rowat D. The ombudsman : citizen's
defender. London, 1968. -
2 См.: Хиль Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана) / Пер. с
исп. - М., 1997; Леонтовска Е. Как начиналась работа Уполномоченного по гражданским правам: В 2-х т. /
Пер. с польского. Изд. 2-е, испр. - М.. 1998; Леонтовска Е. У всех на виду. - М., 2000.
Таким образом, существует необходимость в комплексном научном исследовании института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах.
Объектом исследования является сущность и содержание института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, его правовые основы.
Предметом исследования выступают общественные отношения в сфере организации и деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Целью данной работы является комплексное исследование государственно-правового института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации как важнейшего элемента внутригосударственного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в выявление специфики его деятельности.
Задачи исследования:
выявление исторических закономерностей процесса развития института омбудсмена в зарубежных странах, а также раскрытие сущности и содержания основных доктринальных подходов к данному институту в зарубежных странах;
определение особенностей становления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях;
изучение конституционно-правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах;
рассмотрение теоретических и практических аспектов деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации;
- разработка предложений по совершенствованию института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.
Методологическая основа исследования включает в себя комплекс общенаучных (диалектический, анализа и синтеза, логический, восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному и другие) и частнонаучных (сравнительно-правовой, толкования норм права, моделирования и другие) методов познания.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме в области общей теории государства и права, конституционного и международного права, истории политических и правовых учений, теории прав человека, а также публикации в периодической печати по исследуемым проблемам. Кроме того, теоретическую основу исследования составляют труды в области истории, политологии, социологии и философии.
Нормативно-правовую основу исследования составляют международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда РФ, а также законодательство зарубежных государств. Особое внимание обращено на ежегодные Доклады Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах Федеральному Собранию Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования представляет собой материалы практики по работе с обращениями (заявлениями, жалобами) граждан, поступающими в Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также данные, характеризующие институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации и
его роль в вопросах охраны и защиты прав человека и гражданина. Так, соискателем рассматривались сведения о количестве и тематике обращений граждан РФ, поступающих в Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ в 2006 г., а также сведения о распределение жалоб граждан по Федеральным округам РФ в 2006 г.
Научная новизна исследования состоит в комплексном рассмотрении института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. На основе проведенного исследования соискателем предложена концепция дальнейшего совершенствования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В исследовании предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации; предложена новая классификация основных прав и свобод человека и гражданина, рассмотрен механизм их реализации и защиты посредством деятельности Уполномоченного по правам человека. Соискателем обосновывается вывод о необходимости учреждения должности Уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. На основе сравнительно-правового анализа законодательства России и отдельных зарубежных стран высказаны предложения по совершенствованию деятельности института омбудсмена. Положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается самостоятельность и независимость института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Соискателем предлагается новый порядок формирования должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Уполномоченный должен назначаться Государственной Думой исключительно по представлению Президента Российской Федерации. При этом кандидатуры на должность Уполномоченного вносятся Президенту Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими
объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Закрепление подобного порядка формирования Уполномоченного приведет к росту его авторитета, поскольку в этом случае Уполномоченный наделяется авторитетом президентской власти.
2. Место, роль и значение Уполномоченного по правам человека в
субъектах Российской Федерации в системе органов государственной власти,
выполняемые функции, формы и методы деятельности позволяют
рассматривать его как особый и самостоятельный вид государственной
контрольно-надзорной деятельности, не предусматривающий
административный характер воздействия на субъекты правоотношений. Исходя из этого, соискателем предлагается определение понятия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: это самостоятельный и независимый государственный орган, призванный обеспечивать силой особого характера властного воздействия несудебную защиту прав личности в субъектах Российской Федерации.
Одновременное существование в субъектах Российской Федерации Уполномоченного по правам человека и комиссий по правам человека представляется излишним. При создании института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, по мнению соискателя, целесообразно прекращение деятельности комиссий, поскольку Уполномоченный по правам человека выполняет функции защиты прав, свобод и законных интересов личности более эффективно.
В пределах ведения внутринационального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, институты федерального и регионального уровней Уполномоченных по правам человека образуют систему, объединены единством целей, задач, функций, средств и форм деятельности и действуют на основе принципов профессионализма, координации, взаимоинформирования и сотрудничества.
5. В целях завершения формирования института Уполномоченного по
правам человека на региональном уровне для обеспечения гарантий защиты
прав и свобод человека и гражданина обосновывается принятие
Федерального закона Российской Федерации «Об основах (принципах)
деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской
Федерации». По мнению соискателя, данный закон должен устанавливать
единые полномочия, организационные формы и условия деятельности
Уполномоченного, с наделением его правом законодательной инициативы, а
также исключить неправомерное вторжение со стороны законодателей
субъектов в предметы ведения Российской Федерации, что окажет
позитивное влияние на правотворчество и существенно повысит
эффективность защиты прав и свобод человека и гражданина в ходе
строительства правового государства.
6. В целях повышения действенности и эффективности
рассматриваемого института обосновывается необходимость открытия
представительств Уполномоченного по правам человека в субъектах
Российской Федерации, где в настоящее время данный институт не создан.
Теоретическая значимость работы подтверждается сделанными научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование института Уполномоченного по правам человека и заключается в том, что работа представляет собой законченное комплексное монографическое исследование института Уполномоченного в Российской Федерации и в ее субъектах.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области соблюдения, охраны и защиты прав и свобод личности. В исследовании рассматриваются некоторые вопросы, связанные с внутригосударственным механизмом реализации прав и свобод человека и гражданина. Выводы,
сформулированные в работе, имеют определенное прикладное межотраслевое значение.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что полученные теоретические материалы могут быть использованы в правотворческой деятельности, при разработке и совершенствовании федерального и регионального законодательства об Уполномоченном по правам человека; в правоприменительной деятельности Уполномоченного как на федеральном, так и на региональном уровнях; в научно-исследовательской деятельности при дальнейшем изучении механизма защиты прав человека и гражданина.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась путем обсуждения его результатов на заседании кафедры конституционного права Московского университета МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях автора на различных научно-практических и учебно-методических конференциях. Работа внедрена в учебный процесс и научно-исследовательскую деятельность Московского открытого социального университета, Академии права и управления (Минераловодский филиал НОУ), также в практическую деятельность Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан.
Структура диссертации включает введение, две главы, (пять параграфов), заключение и список литературы.
Особенности института омбудсмена в зарубежных странах
Становление института омбудсмена1 в европейских странах имеет свою историю. Несмотря на существование в современных развитых демократических государствах целого ряда политических (посредством парламентского контроля), общественных (через средства массовой информации) и судебных механизмов защиты прав человека, тем не менее, личность недостаточно защищена от произвола со стороны административных органов государства.
Одна из причин такой ситуации заключается в несовершенстве вышеуказанных средств и способов защиты. Так, в силу того, что судебные процедуры являются весьма дорогостоящими и требуют много времени для разрешения спора между гражданином и органами государственной власти, реально они используются в качестве средств защиты лишь небольшим числом граждан, имеющих желание, время и средства для отстаивания своих субъективных прав в судебном порядке.
По утверждению Альваро Хиль-Роблеса, на сегодняшний день никто не может однозначно утверждать, что судебный контроль в состоянии обеспечить эффективную и достаточную охрану гражданина от неправомерных действий государственной администрации. Реальностью современного общества является то, что гражданин как никогда остро ощущает настоятельную потребность в защите от несправедливости, злоупотребления властью, принуждения и т.п. Для достижения этого все эффективные методы хороши2. В значительной мере такая ситуация характерна для российского общества, в котором далеко не в полном объеме функционирует механизм судебной защиты прав граждан. Кроме того, в Российской Федерации взаимоотношения отдельного индивида с административными органами и должностными лицами, как правило, осложнены массой ведомственных инструкций, постановлений и решений, напрямую затрагивающих права и свободы личности, но, в то же время, практически ей неизвестных. В связи с радикальным обновлением российской системы законодательства, выраженном в принятии Федеральным Собранием РФ большого числа законов и последующем принятии на их основе и в их развитие еще большего количества подзаконных нормативно-правовых актов, эта проблема становится день ото дня все острее.
Очевидно, что государственная власть необходима при всех присущих ей недостатках и ошибках в управлении. Но ее действия, сопровождающиеся множеством злоупотреблений, нуждаются в исправлении в максимально простой и наименее дорогостоящей для граждан форме. Такими формами являются разнообразные субсидиарные (дополнительные) пути и средства, эффективные для решения правовых конфликтов через посредничество или примирение участвующих сторон.
В данной связи чрезвычайно полезным оказался институт омбудсмена, имеющий почти двухсотлетнюю историю. Казавшийся поначалу оригинальным курьезом северных (скандинавских) стран, институт омбудсмена вскоре проявил себя как фактор безопасности личности, ныне включающийся вместе с дополняющими его средствами в конституционное законодательство все большего числа государств. В мировой практике сегодня он занимает важное место в системе органов, осуществляющих контроль деятельности аппарата управления, эффективно защищающих права личности. В странах с авторитарным и тоталитарным прошлым институт омбудсмена справедливо рассматривается как один из важных рычагов демократизации. И наоборот, служба омбудсмена не может существовать и, тем более, результативно работать, в государствах, отрицающих политический плюрализм, религиозную нейтральность и демократические принципы1.
Широкие функции омбудсмена и его активная полезная деятельность определили высокий авторитет этого института и его признание общественностью. Практика показывает, что институт органично вписывается в действующую систему защиты прав граждан и ни в коей мере не препятствует использованию иных каналов восстановления справедливости.
Простой в процедурном отношении и доступный для всех граждан в силу бесплатности оказания помощи, институт омбудсмена во многих демократических странах стал неотъемлемой частью государственно-правой системы, поскольку выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных и законодательных органов. Этот институт справедливо считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти . Омбудсмен при реализации своей роли выступает в качестве института самоограничения государственной власти3.
Развитие института омбудсмена отражает тенденцию демократизации в развитии конституционного права, когда наряду с расширением каталога конституционно провозглашаемых прав и свобод человека и гражданина, совершенствованием их гарантий возникают и развиваются новые демократические институты. В их числе, помимо омбудсменов, также можно назвать административную и конституционную юстицию, замену административного контроля местного самоуправления административным надзором и т. д1.
Играя роль своеобразного посредника между гражданами и государственной властью, являясь важным элементом всей системы охраны правопорядка в широком смысле, омбудсмен представляет собой самостоятельный государственный институт, действующий наряду с другими контрольными и надзорными органами (судебными, парламентскими, прокурорскими).
Основной функцией омбудсмена является контроль деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих (в его компетенцию не входит разрешение споров (конфликтов) между гражданами), что дает основание для вывода о природе деятельности омбудсмена как отдельном и самостоятельном виде государственного контроля. Его принципиальное отличие от других органов государственного контроля и надзора как раз и заключается в том, что он занимается исключительно защитой прав человека. С точки зрения гражданина омбудсмен является именно тем органом, куда можно обратиться в случае неудовлетворения административным решением, процессом его вынесения, а также в случае неправомерных действий представителей государственной власти вообще .
Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
Правовое положение Уполномоченного как особого государственного невластного органа определяется такими признаками, как: правовая основа; порядок назначения и освобождения от должности; ответственность; компетенция, выполняемые функции и т.д. Кроме того, его правовое положение характеризуется особым (конституционным) уровнем правовой регламентации и высоким политическим потенциалом.
Анализ места, роли и значения Уполномоченного в системе государственных органов государства, выполняемые функции, формы и методы деятельности позволяют определить его деятельность как отдельный вид (форму) государственного контроля.
В структуру правового положения Уполномоченного следует включить следующие основные элементы:
1. порядок формирования должности Уполномоченного;
2. принципы деятельности Уполномоченного;
3. основные направления и функции Уполномоченного;
4. формы деятельности Уполномоченного;
5. компетенция Уполномоченного;
6. гарантии Уполномоченного;
7. ответственность Уполномоченного.
Рассмотрим вначале более подробно первый элемент правового положения Уполномоченного - порядок формирования его должности.
Формирование должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как и любого другого государственного единоличного органа содержательно включает в себя следующие основные элементы:
а) требования, предъявляемые к кандидату;
б) процедура внесения кандидатуры в формирующий орган; в) проведение голосования по представленной кандидатуре (либо его назначение);
г) принесение присяги избранным лицом;
д) правовое (документальное) оформление назначенного (избранного) лица на должность;
е) срок действия полномочий;
ж) порядок прекращения деятельности.
Уполномоченный по правам человека приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным (ст. 10 Закона).
В качестве одной из особенностей института Уполномоченного В.В.Бойцова называет высокую степень его персонализации1. Другими словами, успех деятельности Уполномоченного в значительной мере определяется такими личностными качествами Уполномоченного, как энтузиазм, ответственность, компетентность, профессионализм и т.д. Это обуславливает наличие особых требований, предъявляемых Законом к Уполномоченному.
Кандидатом на должность Уполномоченного может быть лицо не моложе 35 лет, являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт правозащитной деятельности (ст. 6 Закона).
Из приведенной нормы видно, что в числе требований, предъявляемых к кандидату на эту должность, Закон, к сожалению, не указывает обязательного наличия высшего юридического образования. Между тем, сам характер деятельности Уполномоченного, а также мировой опыт свидетельствует о необходимости наличия именно юридического образования у кандидата на должность омбудсмена. Что касается возрастного ценза, то в законах других стран, он как раз, по общему правилу, не устанавливается.
С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, редакция ст. 6 Закона об Уполномоченном более оптимально будет выглядеть следующим образом: «На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее юридическое образование, обладающее познаниями в области прав и свобод человека и гражданина и опытом их защиты».
Отвечая на вопрос о том, к какой ветви власти принадлежит российский Уполномоченный, исходя из порядка его формирования, следует отметить, что в теории конституционного права считается, что формируемый орган имеет природу формирующего, в силу чего, соответственно, подконтролен перед ним. Или наоборот: орган, который формирует другой орган, наделяет его своей природой. При этом, исходя из классической теории разделения властей, орган той или иной ветви власти не должен иметь компетенцию, принадлежащую иной ветви власти1. Случаи, когда в формировании органа участвуют два или более органа, указывают на его более сложную и самостоятельную природу. Согласно Конституции Российской Федерации, таков порядок формирования должности Генерального прокурора РФ, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии.
Если исходить только лишь из п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции России, то Уполномоченный по правам человека в РФ представляет собой парламентский орган, подотчетный перед Государственной Думой.
В то же время, по определению, должность Уполномоченного учреждается для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. Уполномоченному присущ ряд правоохранительных функций: право по собственной инициативе инициировать уголовное и гражданское судопроизводство, административное и дисциплинарное производство, обращаться в Конституционный Суд РФ. Поэтому формирование системы конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, включающей в себя институт Уполномоченного по правам человека, на основании ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Президента РФ гарантом прав и свобод человека и гражданина в России, должно происходить при участии Президента РФ.
Особенности деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и практики
Создание эффективного правозащитного механизма в России требует его определенную децентрализацию, отражающую федеративное устройство страны, ее территориальные масштабы, многонациональный характер населения. В сегодняшней ситуации наличие национальных и социальных конфликтов создает объективные предпосылки для создания системы автономных Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также местных (локальных) Уполномоченных.
Институт Уполномоченного в субъекте Российской Федерации основывается на положении Закона об Уполномоченном, согласно которому в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного в субъекте Российской Федерации. Финансирование деятельности Уполномоченного в субъекте Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации (ст. 5 Закона).
Сегодня можно констатировать, что основы становления института регионального Уполномоченного заложены. В настоящее время законы о региональных Уполномоченных приняты в 43 субъектах из 89 Российской Федерации1. По словам бывшего Уполномоченного О.О.Миронова, «целесообразно разработать и принять законодательные акты в тех субъектах Российской Федерации, где он в настоящее время отсутствует» . Во многих субъектах Федерации законы об Уполномоченных или готовятся к принятию, или находятся в стадии принятия.
Подходы в правовой регламентации Уполномоченного в субъектах Федерации порой диаметрально противоположны: начиная от «исполнительного», «парламентского» уполномоченного, до коллективного правозащитного органа. Вытекающие из этого особенности правового положения Уполномоченного в том или ином субъекте Российской Федерации, выглядят вполне закономерно в отсутствие единого федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности Уполномоченных в субъектах Федерации. По мнению ряда ученых, в этой связи необходимо скорейшее принятие отдельного закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации».
Анализ законодательства субъектов Федерации, касающейся института Уполномоченного, показывает, что не все субъекты Российской Федерации закрепили в своих конституциях, уставах, законах наличие этого правозащитного института. Некоторые субъекты Федерации, закрепив законодательно возможность его создания, не разработали или не приняли соответствующих нормативных актов.
Так, например, ст. 19 Устава Новосибирской области, утвержденного решением 21-й сессии Новосибирского областного Совета депутатов от 6 марта 1996 г., может вводиться должность Уполномоченного, порядок введения и статус которого устанавливаются законом области.
Пункт 3 ст. 7 Устава Нижегородской области от 24 апреля 1995 г. закрепляет следующее положение: для реализации совместных полномочий Российской Федерации и области по защите прав и свобод национальных меньшинств на основе соответствующего федерального закона в области может быть образована служба государственного Уполномоченного по правам человека. Как видно, в этом случае нижегородский законодатель предусмотрел вначале издание соответствующего федерального закона, а затем на его основе - закона области.
В Уставе Амурской области предусмотрено, что в целях защиты прав и законных интересов человека и гражданина в области создается институт Уполномоченного по правам человека (ст. 8). Уполномоченный в области избирается тайным голосованием на заседании областного Совета народных депутатов большинством голосов от установленного числа народных депутатов. Полномочия, организация и порядок деятельности Уполномоченного в области определяются областным законом на основе федерального законодательства.
Подобное законодательное решение представляется небесспорным, поскольку в случае длительного непринятия указанного федерального закона (или же вообще его непринятия) субъект Федерации лишает сам себя возможности использовать правозащитный потенциал данного института.
Другие субъекты Федерации не связывают принятие регионального закона об Уполномоченным с федеральным законом.
Так, например, статьей 35 Устава (Основного Закона) Тульской области, утвержденного Постановлением Областной Думы от 28 сентября 1995 г., закреплено ее право осуществлять определенные полномочия по вопросам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, среди которых - право принятия Закона области «Об Уполномоченном по правам человека области», заслушивание ежегодных отчетов о его деятельности, информации и обращений, касающихся реализации и защиты прав человека и гражданина в области.
Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. к ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан относит назначение Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека (п. 20 ст. 88)1.
В соответствии с п. 9 ст. 81 Конституции Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. к ведению Народного Собрания Республики Дагестан относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека2.
При развитии института региональных Уполномоченных, требуется решение, как минимум, следующих основных и тесно взаимосвязанных между собой вопросов:
1) о правовой основе, регулирующей организацию и деятельность региональных Уполномоченных;
2) о принципах взаимоотношений между федеральным и региональными Уполномоченными;
3) о сферах разграничения компетенции между федеральным и региональными Уполномоченными;
4) о формах совместной деятельности федерального и региональных Уполномоченных.
Рассмотрим эти вопросы более подробно.
Совершенствование института Уполномоченного по правам человека в России: проблемы и перспективы дальнейшего развития
Анализ современного состояния в области соблюдения, охраны и защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации позволяет сделать вывод о разрыве между закрепленными в Конституции Российской Федерации и федеральных законах положениями, и фактической их реализацией. К причинам такого разрыва следует отнести существующую сегодня в обществе социальную напряженность, политическое противостояние, рост преступности, экологические и технологические катастроф, шоковые методы проведения реформ и т.д.1
Для современного состояния правового статуса личности в России характеры такие особенности, как его крайняя неустойчивость, слабая социально-правовая защищенность, отсутствие надежных гарантирующих механизмов, неспособность государственных властных структур эффективно обеспечить и защитить права, свободы и интересы гражданина, его жизнь, честь, достоинство, собственность, безопасность.
В начале третьего тысячелетия Россия, как и многие другие государства, находятся в парадоксальной ситуации. С одной стороны, имеет место формальное признание российскими властями значимости прав человека. Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. заложены новые принципы правового положения человека и гражданина. Среди них следует, прежде всего, назвать принцип приоритета прав и свобод человека, непосредственного действия общепризнанных принципов и норм международного права на территории Российской Федерации, неотчуждаемости прав и свобод, их прямого и непосредственного действия, равноправия (равенства перед законом и судом).
Права человека должны стать в XXI в. не только ориентиром в решении глобальных задач, но и призваны способствовать решению одной из важнейших задач - обеспечению устойчивого развития современного мира. При этом защита прав и свобод личности должна способствовать устойчивому развитию мира, расширению глобализации, установлению согласия, предотвращению катаклизмов, войн, противостояний1.
В январе 1996 г. Россия вступила в Совет Европы, а в марте-феврале 1998 г. Федеральное Собрание РФ ратифицировало Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные протоколы к ней, признав тем самым юрисдикцию Европейского суда.
В России, как и в других государствах, создаются сложные и высокотехничные правовые структуры, бурно растет законодательство, повышается социальная престижность юридического корпуса, прогрессирует международное право.
С другой стороны, на этом впечатляющем фоне сохраняются и даже множатся не вписывающиеся в социальный и юридический прогресс явления - беспрецедентный рост преступности и всевозможной, даже неизвестной прошлому, социальной патологии; массовые и систематические нарушения прав человека; глубочайшее отчуждение личности от власти и государства. Разрастание этих явлений идет одновременно с колоссальным увеличением бюрократического аппарата, числа правоохранительных органов, затратности государственной машины . Для исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в регионах, характерны полная отчужденность государственных чиновников от жителей, высокая степень коррупции, низкая исполнительская дисциплина, отсутствие традиций уважения прав человека и гражданина. Утверждение института Уполномоченного встречает заметное сопротивление и неприятие со стороны чиновников, с недоверием относящихся ко всему тому, что, как они полагают, будет означать серьезное вмешательство в их внутреннюю деятельность.
Как отметил Президент РФ В.В.Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ за 2006 г., несмотря на реализацию национальных проектов в области здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства, проблемы здесь накапливались даже не годами, а десятилетиями1. В то же время у России есть колоссальные возможности для развития. Есть огромный потенциал, который надо эффективно реализовывать для улучшения жизни людей2.
В целом права личности в России реализуются и соблюдаются далеко не полно и непоследовательно. Особенно это характерно для закрытых учреждений и организаций: военных частей, мест заключения. В России появились значительные группы людей (беженцы, мигранты, перемещенные лица), которые не только не имеют прав граждан России, и даже не в состоянии пользоваться общечеловеческими правами. Большинство российских граждан также испытывают глубокий социальный дискомфорт и неуверенность в завтрашнем дне. На правовое состояние личности оказывают негативное воздействие и нравственно-психологические факторы - потеря ею социальных ориентиров и приоритетов, духовной опоры, неадаптированность к быстро изменяющимся условиям.
Несмотря на то, что имеются бесспорные достижения в деле защиты прав и свобод человека и гражданина в России, вместе с тем, анализ практики деятельности Уполномоченного по правам человека, свидетельствует о юридической и организационной незавершенности данного института. Его становление происходит в атмосфере «нереализованных ожиданий», связанных с бедственной ситуацией в области соблюдения прав и свобод человека в России. Большинство граждан России пока еще не воспринимают данный институт как средство защиты собственных, в том числе, конституционных прав, и не осознают, что Уполномоченный по правам человека может защитить лишь тех, кто сам проявляет активность в деле их защиты. В политико-идеологическом аспекте институт Уполномоченного отражает либеральную систему ценностей, при которой права личности, права человека оказываются приоритетными при решении всего комплекса социальных проблем. Этот ценностный приоритет в российском обществе сегодня еще весьма слаб и по большей части декларативен - по сравнению с традиционными для России коллективными ценностями и представлениями о государственной целесообразности, которыми по-прежнему руководствуются представители власти. Более того, предшествующее десятилетие развития России, связанное с ломкой государственных структур, периодом государственно-правового нигилизма, безудержной критикой государства и попыткой выведения его за рамки гражданского общества, показало невозможность реализации классической либеральной модели. Строительство действенного демократического российского государства подразумевает синтез, как лучших достижений зарубежного конституционализма, так и отечественных традиций, опыта российской государственности. В этой связи институт Уполномоченного, как отмечают Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявский, является не только важным элементом в правоохранительной системе государства, но и играет заметную роль в постепенно формирующемся гуманитарном праве России как одной из новых подотраслей конституционного права России .
Похожие диссертации на Институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации
