Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 16
1. Конституционно-правовые основы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 16
2. Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 37
3. Виды Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 52
4. Задачи деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 60
5. Компетенция Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 83
6. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 102
Глава II. Взаимодействие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с иными институтами защиты прав и свобод человека 114
1 .Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с органами местного самоуправления 114
2. Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом 135
3. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации, с Уполномоченными по правам человека в других государствах, с международными правозащитными организациями 142
Заключение 156
Список используемых источников
- Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Компетенция Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
- Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом
- Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации, с Уполномоченными по правам человека в других государствах, с международными правозащитными организациями
Введение к работе
Аісгуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в России создается конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина, одним из элементов которой является институт Уполномоченного по правам человека Как отметил Президент Российской Федерации Д А Медведев в послании Федеральнодгу Собранию 5 ноября 2008 г, одним из приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства явтяется утверждение «человека как личности и как гражданина, которому от рождения гарантированы фундаментальные права и равные возможности»'
Важным напраалением государственных реформ в России является укрепление федеративных начал государства, в том числе и в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина На практике это означает необходимость совершенствования государственных правозащитных институтов в субъектах Российской Федерации, в том числе, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека существует как на уровне Российской Федерации, так и в 50 субъектах Федерации Накоплен определенный опыт функционирования данного института, его взаимодействия с другими федеральными и региональными государственными органами в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина, что актуализирует необходимость осуществления не только теоретических исследований института омбудсмана, но и осмысления практических результатов деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
С учреждением института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации граждане получили дополнительный механизм защиты своих прав - посредника между обществом и государственной властью Общество получило новые возможности профессиональной государственной защиты своих прав и законных интересов в случаях неправомерных действий или бездействия органов власти, их должностных лиц Анализ практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что в тех субъектах РФ, где учрежден данный институт, население стало более активно отстаивать свои права2, что является дополнительным способом борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией в государственном управлении
' См Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г //Российская газета 2008 б ноября * Сч Доклад Упо-шочоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г М, 2009 С 219
Поскольку институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации находится в стадии становления, есть вопросы, требующие решения путем изменения законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне в субъектов РФ с целью решения проблем взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ Формы и методы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации, со специализированными правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями тоже требуют совершенствования
Проблемам организации и функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а также взаимодействия региональных Уполномоченных с федеральными и региональными органами государственной власти в осуществлешш защиты прав и свобод человека и граждашша посвящена данная диссертация
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке пробтемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе института омбудсмана как одного из ее элементов, относятся к числу наибоїее широко изученных Весомый вклад в данную сферу юридических знаний внесли видные российские ученые - С А Авакъян, М В Баглай, Н С Бондарь, Н В Витрук, СИ Глушкова, В А Карташкин, ГН Комкова, И А Ледях, ЕА Лукашева, MB Мархгейм, ТД Матвеева, Н И Матузов, Ф М Рудинский, Б С Эбзеев и др Непосредственно изучением института Уполномоченного по правам человека как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах занимались такие ученые, как АС Автономов, В В Бойцова, JIB Бойцова, И С Власов, О В Воробьев, В А Карташкин, НМ Касаткина, В А Маклаков, ИА Мелик-Дадаева, 0 0 Миронов, ГА Мурашин, АН Соколов, АЮ Сунгуров, КБ Трумпель, В А Туманов, НЮ Хаманеваи другие
Актуальность темы подтверждает увеличивающееся с каждым годом количество диссертаций и монографий, посвященных институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Среди них можно назвать диссертационные работы А А Бегаевой, С А Борсученко, ЛЛ Захаровой, С А Князькина,
5 НВ Корнеевой, АГ Майорова, ЕГ Маркеловой, ЮГ. Спичак, В В Чуксиной, З М Шабановой Институт парламентского омбудсмана также рассмотрен в трудах зарубежных ученых - государствоведов, в том числе Р Грегори, Д Джейкоби, Э Лентовски, Л Рейфа, Д Роуэта, Т Хаммарберга, А Хиль-Робтеса.
В то же время, исследованию проблем института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, осмыслению практического опыта его организации и функцношгрования, взаимодействия с федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации в процессе осуществления правозащитной деятельности не уделяется достаточного внимания
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют на
учные труды отечественных ученых - специалистов в области теории права и го
сударства, в том числе М А Абдуллаева, А В Васильева, Р Ф Васильева,
Г В Мальцева, Д А. Керимова, 3 А. Станкевича, Ю А Тихомирова, Т.М Шамбы
и других, а также ученых, специализирующихся в области конституционного
права - И А Алебастровой, В Vf Арбузкина, М В Баглая, И Н Барщща,
Л Ф Ботгенковой, В В Гребенникова, Р В Енгибаряна, В В Еремяна,
А Д Керимова, Е И Козловой, А Н Кокотова, О Е Кутафина, В В. Маклакова, А Е Постникова, Б А Страшуна, В Е Чиркина, Ю Л. Шульженко, И С Яценко и других
Цель диссертационного исследования заключается в проведении конституционно-правового исследования проблем функционирования института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ и на этой основе выработки предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования его деятельности
Для достижения цели исследования необходимо:
рассмотреть правовые основы и принципы деятельности института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ,
провести классификацию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ по различным критериям
проанализировать задачи, функции и компетенцию Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ,
исследовать условия и порядок назначения на должность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, а также условия и порядок прекращения их полномочий как организационные гарантии независимости данного института,
изучить проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации, с органами местного самоуправления, с Уполномоченным по правам человека в РФ,
раскрыть проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также со средствами массовой информации,
рассмотреть проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ со специализігрованньши правозащитными органами других государств и с международными правозащитными организациями
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с учреждением института Уполномоченного по правам человека и его функционированием
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права, регулирующие учреждение, правовой стагус, полномочия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, закрепляющие гарантии его деятельности
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частно-научных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический и конкретно-социологический
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г, Конституции и Уставы субъектов РФ) В диссертации также были исследованы международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в частности, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г, Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г, Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г)
В диссертационном исследовании также были использованы федеральные конституционные законы (Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г № 1 -ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, поста-ноаіения Правительства РФ Диссертантом были проан&чизированы законы и подзаконные нормативные правовые акты 50 субъектов РФ, регламентирующие
7 статус п порядок деятепьностп Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ
В диссертации также были рассмотрены документы ООН, Совета Европы, Европейского союза, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе как императивного, так и рекомендательного характера, в которых устанавливаются международные стандарты государственных правозащитных институтов (в том числе Резочюция ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека», Венская декларация и Программа действий, принятые 2-ой Всемирной конференцией по правам человека 25 июня 1993 г )
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором уточнено конституционно-правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с одной стороны, как лица, замещающего государственную должность субъекта Федерации, а с другой - как элемента конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации и практической деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертантом уточнены основные принципы организации и функционирования данных государственных институтов, в том числе, принципы независимости, законности, субсидиарности, непрерывности функционирования, политической нейтральности, транспарентности, конфиденциальности расследований
В диссертации также рассмотрены формы и методы защиты прав и свобод человека Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также основные направления их взаимодействия с федеральными государственными органами (в т ч с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации), а также с органами государственной власти субъектов Федерации, с органами местного самоуправления В диссертации также исследованы формы взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами, а также с международными правозащитными организациями Диссертант рассмотрел проблемы взаимодействия Уполномоченных по правам четовека в субъектах РФ с правозащитными и иными общественными организациями, а также средствами массовой информации в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в конкретных субъектах Российской Федерации
8 На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
на основании анализа Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, диссертант уточняет правовое положение Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации как государственного органа субъекта Федерации При этом, характер взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации - это институт специализированного парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами Диссертант считает, что вывод о контрольном характере данного органа в субъектах Федерации можно сделать на основании анатиза его полномочий по проверке соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями на территории субъекта Российской Федерации, которые включают полномочия посещать все организации, учреждения, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, обращаться с запросами, получать объяснения и необхо/щмые документы, делать заключение о соблюдении (нарушении) прав человека, давать рекомендации в сфере восстановления прав человека, а так же закрепления в законодательстве субъекта Федерации административных санкций за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации,
исследовав законодательство субъектов РФ, закрепляющее принципы формирования и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, диссертант полагает, что особое влияние на эффективность функционирования Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ оказывает реализация принципа независимости Диссертантом выявлена недостаточность закрепленных в законодательстве субъектов РФ организационных и экономико-финансовых гарантий независимости института регионапьного Уполномоченного по правам человека
а) автор диссертации считает, что полномочие высшего должностного лица субъекта Федерации предлагать кандидатов на должность Уполномоченного по
9 правам человека в субъектах Российской Федерации может приводить к зависимости Уполномоченного от подконтрольных ему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и значительно снижать эффективность его деятельности,
б) отсутствие в законодательстве субъекта Федерации финансовых гарантий независимости Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в том числе гарантий финансирования его расходов из бюджета субъекта Российской Федерации на уровне, необходимом для продолжения его деятельности, приводит к снижению эффективности функционирования данного государственного института (например, в Республике Калмыкия, в Ненецком автономном округе)
На этом основании диссертант делает вывод о необходимости установления гарантий независимости Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, для чего требуется принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»,
- диссертант предлагает классификацию региональных Уполномоченных по правам человека на основании критерия их компетенции на следующие виды
а) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «общей компетен-
щт», к ведению которого относится обеспечение соблюдения всех прав и свобод
граждан в субъекте РФ,
б) Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ «специальной ком
петенции», осуществляющий обеспечение прав и свобод отдельной социальной
группы граждан (детей, инвалидов, военнослужащих и др ) или особого вида прав
и свобод (информационных прав, социальных прав, прав потребителей и др).
При этом диссертант полагает, что в субъекте Российской Федерации наиболее оптимальной является такая модель организации института Уполномоченного по правам человека, в рамках которой «специализированный» Уполномоченный по правам человека назначается законодательным (представительным) органом При этом деятельность обоих Уполномоченных (общей компетенции и «специализированного») обеспечивает единый аппарат Подобная организационная модель будет способствовать непрерывному функционированию института Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации во время отпуска, болезни, досрочного ухода с должности Уполномоченного (как, например, в
10 Пермском крае), в случае смерти Уполномоченного (как это произошло в Свердловской области, Республике Дагестан)
- изучение законодательства субъектов РФ, определяющего права Уполно
моченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в части, ка
сающейся рассмотрения жалоб граждан и мониторинга соблюдения прав и сво
бод человека и гражданина в деятельности государственных органов власти, а
также государственных учреждений, позволило диссертанту выявить ряд про
блем и предложить следующие решения
а) необходимо, по мнению диссертанта, закрепить в федеральном законода
тельстве полномочие Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской
Федерации посещать без специального разрешения учреждения МВД России (изо
ляторы временного содержания, камеры для административно-задержанных лиц и
др ), учреждения Министерства обороны (воинские части и др), а также медицин
ские учреждения психиатрической помощи, находящиеся в том субъекте РФ, где
он осуществляет свою деятельность,
б) целесообразно в гражданском процессуальном законодательстве предос
тавить Уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации
право участвовать в рассмотрении судами гражданских дел, в т ч дел, вытекаю
щих из публичных правоотношений, а также для восстановления прав граждан,
которые самостоятельно не могут защитить свое право в суде, включая право об
ращения с заявлением в суд в защиту прав и законных интересов граждан
Диссертант полагает, что наделение Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации полномочиями по проверке соблюдения прав человека и гражданина в деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также полномочиями по восстановлению нарушенных ими прав граждан возможно в специальном федеральном законе,
- обобщение и анализ практики взаимодействия Уполномоченных по пра
вам человека в субъектах Российской Федерации с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации позволили диссертанту выявить нега
тивную тенденцию противодействия органов исполнительной власти деятельно
сти Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, что проявляется в иг
норировании их рекомендаций в сфере защиты прав человека Дія повышения
эффективности выполнения рекомендаций Уполномоченных в субъектах РФ сле
дует продолжить практику установления административно - правовой ответст
венности за воспрепятствование деятельности Уполномоченному по правам че-
ловека в субъектах РФ (как, например, в законодательстве республики Татарстан, в Саратовской области и др ),
- исследование опыта взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также с зарубежными специализированными правозащитными государственными органами и международными правозащитными институтами, позволило диссертаїпу сдетать вывод об общности целей и задач данных органов, которые решаются аналогичными методами Диссертант выявляет гакие основные направления взаимодействия Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерацій и иных правозащитных институтов, как
а) методическое сотрудничество между Уполномоченным по правам чело
века в Российской Федерации и Уполномоченными по правам человека в субъек
тах Российской Федерации в сфере выявления типичных нарушений прав и сво
бод человека и гражданина, проблем и условий, вызвавших данные нарушения,
выработки методик ич выявления, а также восстановления нарушенных прав, что
привело к учреждению Координационного Совета Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в
субъектах Российской Федерации,
б) обращение Упопномоченных по правам четовека в субъектах Россий
ской Федерации к зарубежным омбудсманам и в международные правозащитные
органы с запросами, предложениями с целью защиты или восстановления прав
российских граждан в случаях, когда их права были нарушены на территориях
иностранных государств,
в) создание единой базы данных регистрации и рассмотрения жалоб, по
ступающих в аппараты Уполномоченных по правам человека в РФ и в субъектах
Федерации,
г) сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Фе
дерации, 'Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федера
ции, а также зарубежных омбудсманов и международньЕХ правозащитных орга
низаций при совместном осущесталении образовательных программ в сфере прав
и свобод человека и гражданина
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями по деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, которые могут быть использованы нормо-
12 творческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также Уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Федерации при осуществлении правозащитной деятельности
Апробация полученных результатов. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на международных и российских научно-практических конференциях, в толі числе всероссийской научно-практической конференции «Права человека в России и правозащитная деятельность государства» (Санкт-Петербург, май, 2003), семинаре «Взаимодействие аппарата регионального Уполномоченного по правам человека с МВД и ФСИН» (Пушкин, ноябрь 2007), всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (Москва, июнь 2008), международной научно-практической конференции «Закон в отечественной и зарубежной правовой мысли в свете борьбы с коррупцией» (Калининград, февраль 2009) и др а так же отражены в научных публикациях автора
Принципы деятельности института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
При разработке ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» уже дискутировался вопрос о создании Уполномоченным в РФ своих представительств во всех субъектах РФ. Но победила точка зрения, которую активно отстаивали губернаторы и члены Совета Федерации, аргументируя тем, что защита прав человека является предметом совместного ведения Федерации и субъектов. В результате в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» появилась ст.5, в соответствии с которой вводится понятие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и вводится диспозитивная норма2:
В соответствии с Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств субъекта Российской Федерации.»
Эта норма закона дает возможность создавать или не создавать институт Уполномоченного по правам человека на территории конкретного субъекта Федерации, а в случае создания сразу сделать его зависимым от исполнительной власти, которую и призван контролировать данный орган.
С другой стороны, население страны находится в неравных условиях по возможностям защиты своих прав. В результате за столь долгий период времени до сих пор не во всех субъектах созданы институты человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. номоченных по правам человека, а там, где они есть, появилась тенденция существенного уменьшения финансирования аппаратов со ссылками на кризис, что делает невозможным в полной мере эффективно выполнять функции по защите прав человека, возложенные на Уполномоченных законами субъектов РФ, что особенно важно во время кризиса.
В связи с этим О. О. Миронов пишет в своей монографии: «для продуктивной работы необходимы нормальные условия, в которых трудятся сотрудники: офис, кабинеты, техническое обеспечение, обучение, стажировки, командировки по обмену опытом и т. д. Все это требует надлежащего финансирования Уполномоченного и его рабочего аппарата. Существенное значение имеет достойная оплата труда сотрудников»1.
Сами Уполномоченные осознали необходимость объединения для решения общих задач и повышения эффективности деятельности, создав Координационный Совет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации под председательством Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на основе положения о Координационном Совете.
В настоящее время Уполномоченными ведется дискуссия о необходимости внесения изменений в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которые бы позволили более четко обозначить формы и методы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, возможность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации влиять на избрание (переизбрание) Уполномоченных в субъектах, замену диспозитивной нормы «может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации» на императивную — «учреждается».
Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. С. 484. Обсуждается также и необходимость создания рамочного Закона «Об основах деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», который бы закрепил «гарантии деятельности Уполномоченных по правам человека, идентичные для всех субъектов Российской Федерации»1. Законопроект находится на рассмотрении в Государственной Думе несколько лет.
Диссертант делает вывод о необходимости законодательного закрепления единой системы защиты прав человека в Российской Федерации, которая фактически создана и эффективно работает, создания в РФ унифицированной базы данных жалоб, поступающих в аппараты федерального и региональных Уполномоченных по правам человека, что позволит осуществлять всеобъемлющий мониторинг состояния прав человека в РФ.
Непосредственное регулирование деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации осуществляется законодательством субъектов РФ: Конституциями, Уставами, Законами об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
Многие Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации так или иначе регламентируют статус Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и даже законодательно делегируют ему те или иные полномочия. В Основных Законах при этом регламентируется введение должности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ с целью обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, закрепление за Уполномоченным права законодательной инициативы по предметам его ведения и иные полномочия.
В таблице 1 собраны сведения о соответствующих правовых нормах, которые включены в Конституции и Уставы субъектов РФ, относящиеся к Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ. Цифры в последнем столбце таблицы означают следующее:
1 Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М.: Изд-во СГУ, 2009. С. 163. 1) если в Конституции и Уставе субъекта РФ так или иначе регламентируется статус Уполномоченного, то этот факт обозначен цифрой 1;
2) если сказано, что Конституционный суд субъекта РФ рассматривает дела о конституционности законов и нормативных правовых актов субъекта РФ по запросам также и Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, то ставится цифра 2;
3) если указано, что право законодательной инициативы принадлежит, кроме всех прочих должностных лиц, также и Уполномоченному по правам человека в субъекте РФ, то ставится цифра 3;
4) если нет упоминания об Уполномоченном по правам человека в Основном Законе субъекта РФ, то ставится прочерк.
Отметим, что в нескольких субъектах РФ (Республика Башкортостан, Свердловская и Смоленская области, Санкт-Петербург) законы об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ были приняты еще до Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Есть и такие примеры, как в Краснодарском и Красноярском краях", где законы об Уполномоченном по правам человека приняты, но институт не нашел своего закрепления в Основном законе субъекта.
Компетенция Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации
Материальные гарантии. Финансирование аппарата Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ определяется несколькими статьями законов субъектов РФ об Уполномоченных, которые фактически повторяют ст.ст. 37—41, составляющие главу IV «Аппарат Уполномоченного» Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»1. Однако в этих статьях ни слова не сказано ни о минимальном финансировании аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, ни о минимальном количестве сотрудников его аппарата, что может позволить властям субъектов РФ сократить аппарат Уполномоченного до уровня, практически исключающего его полноценное функционирование.
К примеру, ст. 23 «Обеспечение деятельности Уполномоченного» закона Республики Башкортостан об Уполномоченном по правам человека состоит в том, что «Обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляется лицами из числа работников Секретариата Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан»1. Таким образом, говорить о самостоятельности данного института не представляется возможным, так как фактически Уполномоченный по правам человека в Башкортостане является частью структуры представительного органа.
Одной из основ правового статуса Уполномоченного по правам человека является его независимость от других государственных органов. На это обстоятельство обращает внимание Б. Лоренц: «Уполномоченный по правам человека должен следить за тем, чтобы его самого не рассматривали как часть нелюбимого государственного аппарата власти. Опасность, которая лишь подчеркивает значение его независимости»".
Уполномоченный по правам человека выступает в роли непосредственного представителя государства в общении с населением, способствуя, таким образом, общему повышению авторитета государственной власти, оказывает по мере возможности бесплатную юридическую помощь и консультации наиболее нуждающимся лицам.
Итак, достаточно очевидно, что особое влияние на эффективность функционирования Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации оказывает реализация принципа его независимости. Бросается в глаза недостаточность закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации организационных и экономико-финансовых гарантий независимости института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, в том числе:
а) полномочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предлагать кандидатов на должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ в отсутствие аналогичного предусмотренного международными стандартами права негосударственных институтов (неправительственных правозащитных и иных общественных организаций) приводит к чрезмерному сближению Уполномоченного с подконтрольными ему органами исполнительной власти и значительно снижает эффективность его деятельности;
б) отсутствие в законодательстве субъектов Федерации финансовых гарантий независимости Уполномоченных по правам человека, в том числе гарантий финансирования их расходов из бюджета субъекта Федерации на уровне, обеспечивающем продолжение их деятельности, может привести к фактическому прекращению функционирования данного государственного института.
Принцип законности предполагает, что Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ руководствуются Конституцией РФ, законодательством РФ, законодательством субъекта РФ, а также соответствующими нормами международного права в области прав человека.
Принцип субсидиарности института Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ заключается в том, что деятельность Уполномоченных не подменяет и не отменяет деятельность государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод и других правозащитных институтов, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и таким образом содействует более полной реализации прав граждан.
В тех случаях, когда возникают споры о недостаточности компетенции Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и предлагается придать этому институту дополнительные функции, всегда надо вспоми нать о необходимости соблюдать принцип субсидиарное, то есть «невмешательства» в компетенцию других органов.
Взаимодействие с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и друг с другом
В большинстве законов субъектов РФ предусмотрена также возможность инициирования рассмотрения дела по инициативе Уполномоченного по правам человека, как правило, в случае информации о массовых или грубых нарушениях прав человека или в случаях, имеющих особое общественное значение (например, ст. 10 ч. 5 Закона Свердловской области)".
В законах некоторых субъектов такая норма не предусмотрена, однако имеют место случаи инициирования рассмотрения дел по инициативе Уполномоченного по правам человека в случае массового нарушения прав граждан либо получения информации о грубом нарушении прав человека.
Срок подачи жалобы. В большинстве законов субъектов РФ был предусмотрен годовой срок подачи жалобы со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении, но в последнее время это ограничение отменено в большинстве субъектов РФ.
Основания отказа в приеме жалобы. В законах субъектов РФ об Уполномоченном по правам человека не содержится отдельных норм об основаниях отказа в принятии жалобы к рассмотрению.
Фактически Уполномоченные по правам человека отказывают гражданам в приеме обращений в случаях, если они не соответствуют требованиям, предъявляемым к ним законодательством Российской Федерации. К основаниям отказа заявителю в принятии жалобы к рассмотрению можно добавить следующие основания: содержание жалобы не понятно; в жалобе наличествуют нецензурные выражения и шантаж. Общим правилом является то, что Уполномоченный по правам человека принимает к рассмотрению жалобу лишь тогда, когда заявитель уже исчерпал другие средства защиты своих прав. Основополагающим является положение о том, что институт Уполномоченного по правам человека является дополнительным средством правовой защиты граждан и не может подменять собой другие инстанции.
В связи с данным вопросом О. О. Миронов в своей книге справедливо заметил, что «...при всем несовершенстве государственного аппарата и судебной системы жалобы граждан уже прошли юридическую экспертизу, в результате которой наиболее очевидные нарушения прав человека и гражданина были уже устранены. В поле зрения Уполномоченного попадают обращения по наиболее сложным вопросам, требующим значительных усилий по их разрешению»1.
Вопрос о полномочиях Уполномоченного по правам человека является ключевым и наиболее спорным. Многие граждане, правозащитники, ученые и представители власти считают, что институт Уполномоченного по правам человека будет бесполезным, если не наделить его правом принятия волевых решений по принуждению отдельных должностных лиц или органов власти исправить допущенное нарушение прав.
Есть и другое мнение, к примеру, А. Сунгурова, что деятельность Уполномоченного по правам человека строится не столько на юридической силе его полномочий, сколько на его компетентности, профессионализме, убедительности его доводов. При этом следует учитывать, что институт Уполномоченного по правам человека действует не только благодаря юридически прописанным полномочиям, но и благодаря высокому авторитету этого института. Именно в этой связи институт Уполномоченного по правам человека можно рассматривать как самостоятельную ветвь власти, которая функционирует не столько оказанием силового давления, сколько своим авторитетом .
«Уполномоченный по правам человека пытается посредством убеждения добиться того, чтобы имеющие дело с гражданами государственные органы и органы самоуправления делали то, что им надлежит делать, добросовестно, должным образом. Иначе говоря, Уполномоченный не имеет собственной компетенции в контактах с гражданами. Он не издает распоряжений. Не выносит решений, подобно суду. Не улаживает дел вместо кого-то. Он работает иначе: побуждает к действию те органы, которые компетентны в данном случае. Поэтому иногда говорят, что Уполномоченный по правам человека — это не властный орган, а орган убеждения»2.
В соответствие с Законами субъектов РФ по результатам рассмотрения обращения Уполномоченный: — принимает обращение к рассмотрению; — передает на рассмотрение должностного лица, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу; — разъясняет заявителю возможные средства защиты своих прав; — отказывает в принятии жалобы к рассмотрению с указанием причины (как правило, причиной отказа в рассмотрении обращения по существу является непредставление необходимых документов либо пропуск гражданином стадии самостоятельного обращения в органы, компетентные в решении его проблемы).
Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации, с Уполномоченными по правам человека в других государствах, с международными правозащитными организациями
Значительные возможности Уполномоченный по правам человека получает при сотрудничестве с общественными правозащитными организациями как полноценными участниками национальных и региональных правозащитных механизмов, которые «являются источником жизненно важной информации для национальных комиссий и омбудсменов и часто весьма эффективными партнерами в решении важнейших вопросов защиты прав человека» .
Кроме того, по этому поводу Уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин писал: «принципиально важно понимать, что отдельные действия или, наоборот, бездействие государства объективно могут являться источником нарушения прав и интересов граждан. Общественные же объединения нацелены на защиту этих прав и интересов.
Тем самым определенная конфликтность является, видимо, составной частью структуры взаимоотношений государственных органов и общественных объединений (хотя не обязательно определяющей). Со своей стороны, демократическое государство должно обладать эффективными механизмами разрешения подобных конфликтов путем взаимодействия с общественными объединениями. Одним из таких механизмов взаимодействия государства и неправительственных правозащитных организаций (НПО) является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и институт уполномоченных по правам человека в регионах, поддерживающих партнерские отношения со многими НПО»1.
Первой общей чертой институтов Уполномоченного по правам человека и общественных правозащитных организаций является то, что основная их функция — защита прав и свобод человека. Как справедливо указы-вает Т. Д. Матвеева в своей монографии, продолжительная практика взаимодействия общественных правозащитных организаций и Уполномоченного по правам человека убеждает в схожести этих институтов, «которые дополняют деятельность государства в сфере защиты прав человека». Основная их функция «заключается в защите прав отдельных лиц, считающих себя жертвами несправедливых действий со стороны государственных органов». Уполномоченный по правам человека, как и общественные правозащитные организации, «должен действовать в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим лицом и правительством. Именно на этом направлении возможно наиболее продуктивное сотрудничество омбудсмена с неправительственными организациями, так как и те и другие видят свою непосредственную функцию в выполнении роли „моста " между жертвой нарушения прав человека и властью».
Вторая общая черта институтов Уполномоченного по правам человека и общественных правозащитных организаций — это объединяющий их «достаточно высокий независимый юридический статус, чтобы оба института могли выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или частного субъекта» . Однако следует отметить, что независимость общественных правозащитных организаций может находиться под вопросом.
В-третьих, как сказано в той же монографии, «наиболее существенной особенностью омбудсмена, которая также сближает его с НПО, является то, что должность „главного правозащитника", как и любого члена правозащитной НПО, несовместима с политической приверженностью и политической конъюнктурой. Хотя узаконивание деятельности омбудсмена исходит от парламента, выполняемые им функции требуют значительной независимости, в том числе и в отношении к тому, кто его назначает»1. В данном случае со всем вышесказанным можно согласиться лишь частично: не каждый Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации обладает достаточной независимостью, например, от главы исполнительной власти субъекта РФ, что было показано в предыдущих разделах, как и не всякий общественный правозащитник пренебрегает политической деятельностью.
Наконец, «методы действия омбудсмена во многом схожи с методами действий правозащитных НПО. Их прежде всего отличает оперативность . Конечно, имеется в виду, что как институт Уполномоченного по правам человека, так и институт общественных правозащитных организаций достаточно оперативны по сравнению с органами государственной власти.
Общественные правозащитные организации могут оказывать существенную помощь в деятельности института Уполномоченного по правам человека, взяв за основу различия в функционировании этих институтов. Как отмечает Т. Д. Матвеева3, «деятельность омбудсмена не всегда ограничивается жалобами, и он может начать расследование по собственной инициативе. Расследования, начатые по инициативе омбудсмена (аналогично комиссиям по правам человека), могут инспирироваться правоза щитными организациями путем предоставления ими информации относительно серьезных нарушений прав человека, требующих консолидации усилий всех правозащитных институтов».
В частности, ЕЛО способны при желании оказывать существенное влияние при принятии закона и в дальнейшем при его реализации:
1) «они выступают как представители общественности, которые вправе знать, как и в каком направлении будет развиваться законодательство»1, причем НПО могут оказывать определенное влияние на это развитие;
2) «они заинтересованы в участии в законодательной деятельности, если она ведется на принципах профессионализма, взаимоуважения, общих для всех „правил игры"»2.
Казалось бы — общественные, в том числе правозащитные, организации должны были стать основными партнерами Уполномоченного по правам человека, однако, как показывает практика, во многих субъектах РФ возникли сложности взаимодействия государственных правозащитников с общественными. Причина заключалась в том, что главная миссия правозащитных организаций — выявление случаев нарушения прав человека, защита этих прав и контроль за деятельностью государственных органов.
Похожие диссертации на Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование
