Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общетеоретические и правовые основы межпарламентского сотрудничества в федеративном государстве
1.1. Понятие сотрудничества и партнерства в современной юридической науке и их значение для регулирования межпарламентских связей и отношений 14
1.2. Правовое регулирование межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации 37
Глава 2. Правовые формы межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации
2.1. Законодательный (представительный) орган государственной власти как субъект межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации 70
2.2. Договоры (соглашения) законодательных (представительных) органов государственной власти в сфере межпарламентского сотрудничества (по материалам Приволжского федерального округа) 95
Глава 3. Правовые процедуры организации межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации
3.1. Порядок заключения межпарламентских соглашений между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации 122
3.2. Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Татарстан) 149
Заключение 184
Список используемой литературы
- Правовое регулирование межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации
- Законодательный (представительный) орган государственной власти как субъект межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации
- Договоры (соглашения) законодательных (представительных) органов государственной власти в сфере межпарламентского сотрудничества (по материалам Приволжского федерального округа)
- Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обновление конституционного законодательства в Российской Федерации способствовало развитию межпарламентского сотрудничества на уровне субъектов Российской Федерации по нескольким основным направлениям: между палатами и комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами государственной власти субъектов иностранных федеративных государств, административно-территориальных образований иностранных государств, международными организациями. При этом наибольшей эффективностью отличается вертикальное межпарламентское сотрудничество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами и комитетами Федерального Собрания Российской Федерации, а интенсивностью – двусторонние и многосторонние межпарламентские взаимосвязи законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в рамках внутрифедерального правового пространства.
Становление межпарламентских связей и контактов потребовало от субъектов Российской Федерации формирования нового законодательства в данной сфере парламентской деятельности, обоснование их функционирования как одной из значимых прерогатив региональной законодательной власти, а также обращения к договорным формам правового регулирования и процедурам их практического обеспечения.
Дальнейшее развитие и совершенствование межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации во многом определяется состоянием и уровнем федеративных отношений в Российской Федерации.
Так, реализация правовых основ межпарламентского сотрудничества на горизонтальном уровне федеративных отношений в Российской Федерации протекают в настоящее время в нескольких основных формах, каждая из которых нуждается в отдельном исследовании: прямые взаимосвязи законодательных (представительных) органов государственной власти, функционирующие помимо межрегиональных парламентских объединений (ассоциаций); отношения, складывающиеся между законодательными (представительными) органами государственной власти в рамках межрегиональных парламентских объединений (ассоциаций); отношения, складывающиеся между межрегиональными парламентскими объединениями (ассоциациями).
В диссертационной работе основное внимание уделяется прямым внутрифедеральным взаимоотношениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблематики диссертационного исследования. Следует отметить, что правовые проблемы внутрифедерального межпарламентского сотрудничества на уровне субъектов Российской Федерации разработаны недостаточно полно в современной юридической науке. Вместе с тем их исследование необходимо не только для восполнения пробела в научных знаниях по проблемам парламентаризма и федерализма, а также в практических целях.
С точки зрения предмета исследования важное значение имеют труды тех авторов, в которых анализируются общетеоретические проблемы выбранной темы: С.С. Алексеева, Р. Давида, В.Н. Карташова, В.Н. Марченко, В.Н. Протасова, Ю.С. Решетова, Ю.А. Тихомирова и др.
В исследовании использовались научные труды по проблемам федерализма и парламентского права, в которых рассмотрены теоретические и прикладные вопросы межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации: С.А. Авакьяна, Е.С. Аничкина, М.В. Баглая, А.В. Безрукова,
О.Н. Булакова, В.Н. Варламова, И.В. Гранкина, М.В. Глигич-Золотаревой, М.В. Демидова, Н.М. Добрынина, Б.Л. Железнова, А.П. Жидкова,
М.Ф. Казанцева, М.Н. Карасева, И.А. Кравца, Е.И. Козловой,
Е.В. Колесникова, Е.В. Кондрашовой, А.Н. Кокотова, А.В. Кузнецова,
О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, И.В. Лексина, А.П. Любимова, Ж. Макру,
Р.М. Мусаевой, В.В. Невинского, Т.Т. Озиева, И.П. Окулича, Н.В. Онишко,
Н.В. Райзмана, И.М. Степанова, Н.А. Сыроедова, И.А. Умновой,
Т.Я. Хабриевой, Г.Р. Хабибуллиной, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина и др.
Также для раскрытия темы диссертационного исследования были изучены труды иных отраслевых юридических наук: С.В. Бахина, Ю.А. Борко,
Л.Т. Кривенко, Г.И. Курдюкова, И.И. Лукашука, В.Н. Лихачева,
Л.Х. Мингазова, М.В. Молодцова, А.А. Силина, А.В. Соловьева,
Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, Н.А. Ушакова, С.А. Хабарова,
С.В. Черниченко, М.Л. Энтина и др.
Особое внимание в работе уделялось немногочисленным диссертационным исследованиям, в которых рассматривались отдельные аспекты сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти: А.А. Гончарова «Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации, представленной к защите в
2002 году; Ю.Ю. Бойко «Конституционно-правовые основы межпарламентского сотрудничества: на примере Российского парламента», представленной к защите в 2004 году; М.А. Мещеряковой «Конституционно-правовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации», представленной к защите в 2011 году.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере регулирования и реализации межпарламентских связей и сотрудничества между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие межпарламентское сотрудничество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научные положения и выводы, содержащиеся по данной проблематике в трудах ученых-правоведов, современная межпарламентская договорная практика.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплексного научного представления о конституционно-правовом институте межпарламентского сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на горизонтальном уровне федеративных отношений в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- раскрыть содержание понятия межпарламентского сотрудничества в субъекте Российской Федерации как правового явления и института конституционного права;
- установить правовые основы межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации, выявить основные принципы и модели правового регулирования межпарламентских связей в Российской Федерации;
- рассмотреть статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как субъекта межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации;
- определить особенности правовых форм межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации;
- раскрыть особенности разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации применительно к межпарламентскому сотрудничеству в субъектах Российской Федерации;
- обобщить и проанализировать практику межпарламентского сотрудничества законодательного (представительного) органа государственной власти отдельного субъекта Российской Федерации (Республика Татарстан);
- разработать предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере межпарламентского сотрудничества на горизонтальном уровне федеративных отношений в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из специальных научных методов применялись системно-структурный, формально-юридический, исторический, а также сравнительно-правовой метод познания. Использовались законы и категории диалектики (единство исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного и единичного), и методологические приемы анализа и синтеза, сравнения и обобщения, индукции и дедукции.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные законы, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, соглашения (протоколы) между законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что межпарламентское сотрудничество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривается в качестве правового института конституционного права. В ходе реализации поставленных задач автором получены следующие результаты:
- выявлена сущность межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации как одного из направлений деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти;
- выявлена совокупность общественных отношений составляющих предмет регулирования правового института межпарламентского сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
- сформулировано понятие межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации как правового института отрасли конституционного права;
- выделены принципы правового регулирования института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации;
- установлены основные модели правового регулирования института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации;
- систематизированы договорные процедуры, составляющие организационно-правовую основу института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации;
- определена юридическая природа соглашений (протоколов) о межпарламентском сотрудничестве субъектов Российской Федерации;
- сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Как институт конституционного права межпарламентское сотрудничество в субъектах Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти с иными представительными органами государственной власти, а также межпарламентскими объединениями (ассоциациями) на началах равенства, координации и партнерства, а также связанную с ними процессуально-организованную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти и его структурных подразделений.
Правовой институт межпарламентского сотрудничества в субъекте Российской Федерации составляет вторичный элемент конституционного права как отрасли российского права, а также парламентского права как формирующейся подотрасли конституционного права.
2. Предметом правового регулирования института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации являются общественные отношения формирующие одно из направлений деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, призванное в пределах его компетенции, установленной федеральным и региональным законодательством, а также на договорно-правовых основах содействовать в определенных организационно-правовых формах развитию равноправных отношений между субъектами Российской Федерации в социально-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной и иных сферах, представляющих взаимный интерес, а также обеспечивать добросовестное выполнение взятых на себя обязательств.
3. Правовое регулирование межпарламентских взаимосвязей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации основывается на принципах сочетания централизации и децентрализации, координации и партнерства, симметрии и асимметрии, содержание и соотношение которых определяется кругом участников и правовыми формами межпарламентского сотрудничества.
4. В субъектах Российской Федерации сложилось несколько основных моделей правового регулирования межпарламентского сотрудничества. Особенность первой модели выражается в том, что в субъекте Российской Федерации определяются исключительно процедуры заключения, исполнения и расторжения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей на основе федерального законодательства, в то время как нормы о внутрифедеральных межпарламентских связях законодательного (представительного) органа государственной власти фактически остаются несистематизированными. В результате нормы о праве субъекта Российской Федерации осуществлять международные и внешнеэкономические связи выступают правовой основой регулирования внутригосударственного межпарламентского сотрудничества региональных представительных органов государственной власти.
Особенность второй и наиболее эффективной модели правового регулирования межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации заключается в том, что субъект Российской Федерации принимает единый законодательный акт о заключении, исполнении и прекращении действия соглашений об осуществлении межрегиональных, международных и внешнеэкономических связей, формируя, тем самым, комплексный институт межрегионального сотрудничества субъекта Российской Федерации, составной частью которого выступает институт межпарламентского сотрудничества законодательного (представительного) органа государственной власти, имеющий внутреннюю дифференциацию в зависимости от круга его участников.
Специфика третьей модели правового регулирования межпарламентского сотрудничества на горизонтальном уровне федеративных отношений в Российской Федерации выражается в том, что в субъекте Российской Федерации отсутствует специальный закон о межрегиональных и (или) международных и внешнеэкономических связях и, соответственно, главными регуляторами межпарламентских связей законодательного (представительного) органа государственной власти выступают единичные правовые нормы, зафиксированные в конституции (уставе), законе и ином нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, законах других субъектов Российской Федерации о межрегиональных, международных и внешнеэкономических связях, а также в соглашениях (протоколах) о сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти.
5. Реализация норм института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации на горизонтальном уровне федеративных отношений в Российской Федерации осуществляется посредством договорных процедур, образующих в совокупности договорный механизм межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации. Несмотря на отдельные различия в процессуальных действиях, к договорным процедурам межпарламентского сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: процедуры, связанные с выдвижением предложений о заключении межпарламентских соглашений (протоколов); процедуры ведения переговоров о заключении межпарламентских соглашений (протоколов); процедуры наделения полномочиями на ведение переговоров о заключении межпарламентских соглашений (протоколов); процедуры вступления в силу межпарламентских соглашений (протоколов); процедуры по обеспечению выполнения межпарламентских соглашений (протоколов); процедуры внесения изменений и дополнений к межпарламентским соглашениям (протоколов); процедуры прекращения действия межпарламентских соглашений (протоколов) и их правовые последствия; процедуры приостановления действия межпарламентских соглашений (протоколов) и их правовые последствия; применение согласительных процедур для разрешения возникающих споров в связи с исполнением межпарламентских соглашений (протоколов).
6. Одной из тенденций дальнейшего развития и укрепления института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации, основанного на принципах децентрализации, кооперации и партнерства, выступает модельное правотворчество в виде создания Модельного (типового) соглашения (протокола) о сотрудничестве законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на уровне Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей) либо на уровне межрегиональных парламентских объединений (ассоциаций) в Российской Федерации.
7. Соотношение института межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации и института разграничения предмета ведения и полномочий в Российской Федерации предполагает рамочный характер федерально-правового регулирования горизонтальных межпарламентских связей и отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Межпарламентские соглашения (протоколы) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляют собой самостоятельный вид внутрифедеральных конституционно-правовых договоров, обладающих собственным объектом и предметом регулирования, содержанием в виде принципов, целей, задач, основных направлений сотрудничества, организационно-правовых форм координации и мониторинга сотрудничества, срока действия и субъектного состава.
Статус межпарламентских соглашений (протоколов) в нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации требует дальнейшей доработки в части определения их места, юридической силы, соотношения с законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, применения форм государственного контроля.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется существенным дополнением: теории системы конституционного парламентского права как отрасли права в части развития ее положений о правовом институте межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации; теории договорно-правового регулирования горизонтальных федеративных отношений в Российской Федерации с участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; теории источников конституционного права в части исследования юридических свойств соглашений (протоколов) о межпарламентском сотрудничестве законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также механизма их реализации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования правотворческой и правоприменительной практики в сфере межпарламентского сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в дальнейшей научно-исследовательской деятельности по проблемам парламентаризма, а также в процессе преподавания курсов и спецкурсов по конституционному и парламентскому праву, при разработке учебно-методической и учебной литературе по указанным дисциплинам.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета. Основные положения диссертации изложены в опубликованных автором работах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка использованной литературы.
Правовое регулирование межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации
В соответствии со статьей 200 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-П ГД (далее - Регламент Государственной Думы), Государственная Дума может заключать с парламентами других государств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.
Вместе с тем частью 2 статьи 199 Регламента Государственной Думы определена норма в соответствии, с которой Совет Государственной Думы ежегодно утверждает планы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств. Проекты таких планов подготавливаются совместно Комитетом Государственной Думы по международным делам и Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками с учетом мнений других комитетов, фракций, а также предложений Межпарламентской группы Российской Федерации и согласовываются с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 205 Регламента Государственной Думы, ежегодными планами, утвержденными Советом Государственной Думы международных связей Государственной Думы с парламентами других государств Совет Государственной Думы с учетом мнений фракций, комитетов, Председателя Государственной Думы, определяет состав направляемых за пределы Российской Федерации официальных парламентских делегаций Государственной Думы, руководителей этих делегаций, их заместителей и секретарей, а также состав российских рабочих групп Государственной Думы по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, определяет объем их полномочий. Официальную парламентскую делегацию Государственной Думы возглавляет, как правило, Председатель Государственной Думы либо по его поручению один из его заместителей. В случае, если официальную парламентскую делегацию Государственной Думы возглавляет Председатель Государственной Думы либо один из его заместителей, другие заместители Председателя Государственной Думы в состав указанной делегации не включаются .
Вместе с тем в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации последних лет термин «межпарламентское сотрудничество» также стал находить все более широкое употребление, хотя и без особой детализации и определения его содержания. Например, в Конституции (Основном Законе) Республики Алтай к одному из вопросов ведения Государственного Собрания отнесено «участие в межпарламентском сотрудничестве»2.
Несомненный интерес в контексте анализируемой проблематики представляет Закон города Москвы от 28 марта 2001 года № 11 «О договорах и соглашениях города Москвы» , регламентирующий процедуру подготовки и принятия различных договоров и соглашений, обеспечения их выполнения, порядок приостановки их действия и иные вопросы. Так, в статье 2 анализируемого Закона субъекта Российской Федерации соглашение определяется в качестве «правовой формы закрепления договоренностей, достигнутых Московской городской Думой (далее - Дума), Мэром в осуществлении международных и внешнеэкономических связей и в иных установленных настоящим Законом случаях; Правительством Москвы (далее - Правительство), уполномоченными отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти города с субъектами договорных отношений, определенных настоящим Законом».
Соответственно выделенными видами соглашений в отдельных статьях анализируемого Закона города Москвы определяются основные аспекты такого рода деятельности. Так, статья 7 определяет виды соглашений, заключаемых Московской городской Думой: «В соответствии с федеральными законами, Уставом города Москвы и настоящим Законом Дума может заключать соглашения о межпарламентском сотрудничестве с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов иностранных федеративных государств, административно территориальными образованиями иностранных государств, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления их муниципальных образований, межпарламентскими объединениями.
Порядок представления предложений о заключении соглашений по межпарламентскому сотрудничеству, определение необходимости заключения таких соглашений, а также процедура их подготовки и заключения определяется Регламентом Думы. Соглашения о межпарламентском сотрудничестве подписываются Председателем Думы и вступают в силу после их утверждения Думой. Соглашение утверждается Думой путем принятия постановления».
В соответствии со статьей 20 Закона города Москвы регламентируется возможность прекращения или приостановления действия договоров и соглашений. В частности, решение о приостановлении действия межпарламентского соглашения принимает Председатель Думы, а решение о прекращении действия межпарламентского соглашения принимает Дума.
Подобные нормы и предлагаемые правовые формы для их закрепления свидетельствуют о том, что в современном мире актуальными становятся проблемы интеграции и взаимодействия всех территориальных уровней публичной власти.
Затрагивая межрегиональное взаимодействие, М.А. Мещерякова отмечает, что особенно ярко проявляется в российских регионах, обладающих общностью природного и культурного наследия, характеризующихся традиционно сложившимися торговыми связями (Республика Алтай и Алтайский край, Тюменская область и Красноярский край, Тульская, Орловская, Калужская и Рязанская области). Так, например, Алтайский край и Республика Алтай совместно участвуют в Региональном объединении по приграничному сотрудничеству «Международный координационный совет «Наш общий дом - Алтай», созданном в 2003 году органами государственной власти названных субъектов, а также ряда административно-территориальных образований Казахстана, Китая и Монголии. Участники Совета на принципах партнерства и сотрудничества разрабатывают и реализуют совместные проекты в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития приграничных административно-территориальных образований Алтайского региона, повышения эффективности использования производственной и социальной инфраструктуры, развития и укрепления доверия, взаимопонимания и добрососедства между представителями государств, культур и национальностей Алтая как региона .
Законодательный (представительный) орган государственной власти как субъект межпарламентского сотрудничества в Российской Федерации
Названная Концепция определяет основные принципы построения взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации: законность, равенство, коллективное свободное обсуждение и решение вопросов, системность и прогнозирование.
Наиболее интересным является принцип равенства, исходя из которого Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют взаимодействие как равноправные субъекты. По этому поводу, И.В. Лексин высказывает мнение, что такой характер отношений органов государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации, имитирует равенство положений, создает условия заключения договоров, которые позволяют избежать особенно заметных перекосов, вызываемых доминированием одной стороны над другой, и тем самым сохранить относительную полноценность договора и равновесие сторон при их фактическом неравноправии .
В свою очередь М.В. Баглай, отмечает, что законодательные органы не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх, хотя Федеральное Собрание Российской Федерации занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти. Это означает, что Федеральное Собрание Российской Федерации обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юридической силы, и не может быть иного органа государственной власти, который бы обладал аналогичным правом . По нашему мнению, несмотря на различия в конституционно-правовом статусе между федеральным и региональными парламентами в Российской Федерации, в сфере межпарламентского сотрудничества законодательные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выступают как равноправные субъекты.
Указанная Концепция в соответствующих главах определяет, соответственно, основные задачи и направления совершенствования взаимодействия, организацию взаимодействия, информационное обеспечение совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
В первой главе определяются основные участники реализации Концепции совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе: 1) Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его органы; 2) законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и их органы; 3) Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), президиум Совета законодателей, комиссии Совета законодателей.
Таким образом, сотрудничество осуществляется в двух формах: 1) заключение соглашений (между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации); 2) через Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совете законодателей).
Более подробно сотрудничество законодательных органов государственной власти путем заключения соглашений будет рассмотрено в следующем параграфе диссертационной работы, поэтому мы остановимся только на Совете законодателей.
Совет законодателей создан 21 мая 2002 года Положением «О Совете по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совете законодателей)» .
Основными задачами Совета законодателей являются: содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой; выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; содействие распространению опыта законотворческой деятельности, а также правоприменительной практики в Российской Федерации; обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов; обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики, имеющих важное государственное значение".
Договоры (соглашения) законодательных (представительных) органов государственной власти в сфере межпарламентского сотрудничества (по материалам Приволжского федерального округа)
В отличие от большинства законодательных актов субъектов Российской Федерации в Законе Нижегородской области «О соглашениях Нижегородской области об осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей» содержится отдельный Раздел III «Выполнение соглашений», которым устанавливается круг властных субъектов, ответственных за выполнение областных соглашений. Это - Губернатор Нижегородской области и председатель Законодательного Собрания Нижегородской области; министерства и иные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые соглашениями Нижегородской области, обеспечивающие выполнение обязательств и осуществление прав Нижегородской области, вытекающих из этих соглашений, а также наблюдение за выполнением другими участниками соглашений их обязательств; органы местного самоуправления Нижегородской области, обеспечивающие в пределах своих полномочий выполнение соглашений Нижегородской области.
Кроме того, названный Закон Нижегородской области предлагает правовой механизм, направленный на исполнение всех межрегиональных, в том числе межпарламентских соглашений о сотрудничестве в случае их нарушения. Так, согласно статье 16 Закона «О соглашениях Нижегородской области об осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей» в случае нарушения обязательств по соглашениям
Нижегородской области другими его участниками, министерства и иные органы исполнительной власти области или комитеты Законодательного Собрания представляют Губернатору или Законодательному Собранию Нижегородской области предложения о мерах, обеспечивающих соблюдение интересов Нижегородской области как участника соглашения.
Аналогичный раздел о выполнении соглашений и договоров Тюменской области с иными субъектами Российской Федерации содержит Закон Тюменской области от 26 декабря 1995 года № 17 «О международных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российской Федерации» , где помимо принципа добросовестного выполнения соглашений и договоров Тюменской области, соответствующих Конституции Российской Федерации, Уставу Тюменской области и законодательству в целом, а также правового механизма их обеспечения, закрепляются: а) круг полномочных субъектов, обеспечивающих выполнение соглашений и договоров, в виде Губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области и органов исполнительной власти; б) круг полномочных субъектов исполнения в пределах собственных полномочий и прав, обязательств, вытекающих из соглашений и договоров Тюменской области, в виде органов государственной власти Тюменской области, их структурных подразделений, органов местного самоуправления, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в Тюменской области, органов судебной власти, юридических и физических лиц; в) принцип непосредственного действия и выполнения официально опубликованных соглашений и договоров Тюменской области, содержащих конкретные права и обязанности, адресованные органам, организациям и лицам, не требующим издания специальных актов; Тюменские известия. 1996. № 4-5. г) принцип осуществления обязательств путем издания специальных актов для их выполнения, согласно которому, если в целях выполнения обязательств, вытекающих из соглашений и договоров Тюменской области, необходима конкретизация прав и обязанностей, указание непосредственных исполнителей, то компетентные органы правомочны принимать в пределах своих полномочий соответствующие акты, и, дополнительно, если в целях выполнения соглашений и договоров необходимо принятие новых либо изменение или обмена действующих нормативных правовых актов Тюменской области, то заинтересованные органы правомочны представлять в установленном порядке предложения о принятии соответствующего акта.
Межпарламентские соглашения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут содержать дополнительные меры, направленные на обеспечение их выполнения сторонами соглашения.
Например, статья 4 Соглашения от 2 октября 1997 года между Государственным Советом Республики Татарстан и Парламентом Кабардино-Балкарской Республики о межпарламентском сотрудничестве содержит следующее типичное положение: «Стороны обеспечивают правовые условия реализации идей, заложенных в подписанных договорах и соглашениях между республиками», которое повторяется в текстах иных межпарламентских соглашений (протоколов) с участием Государственного Совета Республики Татарстан. Среди соответствующих мер, как правила называются учреждение двухсторонних межпарламентских комиссий по сотрудничеству, подготовка предложений и рекомендаций для законодательных (представительных) органов власти - сторон межпарламентских соглашений, взаимодействие постоянных комитетов и комиссий и т.п.
Процедуры внесения изменений и дополнений к межпарламентским соглашениям (протоколам), заключаемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Традиционным положением законодательства субъектов Российской Федерации о межрегиональных соглашениях о сотрудничестве с участием региональных парламентов равно как и самих межпарламентских соглашений выступают нормы о взаимном внесении изменений и дополнений (поправок) по взаимному согласию сторон путем заключения дополнительных соглашений. Как видно, для внесения изменений и дополнений к межпарламентским соглашениям, заключаемых отдельными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предусматривается особая правовая форма в виде дополнительного соглашения. В ряде законодательных актов субъектов Российской Федерации устанавливается такое требование к порядку внесения изменений и дополнений к основным межпарламентским соглашениям, как их обязательное официальное опубликование и последующее внесение заверенных копий изменений и дополнений к соглашениям в трехдневный срок со дня их подписания в уполномоченный орган, ведущий реестр соглашений (Курская область), либо распространение на дополнительные соглашения таких правовых процедур, как согласование, подписание, утверждение заключения, государственная регистрация, опубликование, учет и хранение соглашений (Рязанская область).
Практика и проблемы межпарламентского сотрудничества в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Татарстан)
В отличие от действующего Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 24 июля 2007 года прежний Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», заключенный вне рамок Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1, содержал положения о договорных отношениях Республики Татарстан.
Так, в соответствии с пунктом 7 и пунктом 10 статьи II Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан к собственному ведению Республики Татарстан были отнесены вопросы установления системы государственных органов Республики Татарстан, порядок их организации и деятельности, а также вопросы установления и поддержания отношений, заключения договоров и соглашений с республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом Российской Федерации, не противоречащих Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Татарстан, настоящему Договору и иным соглашениям между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан1.
Учитывая изложенное, положения названного Договора предполагали становление и развитие межрегионального сотрудничества Республики Татарстан с иными субъектами Российской Федерации, а также заключение межпарламентских соглашений законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Татарстан. Кроме того, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года устанавливал иерархические связи между внутренними договорными источниками Республики Татарстан, такие как: 1) названный Договор; 2) соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан; 3) договоры и соглашения между органами государственной власти Республики Татарстан и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В отличие от межрегиональных (межпарламентских, межправительственных, межведомственных) соглашений Республики Татарстан местоположение соглашений Республики Татарстан об осуществлении международных и внешнеэкономических связей в соотношении с другими договорными источниками не нашли своего полного отражения в Договоре Российской Федерации и республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года1.
Названный Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года выступал федерально-региональным источником двухсторонних и многосторонних межпарламентских связей с участием законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Татарстан, основанным на базе принципов федерализма и субсидиарности.
В юридической литературе действие принципа субсидиарности во внутригосударственном праве трактуется во взаимодействии с принципом разделения властей. Так, И.А. Умнова отмечает, что принцип субсидиарности выражается в пропорциональности компетенции при разделении государственной власти . По мнению В.Е. Чиркина принцип субсидиарности находит свое выражение в тех случаях, когда «у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций» и тогда «другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения» .
Исходя из вышеуказанных подходов элементами принципа субсидиарности в условиях разделения властей в федеративном государстве выступают договорные отношения между публичными образованиями и властями, договорная форма их регулирования, субъекты, наделенные государственно-властными полномочиями, делегирование полномочий и его правовой, в том числе договорный механизм, взаимное делегирование полномочий и его правовой, в том числе договорный механизм и т.д.
Сочетание принципов разделения властей (по горизонтали и вертикали), субсидиарности и федерализма обуславливают следующие правовые выводы и итоги для горизонтального межпарламентского сотрудничества в субъектах Российской Федерации:
а) договорная форма регулирования полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации может быть использована не только для уточнения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, но и выделения предметов собственного (внутреннего) ведения субъекта Российской Федерации;
б) остаточные полномочия субъекта Российской Федерации в области правотворчества и исполнительно-распорядительной деятельности могут устанавливаться не только конституционными и законодательными актами (федеральными, региональными), но и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, договорами между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем такого рода нормативные договоры в Российской Федерации могут устанавливать общие принципы и положения для межпарламентского сотрудничества субъекта Российской Федерации, в то время как их конкретизация и детализация должна происходить на уровне межпарламентских соглашений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
