Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что одним из приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства является утверждение «человека как личности и как гражданина, которому от рождения гарантированы фундаментальные права и равные возможности, жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, от его способности к новаторству и творческому труду»'. Это предполагает создание современной, эффективной и соответствующей международным стандартам конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, что, в свою очередь, определяет необходимость развития и совершенствования правозащитной деятельности государственных органов, как способа функционирования данной системы.
Представляется, что конституционная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя не только общегосударственный (национальный), но и региональный уровень. Применительно к России как к федеративному государству, этим уровнем является субъект Федерации, тем более, что возможность учреждения правозащитных государственных институтов в субъектах Федерации допускается ст. 72 (ч. 1 п. «б») Конституции РФ 1993 г., в соответствии с которой защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом все уровни системы государственной защиты прав и свобод граждан должны быть взаимосвязаны, а нормативные правовые акты, их регулирующие, должны соответствовать друг другу.
Однако если на федеральном уровне основные проблемы функционирования конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина выявлены российской юридической наукой, предпринимаются достаточно эффективные попытки их решения, то на уровне субъекта Российской Федерации теоретическое изучение данных проблем развернуто недостаточно. С учетом того, что региональный уровень конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина ближе к непосредственному носителю основных прав и свобод, его исследование представляется важным.
В настоящее время в значительной части субъектов Российской Федерации учреждены государственные институты, призванные обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина, в том числе, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, региональные упол-
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.
4 номоченные по правам человека, советы и комиссии по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и др. Однако, как показывает практика, одно лишь создание специализированных государственных правозащитных органов не приводит к повышению уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ. Конституционная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина является эффективной только при условии реального функционирования входящих в нее государственных органов. При этом, что в российских условиях правозащитная деятельность негосударственных институтов (неправительственных правозащитных организаций, иных общественных объединений), а также самостоятельная защита индивидом своих нарушенных прав и свобод не могут восполнить бездействие государственных органов, их отказ от осуществления правозащитной деятельности.
Применительно к субъектам Российской Федерации, входящим в Южный федеральный округ, нельзя не отметить и то обстоятельство, что в сложной социально-экономической и политической ситуации, сложившейся в данном округе, правозащитная деятельность государственных органов субъектов Федерации, зачастую, является фактором, стабилизирующим я гармонизирующим общественные отношения. Все это и обусловливает выбор темы диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы государственной системы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, а также ее институциональных элементов относится к числу наиболее широко изученных.
Значительный вклад исследование системы государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы фундаментальных теоретико-правовых и конституционно-правовых исследований как С.С. Алексеев, М.В. Баглай, МЛ. Байтин, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, СМ. Глушкова, В.А. Карташкин, В.Т. Кабышев, С.А.Комаров, Е.А. Лукашева, О.Э. Лейст, М.В. Мархгейм, Т.Д. Матвеева, И.В. Ростовщиков, Ф.М. Рудинский, А.В. Стремоухов, И.Е. Фарбер, В.А. Четверний, Б.С. Эбзеев и другие ученые.
Отдельные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина были также проанализированы в российской юридической науке: так, проблемы обеспечения и защиты конституционных прав и свобод человека в деятельности парламента исследовались С.А. Авакъяном, ОН. Булаковым, В.Д. Горобцом, И.В. Гранкиным, А.П. Любимовым, Т.Я. Хабриевой; защита прав и свобод человека и гражданина в органами исполнительной власти - Д.Н. Бахрахом, В.ИБутылиным, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечотом, ВБ. Щебляковым; проблемы
5 судебной защиты конституционных прав и свобод граждан - Л.В. Бойцовой, В.М. Жуйковым, В.П. Кашеповым, В.М. Лебедевым, М.С. Матейковичем, О.П. Сауляком, Н.А. Чепурновой; правозащитная деятельность омбудсмана -В.В. Бойцовой, О.О. Мироновым, Г.А. Мурашиным, А.Ю. Сунгуровым, Ю.М. Шемшученко.
Однако правозащитная деятельность в субъектах Российской Федерации, ее конституционно-правовые основы, формы и методы осуществления в полной мере проанализированы не были.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, таких как А.В. Васильев, Л.Н. Завадская, А.Д. Керимов, В.В.Лазарев, Е.А.Лукашева, Г.В.Мальцев, М.Н.Марченко, Н.С. Матузов, А.С. Мордовец, ВЛ. Патюлин, А.В. Стремоухое, В.М. Чхиквадзе, Т.М. Шамба, А.А. Югов и др., а также видных конституционалистов - А.С. Автономова, М.В. Баглая, И.Н. Бар-цица, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Т.Д. Матвеевой, ВЛ. Ржевского, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, И.С. Яценко и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении правозащитной деятельности государственными органами субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, регулирующие порядок осуществления правозащитной деятельности государственными органами субъектов Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частно-научных методов -технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правозащитной деятельности государственными органами субъектов Российской Федерации.
В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении учреждения региональных правозащитных институтов, а также поэтапного закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации порядка осуществления правозащитной деятельности; статистический - при анализе эффективности использования отдельных форм и методов правозащитной деятельности в субъектах РФ.
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (в частности, Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.); акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ); федеральные конституционные законы; федеральные законы (в первую очередь, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
Диссертантом также были проанализированы законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации, регламентирующие статус и порядок функционирования законодательных и исполнительных органов государственной власти входящих в Южный федеральный округ, конституционных судов республик, региональных уполномоченных по правам человека (как общей, так и специальной компетенции), иных государственных органов, осуществляющих правозащитную деятельность.
При подготовке диссертационного исследования были изучены постановления и определения конституционных судов республик Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания. Особое внимание уделялось изучению ежегодных и специальных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. При подготовке диссертационного исследования также была использована информация о результатах рассмотрения конкретных дел, опубликованная указанными государственными органами.
Цель диссертационного исследования заключается том, чтобы на конституционно-правовом уровне исследовать правозащитную деятельность, осуществляемую государственными органами субъектов Российской Федерации, ее формы и методы, и на этой основе выработать предложения относительно повышения ее эффективности.
7 Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотреть понятие, правовую природу и особенности правозащитной деятельности как элемента конституционной системы защиты прав человека и гражданина, с одной стороны, и как вида юридической деятельности - с другой;
проанализировать конституционно-правовое регулирование правозащитной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, а также конституционно-правовые основы правозащитной деятельности государственных органов в зарубежных федеративных государствах;
исследовать формы и методы правозащитной деятельности, осуществляемой государственными органами субъектов Российской Федерации;
раскрыть специфику правозащитной деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
рассмотреть особенности защиты прав и свобод человека и гражданина судами субъектов Российской Федерации;
проанализировать основания, формы и методы осуществления правозащитной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем осуществлен комплексный анализ правозащитной деятельности, как способа функционирования конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и специфического вида юридической деятельности — с другой. Диссертантом выявлены специфические признаки правозащитной деятельности, позволяющие отграничить ее от иных видов юридической деятельности, и в первую очередь, от правоохранительной деятельности; выявлены особенности правозащитной деятельности, осуществляемой государственными органами субъектов Российской Федерации.
В диссертации рассмотрены различные формы и методы осуществления правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации; предложена классификация форм правозащитной деятельности в зависимости от субъекта, ее осуществляющего, на следующие виды: парламентские процедуры (в т.ч. парламентские слушания, парламентские расследования), административная процедура рассмотрения жалоб граждан, конституционное (уставное) судопроизводство, процедура рассмотрения жалоб граждан региональными Уполномоченными и комиссиями по правам человека. Проанализированы основные факторы, препятствующие осуществлению правозащитной деятельности в субъектах Российской Федерации, а также снижающие ее эффективность; предложены пути совершен-
8 ствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, определяющего порядок функционирования правозащитных механизмов в субъектах РФ.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
в соответствии со сложившимся в российской науке конституционного права системным подходом к государственной защите прав и свобод человека и гражданина, диссертант полагает возможным определить правозащитную деятельность государственных органов как их систематическую активность, направленную на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также пресечение и предупреждение таких нарушений. Она ориентируется на восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется определенными методами, характерными для ее конкретных субъектов, в установленных законом процедурных формах. Содержание правозащитной деятельности государственных органов составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства;
на основании анализа содержания норм Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72) и конкретизирующих их положений федерального законодательства, диссертант приходит к выводу о единстве конституционной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Вместе с тем, диссертант полагает, что в законодательстве субъектов Федерации могут быть закреплены отдельные особенности элементов данной системы, в т.ч., правозащитных норм, правозащитных институтов, правозащитной деятельности.
Исходя из сложившегося в Российской Федерации разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, диссертант полагает, что правозащитная деятельность государственных органов субъектов Российской Федерации обладает рядом особенностей, поскольку имеет особый объект и осуществляется уполномоченными государственными органами субъекта Федерации в специфических формах с использованием методов, закрепленных в законодательстве субъекта Российской Федерации;
- анализ федерального законодательства и законодательства субъектов
РФ, входящих в Южный федеральный округ, регулирующего права и свободы
человека и гражданина, позволяет определить объект правозащитной деятельно
сти государственных органов субъектов Федерации - она направлена на восста
новление прав и свобод, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов Феде-
9 рации, а также субъективных прав, установленных в законодательстве субъектов РФ на основании норм Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права. Диссертант полагает, что наиболее эффективна правозащитная деятельность государственных органов субъектов РФ, направленная на восстановление основных социальных, культурных и экологических прав и свобод человека и гражданина, а также субъективных прав, регулирование которых федеральным законодательством отнесено к исключительному ведению субъектов Федерации;
- диссертант приходит к выводу о необходимости ограничения вмеша
тельства государственных органов субъектов Российской Федерации в деятель
ность федеральных государственных органов, в т.ч., использования государст
венными органами субъектов Федерации властных полномочий при осуществле
нии правозащитной деятельности. Методы правозащитной деятельности, предпо
лагающие применение мер государственного принуждения (парламентский кон
троль, административный контроль и надзор, а также судебный конституционный
и уставный контроль), могут быть использованы государственными органами
только в сфере исключительного ведения субъекта РФ.
Диссертант полагает, что основным методом осуществления правозащитной деятельности государственных органов субъектов РФ в сферах государственной и общественной жизни, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, должна стать медиация, которая предполагает восстановление нарушенных прав граждан через посредничество, путем переговоров между заявителем и предполагаемым нарушителем его прав, разъяснение содержания норм законодательства о правах граждан, предложение рекомендаций о восстановлении прав и свобод и т.п., т.е. использование способов осуществления правозащитной деятельности, основанных на методе убеждения;
- на основании анализа законодательства субъектов Российской Федера
ции, закрепляющего правовое положение законодательных органов, а также
обобщения практики реализации полномочий данных органов в сфере защиты
прав и свобод человека и гражданина, диссертант приходит к выводу о том, что
правозащитная деятельность не является основным видом деятельности данных
органов. Правозащитная деятельность законодательного органа субъекта Федера
ции является одним из направлений реализации его контрольной функции. Рас
смотрение и разрешение депутатами законодательных органов субъектов РФ жа
лоб и иных обращений граждан, обсуждение нарушений прав и свобод граждан
на заседаниях парламентов, а также проведение парламентских слушаний и пар-
10 ламентских расследований направлены на предотвращения произвола органов исполнительной атасти или достижение политических целей;
- исследование опыта защиты прав и свобод человека и гражданина орга
нами исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволило дис
сертанту сделать вывод о том, что их правозащитная деятельность обладает ря
дом положительных качеств, к которым относятся оперативность проведения
проверок по фактам нарушения прав граждан и результативность восстановления
нарушенных прав. В тоже время, диссертантом выявлен ряд проблем, снижаю
щих эффективность правозащитной деятельности органов исполнительной вла
сти: несовершенство административного производства по обращениям граждан
как основной формы правозащитной деятельности органов исполнительной вла
сти, необходимость ограничения используемых ими методов административного
контроля и надзора сферой исключительного ведения субъектов Федерации.
Для обеспечения реализации принципов независимости, гласности, участия граждан в правозащитной деятельности и обеспечения дополнительных государственных гарантий прав и законных интересов наиболее социально уязвимых групп граждан (детей, инвалидов, ветеранов, пенсионеров) или же отдельных видов субъективных прав (трудовых, прав на социальное обеспечение) диссертант полагает возможным учредить при высшем должностном лице субъекта РФ специализированные правозащитные органы (комиссии по правам ребенка, по правам инвалидов и др.). В компетенцию данных институтов может входить рассмотрение жалоб на нарушение субъективных прав граждан как государственными органами субъекта Федерации и исполнительными органами местного самоуправления, так и предприятиями, учреждениями, организациями, оказывающими публичные услуги. Основной формой их правозащитной деятельности в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность юридических лиц может стать медиация;
- анализ законодательства федерального законодательства и законода
тельства субъектов Федерации, а также обобщение практики конституционных
судов республик, входящих в Южный федеральный округ за 1995-2008 гг., позво
лил диссертанту сделать вывод об уменьшении объема их правозащитной дея
тельности в последние 3-4 года.
Диссертант предлагает пути повышения эффективности правозащитной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации: а) закрепление в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» защиты прав и свобод граждан как функции региональных конституционных (уставных) судов; б) установление гарантий финансирова-
ния конституционных судов из федерального бюджета; в) устранение конкурирующей подсудности дел между Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции; г) наделение региональных органов конституционной юстиции правом обращаться в федеральный орган судебного конституционного контроля с запросом о проверке конституционности федерального закона, нарушающего конституционные права и свободы граждан;
- на основании исследования законодательства субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, определяющего правовое положение уполномоченных по правам человека, а также уполномоченных по правам ребенка, диссертант полагает, что сложившаяся модель организации данных специализированных правозащитных институтов не соответствует международным стандартам защиты прав человека и, отчасти, противоречит федеральному законодательству - уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному, законодательству об исполнении наказаний.
Диссертант предлагает следующие направления совершенствования законодательства, регулирующего статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: а) установление в законодательстве субъектов РФ особого порядка формирования данных правозащитных институтов, обеспечивающего право неправительственных правозащитных и иных общественных организаций предлагать кандидатов на должность уполномоченных и участвовать в их обсуждении; б) изменение компетенции региональных уполномоченных -исключение из их ведения рассмотрения жалоб на решения органов судебной власти; отнесение к их ведению жалоб на нарушение прав и свобод граждан предприятиями, учреждениями и организациями (как государственными, так и негосударственными), оказывающими публичные услуги населению, с одновременным исключением требования о предварительном обжаловании таких решений и действий (бездействия); в) закрепление в гражданском процессуальном законодательстве права региональных уполномоченных по правам человека обращаться в суд в защиту прав граждан в порядке, установленном подразделом III Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при совершенствовании механизмов защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Положения, осно-
12 ванные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Права человека в международном и внутригосударственном праве».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации были изложены автором на Международной научно-практической конференции «Права человека и права народа в современном обществознании» (Пенза, 2009), а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
