Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными процессами конституционного строительства в России, выражающимися, помимо прочего, в разработке новых, уточнении и реализации сложившихся механизмов надлежащего обеспечения единства правового пространства страны, а также совершенствовании нормотворческой деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Федеральные Конституция и законы, учредительные и законодательные акты субъектов Российской Федерации предоставили последним широкие полномочия в правовом регулировании отношений, исходя из постулата о высшей ценности человека, его прав и свобод в условиях реализации курса на построение демократического государства. Законодательство субъектов Российской Федерации, наряду с конституциями республик и уставами иных субъектов Российской Федерации, отнесено Конституцией нашей страны (ч. 2 ст. 5) к основам ее конституционного строя. Тем самым подчеркнута значимость законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деле демократизации и обновления российского общества и государства.
Вместе с тем, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и сегодня не всегда удается следовать требованиям Конституции России и федеральному законодательству. Причины этого кроются, в том числе, в отсутствии давно востребованного пакета законов о нормативных правовых актах в Российской Федерации, где будут надлежаще прописаны соответствующие аспекты правотворческой деятельности, в том числе и на уровне субъектов федерации. Это обусловливает актуальность проблем нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и потребность их теоретико-правовой и конституционно-отраслевой разработки в целях ее совершенствования в контексте тех идеалов и тех ценностей, к которым стремится современная Россия.
Отметим, что совершенствование нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации зависит не только от уточнения конституционных пределов и предметных сфер их регулятивного воздействия, но и от надлежащего процессуального обеспечения этого. Отсюда следует необходимость исследования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно оно, как представляется, придает необходимую целенаправленность нормотворческой деятельности законодательных (представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), обеспечивает соответствие их нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и законам, а также способствует формированию современной конституционно-правовой культуры правотворчества в субъектах Российской Федерации.
Существенным фактором, определившим необходимость исследования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации является и общее состояние разработки этой проблемы в конституционно-правовой науке. За последние пятнадцать лет отечественные представители конституционно-правовой науки внесли существенный вклад в разработку различных правотворческих проблем субъектов Российской Федерации. В то же время в конституционно-правовой литературе до сих пор нет трудов, специально посвященных исследованию производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации играет ключевую роль в формировании законодательства субъектов Российской Федерации, в силу чего ее исследование приобретает сегодня особую научную и практическую значимость.
Актуальность данного диссертационного исследования подтверждается и состоянием действующего законодательства. В нем содержится значительное число норм, адресованных законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, реализация которых предполагает принятие ими соответствующих нормативных правовых актов. Помимо этого в отдельные законы субъектов Российской Федерации, касающиеся правотворчества, включена самостоятельная глава, посвященная нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время имеющееся правовое регулирование этой деятельности нельзя признать системным и исчерпывающим, в том числе в части, касающейся регламентации и структурного обособления производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. В конституционно-правовой литературе проблема производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации еще не стала предметом самостоятельных научных исследований. Ученые-юристы, раскрывающие природу и сущность правотворчества, – С.А. Авакьян, В.С. Афанасьев, В.А. Бабаев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Л.А. Беломестных, В.М. Божьев, Л.В. Бутько, Н.В. Витрук, А.П. Герасимов, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанцев, Е.М. Козлова, Е.В. Колесников, В.Ф. Коток,
М.А. Краснов, Е.А. Крестьянинов, В.В. Лазарев, В.М. Лебедев, Е.Г. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Мазуров, А.А. Морозова, А.С. Прудников, И.М. Степанов, В.И. Стрекозов, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие – сосредоточили внимание на его концептуальной разработке, понятийном уточнении, принципиальных основах и фундаментальных ценностях. При этом существующие исследования не восполняют теоретической и практической потребности в специальном исследовании производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выбор темы настоящего конституционно-правового исследования был обусловлен её актуальностью, отсутствием работ, специально посвященных ей, теоретической и практической потребностью в ее разработке.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся в связи с нормотворческой деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составили нормы конституционного права, направленные на регулирование нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом теоретико-правовых и конституционно-отраслевых разработок данной проблемы и необходимости ее дальнейшего совершенствования.
Цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также проблем и особенностей ее конституционно-правового регулирования.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, в числе которых:
– выявление признаков и формулирование понятия производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– анализ законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– исследование нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– характеристика процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– раскрытие общих положений производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
– осуществление классификации производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и раскрытие его видовых особенностей;
– формулирование предложений, направленных на совершенствование производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования сформулирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего раскрыть сущность и природу производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исследовать законодательство о их нормотворческой деятельности, а также сформулировать предложения, направленные на его дальнейшее развитие.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить и рассмотреть специфику производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, подкрепить теоретические положения конкретными примерами из современной нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Использованный методологический инструментарий позволил исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, учредительные акты субъектов РФ; федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и т.д.; законы субъектов Российской Федерации, касающиеся правотворчества и иных сопряженных с темой диссертационного исследования проблем.
Проанализированы также связанные с решением поставленных научных задач регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и иные нормативные правовые акты, регулирующие нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база диссертационного исследования охватывает нормотворческую практику законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также статистический материал о нормотворческой деятельности этих органов.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам юридической деятельности, нормотворчества, различных видов юридического процесса. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу проблем, касающихся нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой и позволивший сохранить преемственность развития правовой науки. Раскрытию вопросов нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации способствовали концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.А. Борисов, Н.В. Витрук, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.М. Сырых, Е.Е. Тонков, Т.Я. Хабриева, К.Ф. Шеремет и др.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленной целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой первую монографическую работу, комплексно с позиции доктрины конституционного права, теории юридической деятельности, с учетом особенностей иных видов юридического процесса раскрывающая конституционно-правовую природу и сущность производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В рамках данного подхода: обоснована необходимость введения в научный оборот понятия «производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; раскрыты содержание и форма названного производства; предложена авторская трактовка понятия «законодательство о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; показана специфика нормотворческих отношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; исследованы общие положения производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; осуществлена классификация производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Обоснована необходимость введения в научный оборот и законодательство понятия «производство по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Показано, что содержанием исследуемого производства выступает нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а его внутренней и внешней формами – соответственно нормотворческие отношения и процедуры нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предложено авторское понимание производства по принятию нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституционно-правовая, государственно-властная, юридическая, динамичная, непосредственно связанная с предметом и методом правового регулирования деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, играющая первичную (основополагающую) роль в правовом регулировании субъектов Российской Федерации, и нормотворческие отношения, складывающиеся между его участниками, осуществляемая в порядке, установленном законом, в целях создания разветвленной системы научно-обоснованных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отвечающих требованиям Конституции РФ и Учредительным актам субъектов Российской Федерации, направленная на дальнейшее развитие духовного и материального благополучия населения страны, а также обновление и демократизацию российского общества и государства.
2. Исходя из широкого смысла законодательства, сформулировано понятие «законодательство о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» как совокупности нормативных правовых актов, содержащих группу или одно правило поведения, регулирующих эту деятельность. Раскрыты предмет, назначение, адресаты, источники такого регулирования и осуществлена классификация этих норм.
Анализ законодательства о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволил раскрыть специфику его структуры, выделив горизонтальный, федеративный и предметный элементы.
3. Предложено рассматривать нормотворческие отношения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как возникающую на основе юридических норм правовую связь их участников, взятую в единстве с их фактическим нормотворческим поведением. Специфика этих отношений выражается в конституционно-правовой обусловленности, органическом единстве материальной и процессуальной сторон; ключевой роли депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; объектах, содержании; юридических фактах их возникновения, развития и прекращения.
4. Показано, что, будучи опосредованными нормотворческой деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее процедуры автономны, активно влияют на эту деятельность, способствуя или препятствуя ее развитию, и представляют установленный законом порядок осуществления этой деятельности. В силу этого в современных условиях возрастает значение процедур нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. На основе анализа доктринальных, конституционно-отраслевых и правовых источников раскрыт системный характер производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В рамках этого представлены и рассмотрены общие положения данного производства: цели, задачи и принципы; нормотворческая подведомственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, результаты; участники; меры воздействия и стадии исследуемого производства.
6. Для углубления научных знаний о производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и дальнейшего совершенствования нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в целом обоснована необходимость деления производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на три вида – основное, производное и особое. Названные виды производства опосредованы разными нормативными правовыми актами, предполагают систематическую или ситуативную нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выполняют характерные задачи, связанные с потребностями правового регулирования соответствующих общественных отношений.
7. В целях развития конституционно-правового регулирования производства по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо принять: пакет федеральных законов о нормативных правовых актах в Российской Федерации с последовательным учетом положений об этом производстве; в каждом субъекте Российской Федерации закон о правотворчестве с обязательным выделением главы о производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом особенностей основного, производного и особого производства.
Теоретическая значимость исследования определена необходимостью дальнейшего развития научных положений, посвященных производству по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и совершенствования его конституционно-правового регулирования. Кроме того, автором предложен комплексный, опирающийся на конституционно-правовую доктрину и практику современного общества и государства подход к исследованию производства по принятию нормативных правовых актов.
Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, теории государства и права.
Практическая значимость исследования выражается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства и практики его применения в части, касающейся нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, положения диссертации могут быть использованы всеми, кто участвует в производстве по принятию нормативных правовых актов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания конституционного права и специальных курсов, связанных с данной темой.
Апробация результатов исследования осуществлена на заседаниях кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которой опубликованы в шести научных статьях, представлены на научно-практических конференциях международного (Правовое обеспечение АПК в России: состояние, проблемы и перспективы развития), межрегионального (Конституционно-гуманитарные основания государственного и муниципального строительства России: традиции, преемственность и перспективы), а также всероссийского (Право и экономика) уровней.
Результаты исследования обсуждены и получили одобрение Комитетом по законодательной деятельности и вопросам местного самоуправления Белгородской областной Думы, а также на заседании государственного учреждения «Институт региональной политики и законодательства»; используются в законодательной и экспертной деятельности Белгородской областной Думы.
Структура диссертационного исследования отражает логику исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка
