Содержание к диссертации
Введение 5
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУ-
ДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 19
1.1 Республиканское устройство государственности в субъектах Федерации 19
1.2 Федерализм как основа для организации государственной власти 24
1.3 Принцип разделения властей 40
ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 63
2.1 Правовая характеристика представительного органа власти края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения 63
2.2 Организация и деятельность представительных (законодатель -hl.ix) органов власти субъектов Федерации 69
2.3 Досрочное прекращение полномочий представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Федерации... 104
ГЛАВА 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 117
3.1 Правовое регулирование компетенции законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации 1 17
3.2 Проблемы реализации некоторых полномочий представительных (законодательных) органов власти субъекта Федерации 132
3.3 Контрольные полномочия представительных (законодательных) органов власти субъектов Федерации 164
ГЛАВА 4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 179
4.1 Эволюция государственно - правового института «глава администрации» 179
4.2 Правовая характеристика и природа власти главы администра -
ции (губернатора) в уставах субъектов Федерации 185
4.3 Особенности порядка избрания главы администрации
(губернатора) и досрочного прекращения его полномочий 202
4.4 Вице-губернатор 223
ГЛАВА 5. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 228
5.1 Полномочия главы администрации (губернатора) 228
5.2 Право вето главы администрации (губернатора) 244
5.3 Полномочия администрации субъекта Федерации 255
5.4 Правительство субъекта Федерации: особенности правового регулирования деятельности 262
ГЛАВА 6. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ 276
6.1 Организационное взаимодействие органов представительной и исполнительной власти 276
6.2 Особенности организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации 292
Заключение 298
Список использованной литературы 307
Введение к работе
Актуальность и состояние разработанности темы исследования.
Губернаторы (главы администраций) и законодательные (представительные) органы власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения (краевые, областные думы, законодательные собрания) - без сомнения, важнейшие государственно - правовые институты названных субъектов Российской Федерации. Их влияние не исчерпывается региональным уровнем и является важным фактором функционирования всей федеральной политической системы: именно из председателей представительных и глав исполнительных органов власти формируется Совет Федерации.
Настоящее исследование ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения. Республики в составе Российской Федерации, на взгляд автора, с точки зрения наличия атрибутов государственности, представляют собой качественно иное явление. Объединение всех субъектов Федерации в рамках единой темы на порядок увеличило бы объем исследования. В связи с этим, используемый в работе обобщенный термин «субъекты Федерации» не включает в себя республики и употребляется как равнозначное обозначение краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения.
Структуры государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме рано или поздно нуждаются в совершенствовании. Последствия ошибки здесь при проведении реформ в масштабе всей страны могут быть самыми плачевными. В этой связи
субъекты Российской Федерации являются своего рода полигоном для апробации различных схем реализации власти, поскольку позволяют минимизировать риски и издержки в случае неудачи.
Глава администрации (губернатор), краевые, областные думы (законодательные собрания) как государственно - правовые институты представляют собой новые политико - правовые явления, не прошедшие неспешного пути институциональной эволюции и неизвестные прежнему опыту государственного строительства России. Их динамичное развитие, можно сказать, происходит на наших глазах. В связи с этим требует научного осмысления практика государственного строительства в субъектах Федерации как составной элемент общей тенденции развития российской государственности.
Задача исследователя и состоит в том, чтобы найти закономерности в развитии законотворчествам/получить адекватное представление о них и выработать соответствующие предложения, позволяющие полнее учитывать общие интересы и оптимизировать процесс правового регулирования. «Правоведение, - пишет А.А. Белкин, - должно прежде переосмыслить самое себя, исследовать те конкретные проблемы, которые выдвигает перед ним российское реформаторство, выяснить «пригодность» определенных юридических конструкций для общества, которое устремилось уже в XXI век. Но все это подменяется зачастую лишь бесконечным повторением нескольких затасканных утверждений вроде «разделения властей».1
В отличие от многих других федеральных конституций в Конституции России не содержится норм, определяющих основы статуса органов государственной власти субъектов Федерации. Лишь совсем недавно принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации».1 Эти пробелы в федеральном законодательстве восполнялись решениями судов как общей, так и конституционной юрисдикции, а также законодательством самих субъектов Федерации.
При формировании институтов государственной власти субъектов Федерации значительную роль сыграли указы Президента России, принятые
в конце переломного 1993 года. Упразднив Советы, отменив значительную
часть норм законодательства о краевых, областных Советах народных
депутатов и краевой, областной администрации, эти указы, послужив основой для институционализации органов власти субъектов Федерации, носили временный характер. Сложившаяся после принятия Конституции Российской Федерации ситуация объективно привела к росту значения и влиятельности уставов в регулировании основных вопросов функционирования органов власти субъектов Федерации.
Однако в силу различных обстоятельств ряд положений нормативных актов субъектов Федерации, в том числе их уставов, расходятся с конституционными основами организации государственной власти в
Российской Федерации, противоречат федеральному законодательству. В
связи с этим актуальным является научное обеспечение правотворческой деятельности в сфере организации государственной власти субъектов Федерации.
До настоящего времени в рамках одной научной работы не проводилось комплексное исследование проблем организации представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В юридической литературе давался анализ лишь
отдельных государственно - правовых институтов в системе
законодательства об организации государственной власти в субъектах Федерации, причем преимущественно с политических или социологических позиций. Малоисследованными являются прикладные вопросы правотворчества в сфере государственного строительства названных субъектов. Практически не исследованными остаются особенности организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объект исследования - принципы организации, а также структура, взаимоотношения и полномочия представительной (законодательной) и исполнительной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения.
Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Федерации, решения судов общей и, прежде всего, конституционной юрисдикции, в которых анализируются принципы организации, построенные на их основе организационные структуры, механизмы и процедуры взаимодействия данных структур, а также практика организации и деятельности органов власти субъектов Федерации.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -проведение сравнительно - правового анализа институтов государственной власти субъектов Российской Федерации и на этой основе разработка теоретических основ правового регулирования порядка формирования, устройства и деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов российского государства, выявление наиболее оптимальных организационно - правовых средств совершенствования их взаимоотношений, а также рассмотрение отдельных прикладных проблем правового регулирования осуществления законодательной и исполнительной власти.
Перед диссертантом стояли следующие задачи.
1. Выявить основные принципы, определяющие организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации и оценить степень их значения.
2. Обосновать, исходя из анализа содержания указанных принципов, возможность разнообразия при конструировании организационных структур осуществления государственной власти субъектами Российской Федерации,
и, вместе с тем, показать границы этого разнообразия.
3. Выявить общее и особенное в организации и деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, современные тенденции их развития, проблемы реализации компетенции.
4. Рассмотреть эволюцию представлений законодателя о характере и сущности органов представительной и исполнительной власти субъектов российского государства в современный период.
5. Исследовать правовой статус главы администрации (губернатора), показать сущность правовой природы его власти.
6. Раскрыть особенности осуществления полномочий главы
администрации (губернатора) в отдельных субъектах Федерации.
7. Провести анализ различных моделей деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
8. Выявить особенности организации государственной власти субъектов Российской Федерации.
Автор видел свою задачу не только в том, чтобы выявить общие закономерности развития государственности субъектов Федерации, рассмотреть повторяющиеся и единичные формы ее осуществления, но и
выработать предложения, направленные на совершенствование
соответствующего федерального законодательства и законодательства
субъектов Федерации и применение эффективных организационно правовых средств с целью оптимизации осуществления государственной власти в России.
Методологическая и теоретическая основы исследования. При
написании диссертационного исследования автор использовал методы
сравнительно - правового, исторического, нормативного анализа.
Общенаучные методы, используемые в диссертации, - системного и логического подхода, моделирования, соотношения исторического и
логического, - позволили выявить основные тенденции и закономерности
развития правотворчества в сфере организации государственной власти
субъектов Федерации, определить основные противоречия и возможные
пути их разрешения.
Данное исследование проведено на основе теоретических воззрений,
выработанных в трудах отечественных и зарубежных ученых по
конституционному праву и государственному управлению, затрагивающих, в
той или иной степени, системные вопросы организации государственной
власти.
По данной проблематике автором использовались труды отечественных ученых современного периода, к числу которых относятся:
Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, А.А. Белкин,
В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Д.Л. Златопольский, В.Д.
Зорькин, В.В. Игнатенко, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А.
Кряжков, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.И. Лафитский, В.О. Лучин, В.Н.
Лысенко, М.А. Митюков, Л.А. Окуньков, А.Е. Постников, А.Я. Слива, Б.А.
Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, В.И.
Фадеев, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие. Важными источниками для автора послужили работы современных
юристов, политологов, экономистов и социологов: М.Н. Афанасьева, О.
Барабанова, Р. Бикметова, И. Горфинкеля, В. Иванова, А. Кожевникова, А.И.
Козулина, В.Н. Лескина, А. Магомедова, A.M. Осавелюка, В. Б. Пастухова, И. Саначева и других.
При написании диссертации использовались труды зарубежных классиков - государствоведов и современных исследователей, таких как А. Бланкенагель, Р. Давид, Д. Елазар, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Мэдисон, Дж. Тарбер, М. Дж. Скидмор, Э. Уокер, Т. Элингер и другие. Научная новизна исследования и основные положения,
выносимые на защиту. Впервые проводится комплексное исследование
основных вопросов системной организации государственной власти в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения. В этой связи многие положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, впервые рассматриваются в отечественной юридической литературе. Научную новизну работы характеризуют следующие итоговые выводы, выносимые на защиту:
1. Основными организационными принципами, определяющими систему государственной власти в субъектах Российской Федерации, исходя
из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2
Конституции Российской Федерации), являются: республиканская форма
правления, федеративное устройство России и принцип разделения властей.
При этом в субъектах Федерации оправданно используются разные модели
республиканской формы правления, основанные на различных
интерпретациях принципа разделения властей.
2. Помимо указанных принципов важное значение имеют конституционные принципы демократического правового государства, единства системы государственной власти, разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также
факторы, связанные с социально - экономическими особенностями
субъектов Федерации: хозяйственно - экономическая специфика территории, расклад политических сил, субъективные предпочтения законодателя в выборе той или иной модели организации государственной власти.
3. Одним из важнейших вопросов федеративного строительства в современной России является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее
субъектов. В связи с особенностями российского конституционного
регулирования в вопросах совместного ведения нужно говорить не о
разделении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а о полномочиях. Оптимальной формой осуществления правового регулирования по вопросам совместного ведения является возврат к изданию федеральных Основ законодательства и принятие соответствующих законов субъектами Федерации.
4. Модели организации государственной власти в субъектах Федерации не сводятся к единому знаменателю и могут содержать элементы и «президентской», и «полупрезидентской», и «парламентарной»
республики. Это - свидетельство уникальности опыта государственного
строительства в современной России. Единство государственной власти
предполагает единство целей и направлений деятельности всех государственных органов, а не одинаковые модели ее осуществления. Нельзя подходить с единым «федеральным» масштабом к реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации и делать на основании этого вывод о том, соотносится ли то или иное положение устава этого субъекта с принципом разделения властей или нет. Гарантии этого принципа сегодня - не в «балансе» полномочий исполнительной и законодательной власти в реализации их компетенции, а в невозможности в одностороннем порядке,
без соответствующей системы «сдержек и противовесов», одной ветви власти прекратить деятельность другой.
5. Выборность, статус представителей (депутатов), коллегиальность работы, полномочия — вот основные аспекты, характеризующие законодательные органы власти как органы представительные. Именно с позиций их толкования возможно решение проблем, возникающих в организации и деятельности законодательных органов власти субъектов Федерации. Попытки связать ограничения пассивного избирательного права" с необходимостью проживания на соответствующей территории, общеобязательное для всех субъектов Федерации запрещение права отзыва \ і депутата избирателями, общеобязательный запрет «инструкций» или «наказов» избирателей или политических партий, установление подчиненности депутата законодательному органу или его руководителям противоречит идеям и нормам представительства. Совмещение постов глав местных администраций и депутата представительного органа власти не соответствует конституционным принципам независимости, самостоятельности и подконтрольности местного самоуправления.
6. Анализ особенностей в системе представительных органов субъектов Федерации свидетельствует о наличии устоявшихся форм и
методов их работы. Разнообразие здесь прослеживается лишь в порядке проведения выборов в некоторых субъектах Федерации, ротации части депутатского корпуса в отдельных субъектах, существовании двухпалатного представительного органа власти в одном субъекте, численности самих представительных органов, а также в отдельных внутренних особенностях их структуры. Можно сказать, что на данном этапе развития представительных органов субъектов Российской Федерации найдена та модель их организации, которая отвечает потребностям сегодняшнего дня.
7. При осуществлении правового регулирования полномочий
представительных органов власти субъектов Федерации следует избегать как «тирании» законодателей, так и чрезмерного ограничения их компетенции. Необходимо учитывать конституционные конструкции, связанные с определением предметов совместного ведения (при анализе, например, полномочия субъектов Федерации устанавливать собственные налоги и сборы, согласовании назначения на должности должностных лиц исполнительной и судебной власти) и разделение полномочий «по горизонтали» - с органами исполнительной власти (при анализе полномочия
регистрировать уставы муниципальных образований).
8. Основания досрочного прекращения полномочий представительного органа власти в законодательстве субъектов Федерации классифицируются следующим образом: 1) по решению самого представительного органа; 2) в результате утраты представительным органом дееспособности; 3) как мера баланса в системе «сдержек и противовесов»; 4) как мера ответственности законодательного органа. Конструирование механизма юридической ответственности представительных органов власти является прогрессивным явлением в развитии законодательства и требует указания в
уставах субъектов Федерации на ряд его составляющих: источники,
основания, субъекты, санкции.
9. Слабый парламентский контроль за сильной единоличной исполнительной властью - одна из наиболее острых проблем современного государственно - правового строительства в России. Видами контроля представительного органа власти в субъектах Федерации выступают: 1) отрешение губернатора от должности; 2) выражение недоверия правительству, должностным лицам администрации; 3) финансовый контроль; 4) контроль за распоряжением краевой, областной собственностью, собственностью автономной области, автономных округов,
городов федерального значения, осуществлением программ социально экономического развития региона; 5) контроль за исполнением принятых законов. Развитие правовой регламентации контрольной функции, особенно методов контроля - одно из перспективных направлений правотворчества, элемент наладки всего механизма российской государственности.
10. Избирая то или иное наименование высшего должностного лица исполнительной власти - губернатор или глава администрации законодатель субъекта Федерации учитывает следующие тенденции: 1) как
правило, уставный статус губернатора несколько выше, чем статус главы
администрации. По сравнению с последним губернатор значительно чаще определяется как высшее должностное лицо субъекта Федерации; 2) фигура губернатора может подразумевать и наличие органа специальной компетенции - правительства. Такое положение невозможно при главе администрации - не может существовать в субъекте Федерации одновременно и администрация как исполнительный орган власти и правительство.
Структура уставов субъектов Федерации, где на первом месте среди государственных органов субъектов Федерации стоит представительный орган власти, включение в уставах губернатора (главы администрации) в
структуру исполнительной власти, правовая характеристика губернатора (главы администрации), отсутствие у него «арбитражных» полномочий свидетельствуют о правовой природе власти губернатора - это должностное лицо (орган) исполнительной власти.
11. Закрепляя отрешение губернатора от должности как меру его политико - правовой ответственности, законодатель субъекта Федерации должен избегать как упрощенного подхода к отрешению, при котором вопрос ставится в зависимость от волеизъявления лишь части депутатов представительного органа, так и чрезмерно усложненного подхода,
делающего отрешение практически невозможным, например, путем
закрепления в уставах судебных процедур, не предусмотренных федеральным процессуальным законодательством.
12. Особенности структуры исполнительной власти в субъектах Федерации получают свое воплощение также в правовых институтах «вице - губернатор» и «правительство субъекта Федерации». В правовом регулировании статуса вице - губернатора выделяются следующие способы
формирования этого института: 1) назначение губернатором; 2) назначение
губернатором по согласованию с представительным органом власти;
3) избрание населением одновременно с избранием губернатора.
Анализ правового статуса правительства субъекта Федерации показывает, что под этим наименованием понимается как самостоятельный орган власти, обладающий чертами, близкими конституционному регулированию статуса Правительства Российской Федерации, так и как элемент администрации субъекта Федерации, обладающий лишь некоторыми второстепенными чертами, характерными для института «правительство», а также как синоним термину «администрация».
13. Схемы организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации различаются как по своим параметрам, так и по
содержанию. Их анализ позволяет выделить определенные тенденции в развитии организационных структур осуществления власти в субъектах российского государства.
Апробация результатов исследования и их практическое значение. Некоторые идеи, разрабатываемые автором, были приняты делегацией Иркутской области при подписании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев,
областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации и
нашли свое отражение в составлении и подписании Протокола к нему. Ряд идей государственного строительства в субъектах Федерации был высказан автором в выступлениях на Конституционном совещании (5 - 25 июня 1993 года). Материалы и выводы, сделанные автором в диссертационном исследовании, были также представлены в пленарных докладах и научных сообщениях на международных, всероссийских и региональных конференциях и семинарах, к числу которых, в частности, относятся: всероссийская научно - практическая конференция «Договорные формы развития федеративных отношений в России» (Москва, 1996 год); зональный семинар законодательных органов власти Сибири и Дальнего Востока «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации» (г. Иркутск, 1997 год); научно - практическая конференция «Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» (Москва, 1998 год); научно - практическая конференция «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в России» (Иркутск, 1998); российско - германский семинар «Конституция и законодательные компетенции субъектов Российской Федерации» (Москва, 1999 год).
Почти трехлетний опыт работы автора председателем органа уставного контроля Иркутской области - Уставной палаты, позволил апробировать некоторые взгляды и реализовать ряд сделанных выводов в правоприменительной практике. Практическую значимость имели предложения автора к законопроекту о внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области, которые затем были реализованы. По теме диссертации опубликовано более 20 работ. Среди публикаций следует выделить:
монографию Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (Сравнительно - правовое исследование). Иркутск: Изд-воИГЭА, 1999;
учебное пособие (в соавторстве) Правовые основы организации и деятельности уставного суда субъекта Российской Федерации. Иркутск: Изд-воИрГТУ, 1998.
Сформулированные автором отдельные положения имеют прикладную направленность и могут быть применены в правотворческой и в правоприменительной деятельности.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав, включающих девятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
