Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы разграничения компетенции в сфере образования
1.1. Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации 17
1.2. Содержание компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования 51
1.3. Совершенствование законодательства о разграничении компетенции в области образования 100
Глава 2. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав граждан на образование
2.1. Предмет законодательства субъектов Российской Федерации об образовании 119
2.2. Проблемы законодательного регулирования образовательных правоотношений на региональном уровне 155
Глава 3. Правовое обеспечение образовательной политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации
3.1. Правовые аспекты реализации приоритетного национального проекта «Образование» в субъектах Российской Федерации 175
3.2. Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и общего образования 186
3.3. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с высшими учебными заведениями 209
Заключение 233
Библиографический список 242
- Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации
- Содержание компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования
- Предмет законодательства субъектов Российской Федерации об образовании
- Правовые аспекты реализации приоритетного национального проекта «Образование» в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на образование. В соответствии со статьей 72 Основного Закона вопросы образования относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данные конституционные положения получают свое развитие в федеральном законодательстве, главным образом в Законе Российской Федерации «Об образовании», устанавливающем, в частности, распределение полномочий по обеспечению конституционного права на образование между органами государственной власти двух уровней.
Одним из направлений проводимой в России административной реформы является совершенствование разграничения полномочий между уровнями государственной власти. Результатом этих конституционно-правовых процессов стало расширение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию общественных отношений в различных сферах, в т.ч. в системе образования и воспитания.
Одним из направлений проводимой в России административной реформы является совершенствование разграничения полномочий между уровнями государственной власти. Результатом этих конституционно-правовых процессов стало расширение самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию общественных отношений в различных сферах, в т.ч. в системе образования и воспитания.
За субъектами Российской Федерации были закреплены полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования, по организации предоставления начального и среднего профессионального образования, по установлению систем оплаты труда педагогических
4 работников подведомственных образовательных учреждений, по осуществлению контроля и надзора в сфере образования и др.
Возрастание доли ответственности региональных органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере образования, связано также со следующими законодательными изменениями. Так, если ранее единый государственный экзамен проводился только в тех регионах, которые участвовали в этом эксперименте, то начиная с 2009 года, государственная аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего общего образования, будет проводиться в формате ЕГЭ уже в штатном режиме на всей территории Российской Федерации. В связи с введением законодательного требования об обязательности общего образования данная форма оценки знаний учащихся становится неотъемлемой процедурой школьной подготовки.
В этой связи во многих субъектах Федерации идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие региональным условиям. Сложность, многоаспектность и взаимосвязанность управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований регионального управления образованием, требуют новых идей и подходов, раскрывающих пути повышении его эффективности.
На институциональные изменения и модернизацию российской образовательной системы направлен активно реализуемый с 2006 года приоритетный национальный проект «Образование». Реализация мероприятий данного проекта осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном и уровне образовательного учреждения. Однако именно на органы государственной власти субъектов Федерации возложен наибольший комплекс обязанностей по выполнению предусмотренных национальным проектом задач. Это касается, в частности, разработки и принятия необходимой нормативно-правовой базы, осуществления организационно-правовых мероприятий, проведения
5 конкурсных отборов, ведения и предоставления федеральным органам государственной власти отчетности о ходе реализации каждого из направлений, обязательств по со финансированию мероприятий.
Все вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление настоящего исследования, в котором сделана попытка проанализировать правовую природу компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения конституционного права на образование, обосновать собственное видение проблем, связанных с поиском наиболее оптимальных и эффективных форм реализации полномочий в сфере образования на региональном уровне.
Степень разработанности проблемы.
Значительный вклад в понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы теоретико-правовых и государствоведческих исследований, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д, Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, Р.А. Мюллерсон, В.В. Невинский, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, Г.Н. Чеботарев, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, И.Е. Фарбер, О.И. Цыбулевская, Б.С. Эбзеев и др.
Что касается права на образование, проблем его реализации, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В.Д. Абрамов, С.Н. Братановский, Л.М. Волосникова, Г.А. Ермошин, В.М. Жураковский, Л.П. Кураков, Г.Ю. Курскова, Т.Н. Матюшева, В.М. Сырых, О.А. Теплякова, М.Ф.Тучков, М.Ю. Федорова, В.И. Шкатулла, Д.А. Ягофаров.
Изучению проблем регионального нормотворчества и состояния образовательного законодательства субъектов Российской Федерации посвящены работы таких ученых, как И.Р. Метшин, В.М. Манохин, М.Г. Потапов, И.Г. Дудко, Ф.Р. Муратшин, Е.Д. Волохова, В.М. Сырых и др.
Проблемы государственного управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах А.А. Андрушкевич, СВ. Кульневича, Н.Н. Пахомова, Н.Б. Озеровой, А.А. Вихрева, Н.А. Наумовой, Е.В. Бондаревской, П.П. Глущенко, Ю.А. Кудрявцева, B.C. Леднева, Е.А. Суханова, В.В. Пылина, Н.П. Макаркина, Л.М. Гохберг, Н.В. Ковалевой, А.В. Соколова, Е.Ф. Мосина, П.Е. Щеглова, Н.Ш. Никитиной, А.В. Николаевой, Б.А. Виноградова, А.И. Субетто, Н.А. Селезневой и др.
Тем не менее, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, охватывающие содержание компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образовательной политики, проблемы повышения эффективности реализации региональных полномочий по обеспечению конституционного права граждан на получение общедоступного образования, нормотворческой деятельности субъектов Федерации в указанной сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере обеспечения конституционного права на образование.
Предметом исследования выступили правовое регулирование и практика организации и деятельности органов государственной субъектов Российской Федерации по осуществлению полномочий в области образования.
Цель диссертационной работы — достижение новых конституционно-правовых научных знаний и формирование практических рекомендаций в сфере организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению конституционного права граждан на образование.
Задачи исследования:
Рассмотрение юридической природы конституционного права на образование, а также правовых проблем его реализации.
Раскрытие содержания компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию общественных отношений, складывающихся по поводу обучения и воспитания.
Выявление факторов, способствующих повышению эффективности реализации функций органов исполнительной власти субъектов Федерации в области образования.
Выработка предложений по дальнейшему совершенствованию разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования.
Определение предмета законодательства субъектов Федерации в области образования и сравнительный анализ практики нормативного регулирования образовательных отношений на региональном уровне.
Выявление проблем нормативного правового регулирования образовательных правоотношений на региональном уровне и выработка подходов по их преодолению.
Изучение опыта реализации приоритетного национального проекта «Образование» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Раскрытие содержания деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования.
Изучение практики участия региональных органов управления в решении вопросов развития системы высшего профессионального образования, а также определение наиболее оптимальной модели взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской
8 Федерации и высших учебных заведений, расположенных на соответствующей территории.
Методологическая основа исследования.
В процессе работы были применены методологические принципы объективности и научности, а также общенаучные и специально-правовые методы познания, а именно: историко-правовой, сравнительно-правовой, метод нормативного анализа, логический, метод соотношения, анализ, синтез и др.
Исследование теоретических проблем компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования с позиций материалистической диалектики позволяет всесторонне, полно, объективно рассмотреть соответствующие конституционно-правовые категории, определить их общие признаки, связи, соотношения. Стремясь углубить знания о закономерностях реализации властных полномочий по обеспечению права на образование, преодолеть проблемы в данной области, автор использует ключевой для диалектики метод восхождения от абстрактного к конкретному.
Системно-структурный метод используется диссертантом при выделении и раскрытии категории «предмет законодательства субъектов Российской Федерации об образовании», которую невозможно представить вне всей системы российского законодательства.
Метод моделирования имел существенное значение при определении научных понятий.
Практическая значимость. Выводы и рекомендации, изложенные в исследовании, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая разработку и обоснование региональных законодательных и иных правовых актов по вопросам образования.
Материалы настоящей диссертационной работы также могут быть использованы при чтении спецкурсов «Конституционное право России»,
9 «Конституционное право субъектов Российской Федерации», «Образовательное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались на научных конференциях, семинарах, в научных публикациях.
Положения и выводы диссертации были использованы при подготовке правовых актов Тюменской области в сфере образования в 2005-2008 гг., а также при чтении тематического блока «Административно-правовое обеспечение реализации приоритетного национального проекта «Образование» на курсах повышения квалификации в Высшей школе государственного и муниципального управления Института государства и права Тюменского государственного университета.
Результаты исследования вопросов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с высшими учебными заведениями нашли отражение при участи автора в подготовке отчета о научно-исследовательской работе «Академический федерализм: региональная модель Тюменской области».
Основные положения работы получили отражение в 6 публикациях, в том числе в 3 журналах, рекомендованных ВАК России.
Научная новизна исследования состоит в комплексном характере исследования реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по регулированию общественных отношений в сфере обучения и воспитания, вопросов повышения эффективности регионального управления образовательными системами, нормотворческой деятельности субъектов Федерации в сфере образования, методов и способов осуществления региональной образовательной политики, гарантирующей реализацию каждым закрепленного за ним конституционного права на образование.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение конституционного права человека на
образование. Конституционное право на образование — это одно из основных
прав и свобод человека, закрепленное на конституционном уровне и
гарантированное государством, предоставляющее лицу возможность
приобретения знаний, умений, личных качеств, а также освоения
способностями их применять для успешной деятельности в определенной
области.
Право на образование обладает следующими свойствами: конституционное закрепление, связь с категорией свободы, всеобщность, равенство для граждан, непрерывность, субъективное единство с юридической обязанностью получения среднего (полного) общего образования.
Предложена научная классификация правомочий, составляющих содержание права на образование, в зависимости от уровней образовательных программ.
2. Компетенцию органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области обеспечения конституционного права
человека на образование составляют их полномочия (права и обязанности) по
государственному регулированию общественных отношений, текущему
(оперативному) управлению и контролю (надзору) в сфере образования.
Регулятивный сегмент (блок) компетенции включает полномочия по нормативному правовому регулированию общественных отношений в сфере образования и воспитания.
Управленческий (оперативный) сегмент компетенции образуют полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций в сфере обеспечения конституционного права на образование.
В контрольный (надзорный) блок входят полномочия по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законодательства в области образования, а также лицензированию и государственной аккредитации образовательных организаций.
3. Предложены две авторские классификации полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
образования.
Исходя из характера осуществляемых полномочий в структуре компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно выделить:
полномочия, связанные с управлением образовательной сферой субъекта Федерации;
полномочия, связанные с осуществлением функций учредителя государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении соответствующего субъекта Российской Федерации;
полномочия, являющиеся в соответствии с законодательством расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В зависимости от способа закрепления компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя:
1) полномочия, изначально закрепленные за органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
2) полномочия Российской Федерации в области образования,
передаваемые для осуществления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
3) полномочия, не являющиеся обязанностью субъекта Российской
Федерации и дополнительно осуществляемые органами государственной
власти субъектов Российской Федерации за счет собственных средств.
4. Реализация полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области обеспечения конституционного права
граждан на образование должна осуществляться во взаимодействии с
общественностью (научными, педагогическими коллективами, профсоюзами,
молодежными парламентами и т.д.) через институты публичных слушаний,
гражданской правотворческой инициативы, общественной экспертизы т.д.
Целесообразно создание во всех субъектах Российской Федерации
12 общественных советов по вопросам образования, в задачи которых могли бы входить следующие вопросы:
- контроль за реализаций конституционных прав граждан на
образование и участие в управлении образовательными учреждениями на
территории региона;
выработка предложений по основным направлениям деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации по развитию образования, а также по совершенствованию региональной образовательной нормативно-правовой базы;
общественное обсуждение принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации власти управленческих решений;
общественная экспертиза проектов региональных законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обучения и воспитания;
разработка рекомендаций и предложений для организации работ по привлечению общественности к участию в управлении системой образования;
- рассмотрение и утверждение списков кандидатов от субъекта
Российской Федерации на присуждение государственных и ведомственных
наград и знаков отличия.
5. Эффективность реализации полномочий субъектов Российской Федерации в области образования — это уровень обеспечения конституционного права на образование в результате осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций в рамках установленной компетенции. Критерии этой эффективности должны устанавливаться федеральным законодательством и включать систему показателей, характеризующих степень достижения в деятельности региональных органов государственной власти поставленных целей и задач. Необходима также общественная оценка эффективности через деятельность гражданских советов, институты опросов общественного мнения,
13 мониторинга со стороны средств массовой информации, интернет-технологии.
6. Федеральное законодательство не позволяет органам
государственной власти субъектов Российской Федерации участвовать в
определении объема и структуры приема обучающихся в образовательные
учреждении профессионального образования федерального подчинения,
расположенные на их территории. Тем самым при формировании
государственного заказа на образовательные услуги могут не учитываться
потребности регионального рынка труда. Данное обстоятельство
обуславливает необходимость внесения изменений в федеральные
нормативные акты, предусматривающих конкретные формы участия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в определении
перечня специальностей (профессий, направлений подготовки), а также
объема и структуры приема в федеральные образовательные учреждения
начального, среднего и высшего профессионального образования. В
частности, целесообразно установить норму, согласно которой открытие
новых специальностей (направлений подготовки, профессий) в федеральных
профессиональных учебных заведениях, а также ежегодно устанавливаемые
контрольные цифры приема на обучение подлежат согласованию с органом
управления образованием субъекта Российской Федерации, на территории
которого они расположены.
7. Проведенный анализ законодательства субъектов Российской
Федерации в сфере образования позволяет говорить о нем как о сложившейся
системе нормативных правовых актов регионального уровня,
обеспечивающих реализацию конституционного права на образование.
К характерным тенденциям регионального образовательного законодательства следует отнести следующие:
- принятие в качестве основы образовательной политики на территории соответствующего субъекта Российской Федерации документов программно-
14 целевого характера, закрепляющих задачи органов государственной власти и перечень финансируемых из бюджета мероприятий;
- увеличение в сфере регулирования образовательных отношений доли
подзаконного нормативного регулирования.
К неурегулированным или недостаточно урегулированным вопросам относятся следующие отношения:
- установление дополнительных к федеральным требований к
образовательным учреждениям в части строительных норм и правил,
санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников,
оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
создание условий для привлечения предприятий и работодателей к инвестированию средств на развитие образовательной сферы;
формирование и функционирование образовательных комплексов, обеспечивающих преемственность образовательных программ уровней профессионального образования;
социальное партнерство в сфере начального и среднего профессионального образования;
создание условий для организации работодателями внутрифирменного обучения.
8. Применение принципа нормативного подушевого финансирования при формировании органами государственной власти субъектов Российской Федерации субвенций местным бюджетам в рамках финансового обеспечения предоставления общего образования значительно усиливает гарантии прав граждан на получение бесплатного и общедоступного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации можно выделить две основные модели нормативно-подушевого бюджетного финансирования общего образования в зависимости от подхода,
15 используемого при расчете норматива расходов на реализацию государственного стандарта:
1 модель: норматив определяется исходя из среднесложившихся
расходов на обучающегося;
2 модель: в основе норматива лежит размер стандартной (базовой)
стоимости образовательной (педагогической) услуги на одного
обучающегося.
Равный статус государственных, муниципальных и частных общеобразовательных учреждений, в том числе созданных религиозными конфессиями, предполагает возможности бюджетного финансирования предоставления общего образования в рамках госстандарта. Условием нормативного бюджетного финансирования негосударственных образовательных организаций должно быть прохождение ими государственной аккредитации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны вести активную политику, направленную на поддержку высшего профессионального образования. Формами поддержки могут выступать следующие правовые инструменты: налоговые льготы, материальное стимулирование талантливых студентов, финансирование научных исследований, бесплатное выделение земельных участков, бюджетные инвестиции в развитие материальной базы вузов. В этой связи необходимо внесение изменений в бюджетное законодательство, ограничивающее возможности субъектов Федерации по финансированию федеральных высших учебных заведений.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), не имея территориальных подразделений, не в состоянии обеспечить должный контроль качества реализуемых высшими учебными заведениями образовательных программ, а соответственно и реализацию конституционного права граждан на образование.
Централизация аппарата данного ведомства в г. Москве создает трудности и для вузов, лишая их возможности оперативно решать вопросы лицензирования и государственной аккредитации.
Автором предлагаются два варианта решения обозначенной проблемы:
создание территориальных органов Рособрнадзора в субъектах Российской Федерации или в федеральных округах;
делегирование отдельных полномочий по лицензированию и надзору за деятельностью вузов субъектам Российской Федерации с необходимым финансовым обеспечением.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации
Инновационное развитие российской экономики сегодня во многом зависит от инвестирования государственных ресурсов в человеческий капитал, наиболее существенным элементом которого является образование. Другими словами, уровень образования — это исходная, отправная точка экономического и научно-технического прогресса. В современных условиях всестороннее развитие человека становится не только высшей ценностью, но и основным источником формирования нового порядка в российском обществе. Образование или ставит пределы этому развитию, или открывает для него новые горизонты. В связи с этим, всестороннее изучение проблемы прав человека, в том числе и права на образование является важной задачей как в теоретическом, так и в практическом плане1.
Право на образование по своему содержанию выступает составной частью более общего права — права на развитие человека. Относясь к фундаментальным правам, оно получило законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации и входит в структуру правового статуса личности.
Изучая юридическую природу конституционного права на образование, следует определить, как соотносится данное право с иными основными правами и свободами, а также установить его место в системе прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Общепризнанным является подразделение прав и свобод в зависимости от социального содержания и функциональных особенностей общественных отношений, урегулированных нормами права. Исходя из указанных критериев, современными авторами выделяются следующие категории прав: 1) личные (в сфере личной безопасности и частной жизни); 2) политические (в области государственной и общественно-политической жизни); 3) экономические, социальные и культурные (в области экономической, социальной и культурной деятельности)
При этом личные права определяют свободу в частной жизни, ее юридическую защищенность от любого незаконного вмешательства (комплекс прав, обеспечивающих личную безопасность и неприкосновенность, гарантирующих судебную защиту, право частной собственности и т.д.). Политические права граждан выражают возможности индивида участвовать в политической жизни, осуществлять политическую власть. В эту группу входят, например, право на мирные собрания, право на свободу ассоциаций, участие в ведении государственных дел, право избирать и быть избранным и др. Культурные права гарантируют доступ человека к культурным ценностям, свободу научного, технического, художественного творчества, участие в культурной жизни общества. Социальные и экономические права призваны обеспечить человеку достойный уровень жизни, право на труд и свободный выбор профессии, на социальное обеспечение и т.д.2
В юридической науке конституционное право на образование всеми бесспорно относится к третьей группе прав, реализуемых в экономической, социальной и культурной сферах деятельности. Тем не менее, не вызывает сомнения, что данное право тесно связано с личными и политическими правами. Как отмечал Б.А. Кистяковский, «по своему существу политические и личные права и свободы являются субъективными публичными правами; им по преимуществу присущи та индивидуализация и та связь с личностью, которые составляют основной признак всякого субъективного права»1.
Однако место права на образование в системе социальных, экономических и культурных прав различные исследователи определяют по-разному2.
В советское время право на образование относилось к культурным правам человека. Это объясняется тем, что тоталитарное государство нуждалось в доступе к самой личной сфере жизни человека: его духовной и культурной жизни. Наиболее массовым и мягким способом воздействия на данную сферу жизни могло быть только образование в силу его адресованности самым маленьким и восприимчивым гражданам. Школа пропагандировалась как «орудие коммунистического перерождения общества»4.
Право на образование рассматривалось в качестве фундаментального права в сфере культуры, считалось, что образование открывает доступ к культурным ценностям своего и других народов, цивилизаций5, гарантирует духовное развитие человека6, способствует формированию у трудящихся высокого уровня общей и профессиональной культуры, способности к творчеству7, и т.д. В настоящее время ряд авторов также продолжают относить конституционное право на образование к категории культурных прав человека и гражданина
Содержание компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования
Для раскрытия содержания компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования предлагаем разобраться в понятийном аппарате, разграничив такие понятия, как «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия».
Во многих работах их научный анализ не проводится, существенные признаки не выделяются, четкое разграничение отсутствует. В результате эти понятия нередко используются как идентичные , хотя отличаются между собой как по объему, так и содержанию. А.В. Киселева и А.В. Нестеренко , отмечая, что «в некотором смысле» данные понятия равнозначны, считают корректным их употребление как применительно к федерации и ее субъектам в целом, так и к конкретным органам государственной власти. По справедливому мнению И.А. Конюховой, «термины «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» не являются достаточно устоявшимися. Необходимы специальные научные исследования по данной проблематике, позволяющие постепенно сформировать единство в понимании и использовании терминологии в этом направлении» . «Практика показывает, -пишет Л.М. Карапетян, - что отождествление этих понятий вносит разночтение в определении сфер деятельности разных ветвей власти и диссонанс в законотворческий процесс, а в итоге приводит к отрицательным последствиям в практической деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации»2.
В Конституции Российской Федерации 1993 года для обозначения правосубъектности Российской Федерации употребляются термины «предметы ведения», или просто «ведение» (статьи 71, 72, 73, 76, 77), а также «полномочия» (статьи 73, 77). В отношении субъектов Российской Федерации используются термины «предметы ведения», или просто «ведение» (статьи 72, 73, 76, 77). В отношении федеральных и региональных органов государственной власти применяются словосочетание «предметы ведения и полномочия» (статьи 5, 11) и термин «полномочия» (статья 78).
Разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» наблюдается и в федеральном законодательстве, и в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии федеральное российское законодательство. Так, например, имеют место случаи подмены понятия «компетенция» органа государственной власти термином «предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» . Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина «компетенция Российской Федерации и ее субъектов», а также употребление категорий «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации» . Приведенные примеры являются факторами прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном случае имеет место, во-первых, попытка регулирования конституционных вопросов в случае определения в качестве предмета регулирования отношений между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации и, во-вторых, некорректное употребление терминологии, задаваемой Конституцией Российской Федерации. До тех пор, пока эта задача не решена, необходимо пользоваться терминологией статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации2.
Одной из основных причин сложившейся в стране ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего, в самой правовой науке. Вопросам разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами в науке в настоящее время уделяется большое внимание, предлагаются различные точки зрения3.
Так, в Законе Российской Федерации «Об образовании» в редакции, действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ4, термин «компетенция» используется применительно к правосубъектности Российской Федерации и ее субъектов (статьи 28, 29), их органов государственной власти (статья 30), а также образовательного учреждения (статья 32). Однако в отношении органов местного самоуправления употребляется уже другой термин - «полномочия» (статья 31).
Предмет законодательства субъектов Российской Федерации об образовании
Рассмотрение содержания категории «законодательство» имеет как теоретическую, так и практическую значимость. Законодательство нельзя анализировать без уяснения точного смысла этого термина. Следует отметить, что его нормативное определение отсутствует, что указывает на необходимость его установления1.
По мнению А.С. Пиголкина, термин законодательство имеет три смысловых выражения. Первое определяет это понятие в широком смысле. Законодательство - внешняя форма выражения объективного права, весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативно-правовых актов. В узком смысле понятие «законодательство» включает лишь систему нормативных актов, издаваемых высшими органами законодательной и исполнительной власти. Третьим содержанием рассматриваемого термина А.С. Пиголкин называет деятельность органа законодательной власти по принятию закона, то есть законодательство является наиболее важной формой правотворческой деятельности2.
Как видно, на сегодняшний день наблюдается отсутствие однозначно четкого определения понятия «законодательство» как в законодательстве, так и в правоведении. Оно варьируется от самого узкого понимания только как совокупности законов3 до широкой совокупности законов и актов органов исполнительной власти (федеральных, региональных и местных). Так, в основе научного исследования Ф.Р. Муратшина лежит широкое значение рассматриваемого термина. По его мнению, «...понимание законодательства как совокупности нормативных правовых актов - на сегодняшний день наиболее оптимальное, поскольку является традиционным в юридической литературе и, соответственно, практике правотворчества и правоприменения» .
В концепции Закона Российской Федерации «Об образовании» заложено широкое понимание термина «законодательство». Так, в статье 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» к законодательству в области образования отнесены «Конституция Российской Федерации, указанный федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования».
Явно устаревшим и не соответствующим современному направлению государственной политики в области образования выглядит сегодня подход законодателя к определению системы источников образовательного права Российской Федерации в Законе Российской Федерации «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Таким образом, согласно Закону Российской Федерации «Об образовании» в законодательство Российской Федерации об образовании не входят источники международного права, регулирующие отношения в сфере образования, составляющих предмет. О международных договорах Российской Федерации упоминается лишь в п. 121 ст. 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования1.
Сегодня на страницах научной литературы ведутся многочисленные дискуссии по поводу признания образовательного права самостоятельной отраслью права, однако, все ученые-правоведы и конституционалисты едины в понимании образовательного права как отрасли законодательства. Так, в своем учебно-методическом пособии «Образовательное право» В.М. Сырых и В.И. Шкатулла определяют образовательное право как сложное системное образование. По их мнению, как отрасль законодательства это новое образование обладает в полной мере и собственным предметом правового регулирования, и собственным методом. Предмет, как указано в работе, -«общественные отношения, в которые вступают граждане, органы государственной власти и должностные лица, а также юридические лица в процессе организации и деятельности образовательных учреждений, получения гражданами дошкольного, общего и профессионального образования» .
Итак, «образовательное законодательство» — совокупность федеральных и региональных актов (законов) комплексного характера, содержащих правовые нормы, регламентирующие образовательные отношения, в которые вступают юридические и физические лица в целях реализации права на образование, организации и деятельности системы образования .
Правовые аспекты реализации приоритетного национального проекта «Образование» в субъектах Российской Федерации
Начиная с 2006 года, одним из важнейших направлений работы образовательной отрасли стала реализация приоритетного национального проекта «Образование», который рассматривается как комплекс мер, направленных на всемерное стимулирование и адресную поддержку перспективных инновационных структур и субъектов образовательной деятельности, развитие новых форм организации образовательного процесса, совершенствование управленческих механизмов и межбюджетных отношений.
Задача по созданию механизмов, способных кардинально поднять качество отечественного образования, была поставлена Президентом России В.В. Путиным 5 сентября 2005 года на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета.
Реализация приоритетного национального проекта «Образование» направлена на достижение следующих целей: 1. Современное качество образования. 2. Обеспечение доступности, выравнивание условий получения образования. 3. Создание механизмов распределения ресурсов, стимулирующих качество и учитывающих результативность. 4. Развитие национальной образовательной системы, стимулирование ее движения вперед в целом.
Достижение поставленных ориентиров потребовало применения и новых управленческих подходов, позволивших не просто единожды обновить содержание и увеличить объем выделяемых средств, но и запустить механизмы самообновления, стимулирования системных изменений. В связи с этим, в основу приоритетного национального проекта «Образование» были заложены следующие центральные механизмы:
1. Выявление и поддержка лучших образцов отечественного образования, так называемых «точек роста». Выявляя и поддерживая тех педагогов по всей России и те образовательные учреждения, чья деятельность наиболее соответствует общественным потребностям, государство стимулирует и других потенциальных участников конкурсных отборов равняться на них.
2. Внедрение подушевого принципа. Этот метод стал сквозным во всех мероприятиях приоритетного национального проекта «Образование». Так, исходя из численности обучающихся в субъекте Российской Федерации определяются следующие показатели: - направляемый в субъект Российской Федерации объем денежных средств на поддержку общеобразовательных учреждений и лучших учителей; - количество поставляемых в регион учебного и учебно-наглядного оборудования, школьных автобусов; - квота на количество победителей в рамках государственной поддержки талантливой молодежи.
При выплате денежного вознаграждения за осуществление функций классного руководителя общей численностью учащихся общеобразовательных учреждений не только определяется объем предоставляемых каждому субъекту Федерации субсидий на выплату вознаграждения, но и сама выплата производится из расчета 40 рублей за учащегося в городской школе и 71 руб. 42 коп. за учащегося в сельской школе (таким образом, при нормативной наполняемости класса ежемесячная выплата составляет 1 тыс. рублей).
3. Привлечение общественности к участию в управлении образованием, решению проблем в отрасли. Так, важное место в конкурсном отборе общеобразовательных учреждений, лучших учителей, талантливой молодежи отводится общественным организациям и гражданским институтам, при непосредственном участии которых осуществляются как выдвижение кандидатов, так и сама экспертиза конкурсных материалов.
4. Создание условий, обеспечивающих получение качественного образования не только в городской местности, но и в сельской территории. На это направлено обеспечение всем общеобразовательным учреждениям высокоскоростного доступа в Интернет, поставка в сельские школы комплектов учебного и учебно-наглядного оборудования, а также автотранспортных средств для организации подвоза учащихся.
Рассмотрим отдельные направления приоритетного национального проекта «Образование», реализация которых осуществляется на региональном уровне.
