Содержание к диссертации
Введение
1. Принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов в системе категорий конституционного права: дефинитивно-методологическая характеристика 15
1.1. Сущность понятия"полномочия" и смежных с ним правовых категорий 15
1.2. Правовые принципы: понятие, классификация, проблемы практической реализации 27
2. Содержание конституционньгх принципов разграничения полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения 44
2.1. Сочетание законодательного и договорного способов разграничения полномочитй по предметам совместного ведения между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов 44
2.2. Равноправие субъектов рф 72
2.3. Опережающее регулирование 90
3. Содержание законодательных и доктринальных принципов разграничения полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения 113
3.1. Бюджетный детерминизм 113
3.2. Принцип координации 120
3.3. Субсидиарного, в теории и практике российского федерализма 136
4. Проблема нормативного закрепления принципов разграничения полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения 157
Заключение 175
Список использованных источников
- Сущность понятия"полномочия" и смежных с ним правовых категорий
- Правовые принципы: понятие, классификация, проблемы практической реализации
- Сочетание законодательного и договорного способов разграничения полномочитй по предметам совместного ведения между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов
- Бюджетный детерминизм
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность темы исследования.
Основным предназначением федерализма как формы территориально-государственного устройства является обеспечение эффективности осуществления функций государства, стремление построить максимально приближенную к населению и ответственную перед ним систему управления. Экономическое, национальное, территориальное, природно-климатическое многообразие Российской Федерации в условиях федеративного государства предполагает поиск наиболее оптимальной модели территориальной организации публичной власти. Осуществлению этой задачи призван служить институт разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. Его практическая реализация признается сегодня одним из базовых приоритетов государственного строительства. От того, насколько адекватно разграничены полномочия уровней государственной власти, в немалой степени зависит и реализация многочисленных проектов и реформаторских программ, осуществляемых сегодня в нашей стране.
Конституция РФ, являющаяся первичным уровнем этого разграничения, закрепив в числе предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ перечень разнообразных компетенционных позиций, не дала ответа на важнейший в сфере разграничения полномочий Федерации и ее субъектов вопрос: каким образом следует определять объем компетенции того или иного уровня государственной власти в рамках каждого из предметов совместного ведения и какими критериями следует руководствоваться в процессе такого разграничения.
Следует также отметить, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ Федерация не вправе оставлять за собой весь объем правотворческой компетенции по предметам совместного ведения,
поскольку это противоречит федеративной природе российского государства1. Централизация федеративных отношений, которая является фактором их динамики (то есть, зависит от текущей внутригосударственной политической ситуации, особенностей, организации экономики на данном этапе исторического развития государства), не должна приводить к чрезмерной концентрации полномочий на федеральном уровне, поскольку это не всегда является эффективным.
Основой для рационального правового и управленческого разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней должно стать установление базовых принципов, на основе которых может осуществляться подобное разграничение. При этом важнейшим критерием его результативности должна стать способность того или иного уровня государственной власти наиболее эффективно решать поставленные перед ним задачи.
В данных условиях одной их приоритетных задач конституционно-правовой науки является выявление заложенной в Конституции РФ и базовых федеральных законах системы принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сущности и содержания этих принципов, а также критическое осмысление и оценка сложившейся практики разграничения полномочий с позиций соответствия этим принципам, выработка конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование действующего в этой сфере законодательства.
Научная разработанность темы. Проблемы федеративных отношений и поиска оптимальной модели разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по
предметам совместного ведения традиционно находятся в центре внимания науки конституционного права.
Данной проблематике посвящены труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.Н: Аринина, А.И Багба, Н.В. Варламовой, В. Гаврилова, Е.А.Гаджиева, М;В. Глигич-Золотаревой, ЛІМ. Карапетяна, Д;Н. Козака, ИіА.Конюховой; Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, А.А. Ливеровского, В:И.Лысенко, А.Л; Маковского, А.Ф. Малого, Ж. Марку, СВ. Нарутто, Т.НіНечаевой, МіИ; Пискотина, Е.В. Рябова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К.Толстого, И;А. Умновой, А.В. Усе, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова; В;Н. Чиркина Е.В. Чурсиной, СМ. Шахрая, Б.С.Эбзеева и других исследователей.
Проблемы анализа: правовых категорий, используемых в. практике федеративных, отношений и управления, освящены.в трудах Г.А.. Гаджиева, В : Дорогина, А.И. Елистратова, И.А. Конюховой; Р13: Лившица, В.Р.Мальцева; В.К. Мамутова, Ю.А. Тихомирова, А:Н:, Черткова1 и .других исследователей.
Принципы права как общетеоретическая- категория- исследуются; в трудах A.G. Автономова; И:А. Алебастровой, Ж.Л- Бержеля,,ША;Богдановой; Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.И. Лафитского, А.В;. Мадьяровой, В.СНерсесянца, Т.К. Хартли, 0;И: Цибулевской и других исследователей.
Нормативно-правовая база работы. В диссертации использовались нормативные правовые акты федерального уровня и уровня субъектов РФj Основу исследования составили положения Конституции РФ, постановления Конституционного Суда, РФ; федеральные конституционные и федеральные законы, Федеративный, договор, двухсторонние договоры между РФ и субъектами РФ о разграничении полномочий и предметов ведения, подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств.
Также использовались материалы работы комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия, материалы работы Государственного Совета Российской Федерации (доклады рабочих групп, стенограммы заседаний президиума Государственного Совета), материалы парламентских слушаний по проблемам федеративных отношений, проводившихся в Совете Федерации и Государственной Думе.
Значительное внимание уделено нормативно-правовым актам субъектов РФ, основное место, среди которых занимают Конституции и уставы субъектов РФ, а также законы субъектов РФ.
При подготовке диссертации был изучен значительный объем судебной практики судов общей юрисдикции, главным образом по оспариванию нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их несоответствия федеральному законодательству. Часть данных материалов используется в диссертационном исследовании.
Объектом исследования являются отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, возникающие в процессе разграничения и реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения.
Предметом исследования являются нормы Конституции РФ и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти .и органов государственрюй власти субъектов Российской Федерации, а также практика их реализации.
Целью диссертационного исследования является выявление сущности и содержания принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, оценка возможности их использования в правотворческой и правоприменительной практике.
Задачами диссертационного исследования являются:
1) выявление системы принципов, на основе которых должно осуществляться разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения,
характеристика сущности и содержания каждого из выявленных принципов и их взаимосвязи между собой;
оценка действующего законодательного регулирования в области разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения (как федерального, так и регионального уровней) с точки зрения соответствия выявленным принципам разграничения полномочий;
4) выработка конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения;
5) оценка сложившейся судебной практики по вопросам оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, посвященных регулированию вопросов, относящихся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с точки зрения ее единообразия и соответствия выносимых судебных решений принципам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Теоретико-методологической основой исследования являются современные методы научного познания общественно-правовых закономерностей и категорий: системный, историко-правовой, сравнительно-правовой, метод исследования судебной практики.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых попыток выявления системы принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, оценки сущности и содержания данных принципов, соответствия действующей законодательной практики разграничения полномочий данным принципам. В диссертации сформулировано авторское определение принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и их классификация, обоснование необходимости и адекватной правовой формы их закрепления. Значительное место в диссертационном исследовании уделено характеристике принципа субсидиарности. Данный принцип рассматривается в контексте взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами (в то время как традиционно в юридической науке данный принцип изучается применительно к системе отношений между Европейским союзом и государствами, входящими в его состав) и рассматривает конкретные сферы разграничения полномочий с точки зрения соответствия заложенного в них объема полномочий принципу субсидиарности. В диссертации сформулировано определение принципа субсидиарности и обоснована необходимость его нормативного закрепления. О научной новизне научного исследования свидетельствует подробное исследование проблемы допустимости правотворчества субъектов Российской Федерации по созданию норм гражданско-правового характера в рамках отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению, что является одной из актуальных и мало исследованных проблем российского федерализма, выходящей за рамки собственно конституционного права и имеющей немалое межотраслевое значение.
Значительное место в диссертационном исследовании уделено исследованию проблемы выбора адекватной правовой формы закрепления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В работе дается подробный анализ данной проблемы. Вывод о том, что эти принципы должны быть нормативно закреплены в форме федерального конституционного закона, сделан на основе анализа основных взглядов научной доктрины на данную проблему и исследования положений действующего федерального законодательства.
В определенной степени научная новизна исследования выражается в сформулированных предложениях по совершенствованию действующего законодательства, направленных на повышение эффективного и сбалансированного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации их полномочий в рамках предметов совместного ведения. Основные положения, выносимые на защиту:
Принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации можно определить как объективно существующие основные начала, отражающие сущность организации данного государственно-правового института, закономерности его развития и подлежащие учету и применению в правоприменительной и правотворческой деятельности.
На основе анализа конституционных и законодательных норм, а также положений научной доктрины представляется возможным выделить следующие группы принципов разграничения полномочий по конституционно установленным предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
принципы, закрепленные в конституционных нормах (конституционные принципы) или являющиеся результатом анализа конституционных положений: сочетание законодательного и договорного способов разграничения полномочий, равноправие субъектов РФ, опережающего регулирования;
принципы, выявленные в результате анализа положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 и положений иных федеральных законов (законодательные принципы): бюджетный детерминизм, координация.
- принцип, не закрепленный нормативно, но апробированный опытом зарубежных государств и наднациональных образований (доктринальный принцип): субсидиарность, подразумевающий закрепление полномочий за тем уровнем государственной власти (а в более широком смысле публичной власти вообще), на котором их осуществление является наиболее эффективным, соответствующим масштабу решаемой задачи и приближенной к населению.
3. Договорная форма разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения на сегодняшний день не исчерпала свой потенциал, и может применяться в целях учета экономических, национальных, географических, культурных и иных особенностей субъектов РФ. В незначительной степени примером применения данной формы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выступает договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ1) Норму Закона об общих принципах, содержащуюся в п. 4 ст. 26.3, необходимо изложить в следующей редакции: «не допускается возложение на органы государственной власти субъектов РФ дополнительных полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, без передачи соответствующих финансовых и материальных ресурсов для их осуществления».
Предлагается норму п. 8 ст. 26.3 Закона об общих принципах изложить в следующей редакции: «предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные полномочия органов государственной власти субъектов РФ не предусматривают необходимости создания новых органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий субъектов РФ или реорганизации существующих, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из регионального бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации».
6. В настоящее время законодательно не определены пределы опережающего регулирования субъектами РФ вопросов по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. В Законе об общих принципах необходимо установить принципы, на основе которых должны определяться пределы опережающего регулирования субъектами РФ общественных отношений в рамках предметов совместного ведения. В частности, необходимо законодательно закрепить сформулированные Конституционным Судом правовые позиции о недопустимости опережающего регулирования субъектами РФ вопросов, требующих
универсального решения в масштабах всего государства, а также недопустимости опережающего регулирования, ведущего к ограничению прав и свобод граждан (что в силу ст. 55 Конституции РФ возможно только на уровне федерального закона) или нарушению единого экономического и правового пространства в РФ.
Содержание п. 2 ст. 3 Закона об общих принципах необходимо изложить в следующей редакции: «субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, не урегулированной федеральными законами».
Закон об общих принципах (ст. 26.3.1.) закрепляет полномочия по предметам совместного ведения, в осуществлении которых субъекты РФ вправе участвовать при наличии соответствующих бюджетных возможностей, если это участие предусмотрено федеральными законами. Выделение данной группы полномочий представляется необоснованным, приводит к коллизии норм, имеющих одинаковую юридическую силу. Данная норма Закона об общих принципах подлежит исключению.
Положение ст. 26.4. Закона об общих принципах, согласно которому в случае, если законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ представили на проект федерального закона противоположные отзывы, то мнение субъекта РФ считается невыраженным, подлежит корректировке.
Приоритет в таких случаях должен отдаваться позиции законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Данную норму необходимо изложить в следующей редакции: «в случае если законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации представили на проект федерального закона противоположные отзывы, то мнение субъекта Российской Федерации
считается выраженным в соответствии с позицией законодательного органа власти субъекта Российской Федерации».
10. Для повышения эффективности процедуры согласования законопроектов с субъектами РФ необходимо закрепление на законодательном уровне (в Законе об общих принципах) за Советом Федерации права вето закона, затрагивающего вопросы совместного ведения, по которому Государственной Думой не обеспечена процедура их согласования с субъектами РФ.
11. В процессе разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения, за основу такого разграничения должна браться эффективность осуществления данных полномочий на том или ином уровне, соразмерность задач, решаемых при осуществлении полномочий возможностям того или иного уровня управления, что является сущностью принципа субсидиарности. Применительно к России принцип субсидиарности, необходимо сформулировать следующим образом: «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по конституционно установленным предметам совместного ведения определяются на основе закрепления за органами государственной власти Российской Федерации тех полномочий, которые не могут быть полностью решены органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Данное положение необходимо закрепить в Федеральном конституционном законе «О принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения».
12. Принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения нуждаются в нормативном закреплении.
Наиболее адекватным способом нормативного закрепления указанных принципов является принятие по этому вопросу федерального конституционного закона, который выражал бы посредством одобрения Советом Федерации Федерального Собрания РФ общее согласие РФ и ее субъектов на установление принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения.
Практическая значимость исследования: Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в законопроектной, научно-исследовательской и преподавательской деятельности, при разработке учебно-методических программ и пособий.
Апробация и внедрение результатов исследования: Результаты проведенного исследования были апробированы автором путем выступления на научных и научно-практических конференциях («Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты», г. Саранск, 2007 г.; «Проблемы местного самоуправления», г. Архангельск, 2007 г.), а также отражены в научных публикациях («Вестник Поморского Университета», «Вестник Международного института управления», «Вопросы образования и науки», «Вестник Архангельского государственного технического университета», сборник научных трудов Архангельского государственного технического университета «Право и общество»), отражены в предложениях по совершенствованию законодательства.
Структура исследования определяется его задачами, а также логикой исследования и состоит из введения, четырех глав (первая глава разбита на два параграфа, вторая глава состоит из трех параграфов, структура 3 главы охватывается также тремя параграфами, 4 глава не разбита на параграфы), заключения и списка использованных источников.
Сущность понятия"полномочия" и смежных с ним правовых категорий
Первоначальным этапом исследования любой научной проблемы является определение необходимого понятийного аппарата. Наука отражает объект познания идеально, абстрактно, через систему понятий и категорий. Эти научные понятия и категории выступают инструментом теоретического познания, средством и результатом постигающего мышления1.
Достаточно распространенной и устоявшейся для отечественной юридической науки является точка зрения о том, что разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов."
В частности, анализируя положения Конституции Российской Федерации, А. А. Белкин ставит вопрос: «Кому всё-таки принадлежат «предметы ведения» и «полномочия»: публично-территориальным образованиям (Федерации и её субъектам) или же органам государственной власти? Или же в отношении и первых, и вторых указанные понятия могут применятся в равной мере?»1. Основания для постановки такой проблемы имеются в самих конституционных нормах: часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации говорят об органах государственной власти Федерации и субъектов, а в статьях 71-73 Конституции России говориться уже о Федерации и субъектах как о носителях полномочий в отношении предметов ведения.
А. А. Белкин решает эту проблему следующим образом: «Совместно или раздельно, но «предметы ведения» по своей сути принадлежат публично-территориальным образованиям. Они не могут принадлежать государственным органам, хотя бы в силу того, что государственная деятельность в любой области государственной жизни глубоко структурирована и осуществляется множеством органов разного уровня и профиля. «Приписанный» к органам предмет ведения теряет свою цельность. Другое дело - «полномочия» ... они присущи именно органам государственной власти, поскольку традиционное и доктринальное, и практически-юридическое обращение к полномочиям связывается именно с выяснением их специального назначения в государственном механизме»".
Соглашаясь с правильностью этого подхода, необходимо, с нашей точки зрения, сначала остановиться на анализе категории, которая является общим (родовым) понятием, объединяющем в себе более частные составляющие (предметы ведения и полномочия), то есть понятии «компетенция».
Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia», что означает принадлежность по праву, то есть круг полномочий лица.
В отечественной юридической литературе дореволюционного периода исследованию компетенционных и смежных с ними вопросов были посвящены работы Н.М.Коркунова, который рассматривал государственное веление и принуждение как способы осуществления государственной власти и Б.Н. Чичерина, анализировавшего пределы осуществления публичной власти и основания ее вмешательства в частные дела. В науке административного права того периода следует выделить труды А.И.Елистратова
В период советского государства и права чаще употреблялось понятие предметов ведения съезда советов, ЦИК. Это понятие, в частности использовано в Конституции РСФСР 1918 г.", Положении «О совете народных комиссаров» 1923 г. Термин «компетенция» впервые использован в Конституции РСФСР 1936 г.3 В Конституции СССР 1977 г. в части разграничения предметов ведения и полномочий между Союзом ССР и республиками уже используется понятие «полномочия»4.
В действующей Конституции РФ термин «компетенция» используется единственный раз применительно к полномочию Конституционного Суда РФ разрешать споры о компетенции между различными органами государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 125) .
В целом нехарактерно использование этого термина и для федерального законодательства. Большинство федеральных законов, разграничивающих полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в различных сферах оперируют понятием «полномочия». Исключение составляет, например Жилищный Кодекс РФ, в статьях 13 и 14 которого использовано понятие «компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования жилищных отношений6.
Правовые принципы: понятие, классификация, проблемы практической реализации
Любой правовой институт базируется на характеризирующих его принципах.
Слово «принцип» в переводе с латыни означает начало, основу, отправное положение. Юридическая наука достаточно последовательна и едина в определении сущности правовой категории «принципы права».
Под принципами права в соответствии с устоявшейся научной концепцией следует понимать его основополагающие начала, идеи, исходя из которых, право функционирует как единый социальный организм. Такое понимание характерно для подавляющего большинства исследователей .
Г.А. Гаджиев считает, что под принципами права следует понимать положения (правила) объективного характера, которые могут выражаться, а могут и не выражаться в текстах законов, но обязательно должны применяться в судебной практике1.
В.О. Лучин отмечает, что значение правовых (конституционных принципов) заключается в том, что «они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят их в рамки принятых в государстве нормативов»
Правовым принципам присущи признаки, отражающие сущность данной правовой категории.
Р.З. Лившиц указывает, что принципы права надо выводить из самой правовой материи и что только таким образом можно проследить их генезис. «Признавая в праве систему общественного порядка, средство общественного согласия, путь и средство предотвращения и разрешения разногласий, нужно соответственно конструировать и принципы права. Принципы охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность. В принципах права как бы синтезируется мировой опыт развития права, цивилизации. Принципы - как бы «сухой остаток» богатейшей правовой материи, ее суть, освобожденная от конкретики и частностей. Принципы играют роль ориентиров в формировании права. Напомним, эволюция идет от идей к нормам, затем через реализацию норм -к общественной практике. И вот, начиная с появления идеи, а идея часто формируется в виде правового принципа, принцип определяет, направляет развитие права»3.
Характерной особенностью правовых принципов является их объективный характер. Принципы права не изобретаются законодателем либо правоприменителем, а обнаруживаются наукой, как и другие объективно существующие законы (экономические, естественные и др.). То есть принципы права имманентно присущи правовой системе. Г.В. Мальцев отмечает, что законы права, так же как и экономические законы относятся к сфере объективных закономерностей социального развития1.
Роль науки сводится к открытию заложенных в праве принципов, а также в том, чтобы показать их значение, содержание и функционирование2.
По мнению Д.А. Ковачева, правовые принципы выступают как «объективно существующая политическая и кибернетическая закономерность самой правовой материи» .
Исследуя принципы конституционного права, Г.А. Гаджиев отмечает, что «объективная природа таких конституционных принципов как свободное перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности, единство экономического пространства и др. очевидна. Их отсутствие в Конституции не позволило бы создать рыночную экономику» .
Особенно велико значение правовых принципов в странах англосаксонской системы права. Т.К. Хартли отмечает, что ссылка суда на общие принципы права является, по сути, скрытым судебным нормотворчеством .
Велико значение правовых принципов и в странах романо-германской системы права, в частности, в Германии. Но все же суды в рамках данной правовой системы обладают меньшей свободой в интерпретации правовых принципов при решении конкретных дел6.
Сочетание законодательного и договорного способов разграничения полномочитй по предметам совместного ведения между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти ее субъектов
Развитие договорного полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках предметов совместного ведения охватывается тремя основными этапами.
Первый этап (1992-1993 гг.) характеризовался превалирующей ролью договоров в , процессе разграничения федеральных и региональных полномочий. Начало ему было положено 31 марта 1992 г. подписанием Федеративного договора, который состоял из трех блоков (договор, заключенный федеральными органами государственной власти с органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, с органами государственной власти автономной области и автономных округов)1. По своему содержанию эти договоры отличались друг от друга существенным образом, устанавливая различный объем компетенции для различных категорий субъектов РФ, что было одной из определяющих черт федеративной идеологии того периода. Наибольший объем компетенции получили названные «суверенными» республики, к полномочиям которых нередко относились даже вопросы, входящие в сферу исключительного ведения РФ, что нередко трактовалось региональной элитой и отдельными исследователями в качестве обоснования асимметричной модели федерализма и наличия у республик собственного суверенитета.
Роль этих договоров в развитии федеративных отношений в России неоднозначна. С одной стороны, они в определенной степени компенсировали дефицит законодательного регулирования многих насущных вопросов, являясь компромиссом между центром и регионами в условиях слабости федеральной власти и общей тенденции к регионализации экономики и политической жизни. С другой стороны, многие из включенных в эти договоры положений носили антиконституционный характер, нарушая принцип равноправия субъектов, приводя к усилению асимметричных тенденций и, в конечном счете, дезинтеграции государства.
Федеральным законом от 21 апреля 1992 г. положения Федеративного договора были включены в текст действовавшей тогда Конституции РСФСР 1977 г. Принятая в 1993 г. Конституция РФ включила в свое содержание норму о приоритете конституционных положений по отношению к положениям Федеративного договора (п. 1 «Заключительных и переходных положений), ознаменовав тем самым начало второго этапа эволюции договорного регулирования федеративных отношений (1993 - 1999 гг.). Этот этап характеризовался постепенным снижением роли договоров. На уровне правоприменительной деятельности и научной доктрины предпринимались попытки осмысления их роли в регулировании взаимоотношений между федеральной и региональной властью. С одной стороны, отмечалась положительная роль договоров в развитии российской государственности и становлении федерализма: договоры конкретизировали полномочия в рамках предметов совместного ведения, устраняли пробелы федерального регулирования1. Другие исследователи рассматривали договоры о разграничении полномочий как один из основных факторов многочисленных противоречий между федеральным и региональным законодательством и отмечали их роль в усилении асимметричных тенденций, а потому выступали вообще против практики их заключения
Закрепив в своих нормах сочетание договорного и законодательного способов разграничения совместных полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 76), Конституция РФ не определила, какая из этих форм является приоритетной.
Акценты расставил Конституционный Суд РФ. Рассматривая конституционность некоторых положений Лесного Кодекса РФ, он в постановлении от 09 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного Кодекса Российской Федерации» сформулировал позицию, согласно которой, все конституционные положения следует трактовать в их взаимосвязи, и поэтому: «федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе, полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
Бюджетный детерминизм
Сущность принципа бюджетного детерминизма в российской модели разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения заключается в том, что все полномочия, закрепленные Законом за тем или иным уровнем государственной власти, должны подкрепляться соответствующим финансовым обеспечением. Во многом именно необходимость гармонизации полномочий с финансовыми и материальными возможностями субъектов РФ, необходимых для осуществления этих полномочий, положена в основу идеологии Закона об общих принципах (ст. 26.2., 26.3). Данный принцип выводится также и из положений Бюджетного Кодекса РФ (ст. 130,133,136і).
Классификация полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения в Законе об общих принципах осуществляется на основе критерия их бюджетного обеспечения.
Исходя из этого, все эти полномочия разделены на две основные группы: к первой относятся те из них, осуществление которых финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ (перечень данных полномочий предусмотрен п. 2 ст. 26.3. Закона), вторую группу составляют полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета, передача осуществления которых на уровень субъектов РФ может предусматриваться федеральными законами.
Пункт 2 ст. 26.3. Закона содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно и за счет собственных бюджетных средств (всего 58 позиций, некоторые их которых распадаются на отдельные подвиды).
По предметной направленности полномочия органов государственной власти субъектов РФ можно условно разделить на следующие группы:
1) полномочия в области материального технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов РФ, осуществления институтов непосредственной демократии; 1) полномочия в области образования, науки и культуры; 2) полномочия в области социальной политики; 3) полномочия в области экономической и инвестиционной политики; 5) полномочия в области регулирования деятельности органов местного самоуправления; 6) полномочия в области жилищной политики.
Характерно, что Закон к числу самостоятельно осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ полномочий относит главным образом полномочия исполнительно-распорядительного характера. Отдельные позиции (осуществление государственного экологического контроля, надзора за техническим состоянием самоходных машин и иных видов техники) относятся к полномочиям контрольного характера. Незначительное место занимают полномочия регулятивного характера, к числу которых можно отнести лишь считанное количество позиций (установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления).
Следует отметить, что практическая реализация Закона об общих принципах, в том числе тех его положений, которые посвящены принципу финансовой обеспеченности полномочий, выявила ряд проблем правового характера, требующих своего решения и указывающих на необходимость определенной корректировки отдельных норм Закона.
Так, в п. 2 ст. 26.3 Закона об общих принципах установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В п. 4 этой же статьи содержится норма, согласно которой полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не могут быть изменены иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанный перечень.
Возникает возможность такого толкования указанных норм Закона, что никакое расширение перечня полномочий субъектов Российской Федерации вообще недопустимо. Кроме того, встает вопрос и о том, как данное положение соотносится с правом опережающего регулирования субъектами РФ вопросов по предметам совместного ведения, не урегулированных федеральными законами.
