Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федеративное государство и его субъекты: соотношение правового статуса и разграничение предметов ведения и полномочий
Параграф 1. Некоторые вводные положения общетеоретического и исторического характера 10
Параграф 2. Правовое положение субъекта Федерации 26
Параграф 3. Предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 70
Глава 2. Порядок разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Параграф 1. Классификация правовых форм разграничения полномочий 85
Параграф 2 Порядок подготовки, подписания и вступления в законную силу договоров и соглашений 102
Параграф 3. Разрешение коллизий в процессе разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов . 109
Заключение 121
Список литературы 125
- Некоторые вводные положения общетеоретического и исторического характера
- Предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
- Порядок подготовки, подписания и вступления в законную силу договоров и соглашений
- Разрешение коллизий в процессе разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность вопросов, связанных с правовым статусом субъектов Российской Федерации и прежде всего с разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов отмечают все исследователи данной проблемы. Более того, ученые справедливо подчеркивают не только теоретическую неразработанность многих сторон организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, но и несовершенную правовую основу для решения этих вопросов. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно указывалось на необходимость совершенствования механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и " органов государственной власти субъектов Федерации.
Несмотря на общее признание актуальности данной проблемы, нет специальных исследований в этой области. Позиции авторов сходятся по таким вопросам, которые не являются в действительности спорными: о конституционной норме, закрепляющей равенство субъектов Российской Федерации, о необходимости дальнейшего совершенствования федеративных отношений, о целесообразности приведения в соответствие с конституционными нормами реальной практики договорных отношений органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации. Следует отметить общее неприятие практики уступок отдельным республикам - субъектам Федерации при подписании таких договоров.
Очевидно, что необходим поиск реальных правовых и политических механизмов, отражающих объективную потребность общественного развития и способность всех структур власти запустить отработанную модель.
В исследовании этой темы большое значение имеет анализ норм Конституции, федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также конституций (уставов) субъектов Федерации и субъектного законодательства.
Состояние научной разработанности темы. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов возникла в связи с приобретением субъектами Федерации реального статуса государственных образований. Однако она не нашла пока достаточно глубокого освещения в специальной литературе. Различные аспекты проблемы рассматривались, в частности, С.А.Авакьяном, С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, И.Л. Бачило, Н.В. Витруком, Ю.А. Денисовым, Р.В. Енгибаряном, В.П. Казимирчуком, Н.М. Казанцевым, В.Н.Кудрявцевым, О.Е. Кутафиным, Г.В. Мальцевым, НА. Михалевой, В.А. Прокошиным, Л.И. Спиридоновым, Ю.А. Тихомировым, BE. Чиркиным, Б.С. Эбзеевым и другими современными российскими учеными-юристами в области общей теории права и государства, конституционного права, теории государственного управления.
Однако в научной литературе в настоящее время остаются малоисследованными как общетеоретические вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и научно-прикладные аспекты проблемы, собственно процедуры, механизмы разграничения, их правовое регулирование. В то же время необходимость комплексного анализа перечисленных проблем становится все более очевидной в связи с процессом становления реальных федеративных отношений и связанной с ним практики конституционного строительства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Причем исследование проведено на основе изучения практики деятельности органов государственной власти таких субъектов Российской Федерации как города Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область и ряда других. В соответствия с целью решались следующие задачи:
- уточнение правового статуса субъекта Российской Федерации с учетом новых реалий, то есть тех фактических полномочий, которые субъекты Федерации получили в результате развития федеративных отношений, укрепления собственной (региональной) правовой основы.- анализ предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов ведения субъектов Федерации, выработка на этой основе дополнительных рекомендаций, которые могли бы быть восприняты в практической деятельности.
- разработка предложений по совершенствованию конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, принимая во внимание, что это основной нормативный правовой акт, которым закрепляются полномочия органов
государственной власти субъекта Федерации, в т.ч. по вопросам его совместного ведения с Федерацией.
- анализ правовой основы и реальной практики народовластия в субъектах Федерации и такой его формы как местное самоуправление, учитывая, что эти факторы прямо влияют на процесс делегирования полномочий "сверху вниз", то есть от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов России и непосредственно к населению.
- выработка рекомендаций по укреплению правового статуса субъектов Российской Федерации на основе внесения изменений и дополнений в Конституцию России.
Объектом исследования являются правовые и организационные принципы разграничения предметов ведения и полномочий- между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Предмет исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания и теоретического описания общественных явлений. В работе широко использованы общенаучные и частнонаучные методы (системный, конкретно-исторический, статистический, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие).
Теоретической основой диссертации явились труды ученых в области общей теории права, государственного права, теории государственного управления, муниципального права.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, конституции республик, уставы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности различных звеньев органов государственной власти Санкт-Петербурга, Ленинградской области. Автор принимала участие в разработке и реализации предложений по совершенствованию деятельности этих органов, укреплению ее правовой основы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного исследования правового регулирования механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, проведено исследование тенденций развития процессов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации, дается обоснование возможных направлений политического и правового решения проблем, связанных с укреплением
Российского государства, повышением эффективности организации и деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые содержат элементы научной новизны, полученные в результате проведенного исследования и отражающие позицию автора, а именно:
- разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в конечном счете обусловлено объективными потребностями общественного развития в целях укрепления и развития правовой основы федеративного государства;
- в основу разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов должен быть положен конституционный принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации как в законодательном, так и в договорном порядке должно осуществляться применительно к каждой «ветви» государственной власти отдельно в силу самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции РФ);
- основным критерием классификации правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов является субъектный состав соответственно Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий;
- закрепленный в Конституции Российской Федерации «остаточный» принцип определения предметов ведения субъектов Федерации, при котором последние обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, создает правовые предпосылки для нарушения органами государственной власти субъектов Федерации положений Конституции о государственной целостности Российской Федерации и единстве системы органов государственной власти (ст.5 Конституции РФ), что в своем крайнем практическом проявлении выражается в присвоении федеральных полномочий и усилении асимметричного характера Федерации;
- современное развитие российского федерализма со всей очевидностью ведет к необходимости закрепления в Конституции Российской Федерации отдельной нормы, устанавливающей перечень конкретных предметов ведения субъектов Федерации, в равной мере распространяющийся на все существующие типы этих субъектов;
- установлено, что после разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также установления в результате этого разграничения нового перечня полномочий органов государственной власти субъектов Федерации возникает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в основополагающий нормативный правовой акт в системе законодательства субъекта Федерации -Конституцию (устав) субъекта Федерации. Однако такие изменения не вносятся.
- обоснована задача подготовки Федеративного кодекса, регулирующего порядок разрешения правовых коллизий в процессе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, наряду с порядком подготовки, подписания и вступления в силу договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, равно как и другие вопросы, касающиеся порядка взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; систематизирован состав отношений, образующих предмет правового регулирования Федеративного кодекса.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в отработке рекомендаций по изменению конституционных норм, а также договорной практики между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Выводы и предложения адресуются федеральным органам государственной власти, а также органам государственной власти субъектов Федерации. Предполагается, что некоторые из высказанных рекомендаций могут быть использованы в законотворчестве, в преподавательской деятельности.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, обсуждены на проблемных группах и заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка литературы.
Некоторые вводные положения общетеоретического и исторического характера
Любое научное исследование, претендующее на раскрытие определенных закономерностей общественной жизни, должно исходить из некоторых общих посылок общеметодологического и исторического плана. Применительно к настоящей работе конкретные, практически значимые выводы, касающиеся непосредственно процедур разграничения предметов ведения и полномочий федеративного государства и его частей - субъектов федерации должны базироваться на исходных общетеоретических положениях о сущности федерализма как одой из основ современного российского конституционализма, который, в свою очередь, имеет собственные исторические корни, а также небезынтересные для исследователя параллели исторических событий других стран.
При этом прежде чем анализировать процесс разграничения предметов ведения и полномочий, а также связанные с этим процессом проблемы теоретического и прикладного характера необходимо кратко остановиться на характеристике статуса субъекта федеративного государства, и прежде - на кратком историческом анализе истоков федерализма, федеративных отношений в отдельных государствах и России прежде всего.
Подчеркнем , что правовой статус субъекта федеративного государства его становление в историческом аспекте зависит как от естественных условий, так и от сознательных действий политиков. Идеальный случай - когда реальные объективные предпосылки воплощаются в адекватные политические решения и принимают соответствующую юридическую форму. Однако такие идеальные ситуации встречаются крайне редко. На практике происходит либо запаздывание юридического оформления уже реально сложившихся объективных предпосылок объединения соответствующих государственных образований, либо их опережение. В первом случае государство по социально-экономическим, географическим и другим параметрам является федеративным, но с формально-юридической точки зрения унитарным (иногда даже империей), во втором случае появляются так называемые мнимые федерации.
Так, например, объединение Франции в современное единое государство вполне могло пойти и по другому пути - превращения нескольких политических объединений в федерацию. Еще три - четыре столетия назад она состояла из одного королевства, одного курфюршества, двадцати шести герцогств, семидесяти семи графств, девятнадцати вицеграфств, четырнадцати "владений" и тридцати духовных владений (из которых некоторые потом отошли к Германии и Швейцарии), одного "маркизата" и одного "каптолата". Италия еще в середине XIX века (1815-1866) состояла из Королевства обеих Сицилии, Ломбардско-Венецианского Королевства (Подавстрии), Королевства Сардинского, Герцогства Савойского, Великого Герцогства Тосканского, Герцогства Маденского, Герцогства Пармского, Княжества Пьемонта и Церковного Государства. Испания несколько сот лет назад распалась на три королевства. Кастилию, Арагонию и Гренаду; на ее территории имелись и другие государства - Астурия, Леон, Наварра, Маркграфство Барселона. Таким образом, и Франция, и Италия и Испания (примеры можно приводить и далее) имели предпосылки стать федерациями, но таковыми не стали.
Другой пример - латиноамериканские псевдофедерации, в которых никаких объективных предпосылок для этой формы государственного устройства не было, но были политические решения, создавшие федерации "на бумаге".2 Однако навязанная властью иная форма территориального устройства постепенно, по прошествии некоторого (достаточно длительного) времени может привести к социально - экономическому, культурному обособлению территории и способствовать превращению федерации мнимой в действительную. Именно такое региональное обособление и является основой жизнеспособности федеративной формы территориального (государственного) устройства и основанием для принятия соответствующего политико-правового решения.
Оптимальным, конечно, является такой вариант, когда территории (регионы) являются обособленными не только географически, экономически и социокультурно, но в прошлом были обособлены и политически. Одновременно население, проживающее на этих территориях, должно быть связано между собой некими достаточно прочными узами - например, языком, религией, общностью истории, экономической целесообразностью, этническими корнями. Эти народы должны, в принципе, принадлежать к одной нации. Их объединение в одно федеративное государство будет протекать, с одной стороны , менее болезненно, чем у народов сдолее отличительными признаками. Но, с другой стороны, это является основанием для формирования истинного федерализма, представляющего собой «вертикальную демократию», при которой государство строится «снизу -вверх». Именно члены федеративного государства - субъекты федерации -создают общефедеральные органы государственной власти и наделяют их необходимым для их функционирования объемом компетенции. Когда же федеративное государство строится "сверху" - сам «центр» определяет для себя объем прав и обязанностей , передавая те, с которыми ему не справиться, «на места». Делается это в соответствии с политико-экономической конъюнктурой и мало чем отличается (кроме названия) от аналогичной практики в децентрализованном унитарном государстве. Но более или менее длительное политическое обособление территорий (регионов), произведенное «сверху» в силу подчинения навязанной силе, а затем - в силу привычки - как правило приводит к относительной социокультурной и экономической обособленности, идентификации большинства населения данной территории в качестве «своих» и противопоставлении «чужим» (хотя идентификация в масштабах государства, несомненно, сохраняется и даже доминирует над региональной). В таком случае федерация формируется по принципу «не мытьем - так катаньем».
Предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Более чем пятилетний срок реализации конституционных норм позволяет сделать ряд обобщений по вопросам совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.
На первый взгляд, вопрос как будто понятен, речь идет о полномочиях федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, которые они должны реализовывать совместно. На практике все значительно сложнее. Одна из проблем - определение конкретных государственных органов, которые должны совместно обеспечивать выполнение тех или иных задач. Вторая проблема - в какой форме это должно проводиться и, наконец, кто несет ответственность за невыполнение тех или иных конституционных норм, тем более, что, как правило, решать эти вопросы призваны коллективные (коллегиальные) органы общей компетенции. Третья проблема - неконкретность (расплывчатость) самих конституционных норм.
Некоторый анализ отдельных правовых норм, содержащихся в Конституции, подтвердит наши предварительные выводы. Так, статья 72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру, нотариат Очевидно, что это слишком широкая трактовка. Формирование судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - исключительная компетенцхія Совета Федерации и Президента России, но судьи - тоже кадры судебной системы О каких кадрах идет речь? Секретари судебных заседаний, мировые судьи, суд присяжных? Разве нельзя решать эти вопросы на уровне только органов власти субъектов Российской Федерации? Аналогичные проблемы существуют с подбором кадров правоохранительных органов, например, Главных управлений внутренних дел. Известно, что в подборе кандидатуры начальника указанного Главка участвует и Министр внутренних дел, и глава администрации субъекта Федерации, а утверждает начальника ГУВД региональный законодательный орган. Часто возникают разногласия, в результате - месяцами пустует вакансия, что отражается на оперативной обстановке.
Не менее актуальна проблема кадров и правомерности государственного участия в работе по их подбору относительно негосударственной системы органов - адвокатуры. В каких пределах правомерно участие органов государственной власти в формировании, организации деятельности этой системы органов?
Нашумевшая история с принятием представительным органом Саратовской области закона о частной собственности на землю и последующим одобрением такого "передового" акта со стороны Президента Российской Федерации и ряда губернаторов, ставит еще один вопрос: как в таком случае понимать пункт "в" статьи 72 Конституции, где вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Налицо непонимание федеральной и региональной властью пределов своего ведения или умышленное нарушение конституционных норм. Есть ли необходимость уточнять, что данная проблема имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, перерастает из чисто правовой в проблему политического характера.9
Еще один пример - пункт "г" 72 статьи Основного Закона также относит к совместному ведению вопросы разграничения государственной собственности. Это положение вызывает естественное возражение: почему собственник обязан регулировать свое исключительное право по владению, пользованию, распоряжению государственным имуществом не самостоятельно, а совместно? Данное положение выглядит тем более алогичным на фоне того немаловажного обстоятельства, что, например, гражданское законодательство пунктом «о» статьи 71 Конституции отнесено к сфере исключительного ведения Российской Федерации.
Большие трудности вызывает и толкование пункта "к" статьи 72 Конституции, которая к совместному ведению отнесла административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В известный исторический период, когда субъекты Федерации (кроме республик) не были наделены правом законотворчества, проблем не возникало. В настоящее время в каждом субъекте Федерации идет процесс бурного законотворчества, затрагивающий регулирование общественных отношений в жилищной сфере, в области трудовых, земельных отношений и иных сферах деятельности. Например, субъект Федерации вправе определить порядок и размер оплаты за жилое помещение в зависимости от его месторасположения, благоустройства, установить порядок приватизации, а напротив, в области семейных отношений, поддающихся правовому регулированию, основные вопросы регулируются соответствующим федеральным Кодексом.
Мешает динамично развивающимся отношениям в обществе попытка федеральных органов продолжать практику расширительного толкования пределов своей компетенции. Показателен следующий пример: Правительство Российской Федерации установило перечень предприятий, которые могут осуществлять торговую деятельность (оказывать услуги) без применения контрольно- кассовых машин.1
Порядок подготовки, подписания и вступления в законную силу договоров и соглашений
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания на субъекта инициативы разграничения предметов ведения и полномочий, поэтому полагаем возможным наличие трех вариантов: инициатива исходит от Российской Федерации, от субъекта Российской Федерации либо имеет место наличие совместной инициативы Российской Федерации и ее субъекта. Следует отметить, что во втором случае инициатива может исходить как от одного, так и от нескольких субъектов Российской Федерации.
Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются и подписываются от имени Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Одновременно полагаем целесообразным в проекте Федеративного кодекса предусмотреть право Правительства Российской Федерации на заключение и подписание соглашений в случае их заключения между соответствующими органами государственной исполнительной власти. От имени субъекта Российской Федерации договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются и подписываются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации представлять данный субъект Российской Федерации. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию и в соответствии с Конституцией Российской Федерации ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации без необходимости предъявления (подтверждения) полномочий. Председатель Правительства Российской Федерации как глава правительства в силу своих функций и в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами участвует в переговорах и подписывают договоры также без необходимости предъявления (подтверждения) полномочий.
Федеральный министр, руководитель иного федерального органа государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать договоры от имени Российской Федерации межведомственного характера без предъявления (подтверждения) полномочий.
Полномочия на ведение переговоров и на подписание соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставляются Правительством Российской Федерации и оформляются от его имени .
Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществлять Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее именуется - Комиссия). Комиссия формируется на паритетной основе и обеспечивает равное участие уполномоченных представителей договаривающихся сторон.
Целями образования и деятельности Комиссии должны быть организация и проведение экспертизы проектов договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, представление заключений на них. Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и соответствующему субъекту Российской Федерации, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с подготовкой и заключением указанных договоров, разработка предложений по контролю за соблюдением договаривающимися сторонами принятых обязательств, предусмотренных заключенными договорами. По вопросам, требующим решения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, Комиссия в установленном порядке вправе вносить соответствующие предложения.
Безусловно, при работе над проектами договоров и соглашений Комиссия должна руководствоваться принципами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Предложение о разграничении предметов ведения и полномочий вносится на рассмотрение Комиссии соответствующей стороной по договору и представляется Президенту Российской Федерации как главе государства, Правительству Российской Федерации и соответствующему субъекту Российской Федерации. Предложение о заключении договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. Проекты договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Решения о проведении переговоров и о подписании договоров и соглашений принимаются: а) в отношении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Президентом Российской Федерации, б) в отношении соглашений о передаче осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - Правительством Российской Федерации.
Разрешение коллизий в процессе разграничения полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов
Описанный выше порядок подготовки, подписания, вступления в законную силу договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации представляет собой одну из важнейших составляющих предмета правового регулирования Федеративного Кодекса, о котором упоминалось ранее в данном исследовании.
Другим не менее важным вопросом, который также, с нашей точки зрения, должен найти свое регулятивное закрепление в Федеративном кодексе, является проблема разрешения коллизий при реализации соответствующей компетенции органов государственной власти России и ее субъектов. Закрепление в упомянутом кодексе коллизионных процедур, применяемых при реализации разграниченной компетенции, явилось бы существенным обстоятельством, законодательно обеспечивающим нормальный повседневный процесс осуществления федеральными и региональными органами государственной власти полномочий, в том числе в сферах их совместного ведения.
Среди возможных правовых форм этих коллизионных процедур можно назвать согласительные комиссии, создаваемые из полномочных представителей сторон, компетентный арбитраж, т.е. внешний орган либо отдельный субъект, третье лицо, сторону, независимую применительно к конкретной проблеме, ставшей предметом спора, одновременно допустимую, компетентную в разрешении данного спора Следует согласиться с утверждениями, появляющимся в правовой литературе, о том, что роль внешнего арбитра в спорах между субъектами Федерации мог бы взять на себя Совет Федерации Федерального Собрания РФ. В частности, этот занимающий важное место в современной российской политической структуре орган мог бы осуществлять прерогативу одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, разрешать конкретные споры , возникающие между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным вопросам в порядке, установленном специальным Федеральным законом1 (Федеративным Кодексом).
Интерес представляют также предложения о придании Совету Федерации отдельных так называемых «горизонтальных функций», которые могли бы осуществляться посредством специальных создаваемых при самом Совете
Федерации органов, таких как, например, совещание председателей законодательных собраний субъектов Федерации. Через это совещание можно было бы решать вопросы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституций и уставов субъектов Федерации. Подобное совещание могло бы вырабатывать соответствующие рекомендации по развитию не противоречащего федеральным Конституции и законам регионального законодательства, в частности, посредством разработки и принятия модельных законов для субъектов Федерации. При этом одобрение модельных (рекомендательных) законов вслед за принятым федеральным законом1 имело бы существенное значение в формировании непротиворечивого правового пространства в сфере конкретного вопроса совместной компетенции.
«Медиаторские» функции при разрешении споров , возникающих в процессе реализации полномочий Федерации и ее субъектов могли бы выполнять и соответствующие «горизонтальные структуры» исполнительных органов государственной власти, образуемые при Совете Федерации, например, совещания глав исполнительной власти, конференции руководителей органов финансов, образования и т.п., в процессе работы которых субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра согласовывали бы и координировали вопросы, находящиеся в пределах их полномочий.2
Столь значительная роль Совета Федерации, которую , с нашей точки зрения, этот важнейший в системе государственной власти орган должен играть a в современной отечественной политической жизни, обусловлена в том числе и самим составом данного органа, который, как известно, включает в себя руководителей представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Иными словами , федеральный орган, состоящий из региональной элиты, должен нести ответственность за , по возможности, бесконфликтное осуществление разграничения предметов ведения и полномочий между самой федерацией и ее субъектами, а также принимать антиколлизионные меры, предотвращающие возникновение и развитие конфликтов регионального и национального характера.
Как представляется , именно такая политическая конструкция , при которой на государственную структуру, максимально заинтересованную в организационной стабильности федеративного государства и в то _же время представляющую собой содержательное средоточие региональных интересов, возлагается бремя разрешения спорных вопросов, возникающих в процессе разграничения полномочий между центром и регионами, представляется наиболее оптимальной. Это важно и для укрепления самой федерации в целом, и для стабильности составляющих эту федерацию регионов.
Указанное обстоятельство является столь актуальным в настоящее время еще и потому, что сам институт губернаторства, претерпевший за время своего становления и развития в истории современной России немало изменений и, наконец, приобретший характер выборного института, таит в себе немало проблем, требующих достаточно оперативного решения как на законодательном уровне, так и в организационном плане.
