Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Предметы ведения Российской Федерации в сфере здравоохранения 12
Глава 2. Проблемы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения 47
Глава 3. Проблема компетенции субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения .. 78
Заключение 120
Список использованной литературы 125
Приложение 148
- Предметы ведения Российской Федерации в сфере здравоохранения
- Проблемы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения
- Проблема компетенции субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного - проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов российской Федерации в сфере охраны здоровья населения - обусловлена рядом важнейших обстоятельств. Так, успешное продвижение по пути демократических преобразований и реализация конституционных принципов ценности человека, его жизни, здоровья в качестве необходимых условий немыслимы без четкого правового разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации ее субъектов в области охраны здоровья населения.
В международной практике право человека на здоровье было признано 1948 г. и закреплено во Всеобщей декларации прав человека. При этом .шровой опыт свидетельствует, что одним из необходимых условий при проведении реформ здравоохранения является создание устойчивой законодательной базы, которое должно предусматривать разграничение предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и территориальными органами власти. В нашей стране это, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Если необходимость реформирования здравоохранения в нашей стране «полне очевидна, то правовое обоснование стратегии и тактики его осуществления, технология и механизмы разработки прогрессивного и эффективного законодательства и нормотворчества на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения до сих пор не получило должного тризнания и, соответственно, остается мало изученным.
Вместе с тем, усиление роли права в сфере охраны здоровья населения н период построения правового государства требует как теоретических, так и - Фшсладных разработок по проблемам разграничения предметов ведения и юлномочий центра и регионов.
Отсутствие до последнего времени комплексного научно-методического подхода к разграничению полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья Населения, постоянное недофинансирование системы медицинского обслуживания граждан страны негативно сказывается на степени эффективности управления отраслью и ограничивает возможности целенаправленного воздействия в области охраны здоровья населения.
Сложившаяся в стране с момента принятия Конституции (1993 г.) практика законотворчества свидетельствует о значительных противоречиях в толковании предметов ведения Федерации и ее субъектов. Очевидно, что с правовой точки зрения требуется более четкое правовое разведение функций и обязанностей данных органов.
Уяснение возможностей и специфики правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения нуждается во всестороннем изучении как в направлении теоретического осмысления, так и в плане анализа и обобщения практики.
Таким образом, совершенствование правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения представляет собой актуальную задачу юридической науки не только теоретического, но и практического характера.
На теоретическом уровне исследуемая проблема трансформируется в вопросы компетенции разных уровней системы властных органов и принципа единства национального здравоохранения. В практике правового регулирования в области охраны здоровья населения возникает необходимость в нормативно-правовых актах, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти определять общие принципы организации и деятельности в сфере здравоохранения, эффективно использовать возможности регионов самостоятельно решать вопросы структуры и компетенции органов регионального здравоохранения, а также осуществлять их бесперебойное функционирование.
Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием
здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности,
согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом
регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.
Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных
правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых оргструктур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др.
Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.
Цель диссертационной работы - выявить существующие лакуны,
противоречия в действующем федеральном и региональном
законодательстве, сформулировать основные направления
совершенствования законодательства по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Объект исследования - законодательство, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам здравоохранения.
Предмет исследования - разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
Основные гипотезы исследования:
Отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения порождает значительные противоречия, ведет к фрагментации общегосударственной системы здравоохранения, утрате комплексного подхода к охране здоровья.
Правовое разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения предполагает выделение следующих видов компетенции: исключительная компетенция Федерации;
совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
Задачи исследования:
1 .Изучить и проанализировать направления правового регулирования в сфере охраны здоровья человека на международном и российском уровне и на этой основе дать оценку роли и значения состояния разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
2.Изучить и дать объективную оценку состоянию нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения, в том числе проанализировать нормы Конституции РФ, закрепляющие правовой статус Федерации, субъектов Федерации и их взаимоотношения в сфере охраны здоровья населения; проанализировать конституции, уставы и другое законодательство субъектов Федерации в их сопоставлении с нормами Конституции РФ и федеральным законодательством, изучить договоры и соглашения, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
3.Научно обосновать необходимость разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения и направления дальнейшего развития российского законодательства.
4.Разработать критерии правового разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
5.Разработать рекомендации по модификации технологии создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения.
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования включает в себя совокупность общеметодологических принципов научного исследования. Автором использованы и частные методы научного познания: формально-юридический, сравнительный, контент-анализ правовых документов и др.
Методической основой исследования явились Конституция Российской Федерации, законодательные акты РФ и субъектов Федерации, документы государственных органов, договоры, соглашения о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Автор широко использовал работы по теории права, конституционному праву, медицинскому праву и другим отраслям юридической науки. Специфика и слабая разработанность темы потребовали изучения работ по вопросам организации здравоохранения, гигиены и санитарии, экономическим проблемам здравоохранения, медицинской статистики.
Источниковедческую базу исследования составили теоретические работы по конституционному праву и организации здравоохранения. Так, были проанализированы исследования правоведов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, В.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Е.В. Ковешникова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Г.В. Мальцева, М.Г. Моисеенко, B.C. Нерсесянца, Т.Н. Нешатаевой, Л.А. Окунькова, В.В. Оксамитного, А.С. Пиголкина, B.C. Прониной, B.C. Репина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, Т.М. Шембы, А.И. Экимова, И.С. Яценко, В.Ф. Яценко, В.Ф. Яковлева и др.; в области организации здравоохранения - труды В.И. Стародубова, М.Н. Малеиной, Л.С. Мельникова, В.М. Черепова, Р.А. Хальфина, Э.М. Баркмана, Л.Г. Вебера, Н.Ф. Герасименко, П.И. Колью, Ю.М. Комарова, М.М. Кузьмина, Ю.П. Лисицина, Е.А. Логиновой, А.Г. Сафонова, В.Д. Солодких и др.
Эмпирическая база и основные этапы исследования. Эмпирический базой исследования послужили законодательные, нормативно-правовые акты как федерального, так и регионального значения. На первом этапе работы осуществлялся подбор необходимых документов, значительная часть которых оказалось малодоступной. Вторым этапом явился анализ собранных материалов, формулирование проблемы исследования, выявление основных противоречий, разработка главных направлений научной правовой деятельности.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна.
Диссертационная работа является одним из первых отечественных научных исследований, посвященных анализу правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Среди научных результатов исследования необходимо выделить следующие:
Осуществлен комплексный анализ современного законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере здравоохранения. Показана конституционно-правовая природа этих отношений, основанных на конституционно-правовом закреплении статуса Федерации и субъектов Федерации, защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе в сфере здравоохранения.
Дана развернутая оценка роли и значения состояния нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее
субъектов в вопросах охраны здоровья. Подчеркнута объективная необходимость обеспечения приоритета Конституции Российской Федерации и федерального законодательства и подчинения им практики заключения договоров и соглашений.
Обоснована необходимость, указаны направления разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в сфере здравоохранения. Дальнейшее развитие федеративных отношений в сфере охраны здоровья населения связано с конституционно-правовыми основами регулирования федеративных отношений, укрепления как федерального центра, так и субъектов Федерации путем гармонизации их отношений в сфере охраны здоровья населения.
Разработаны критерии правового разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов применительно к сфере здравоохранения. Для Федерации - это вопросы охраны здоровья населения, имеющие общегосударственное значение, для субъектов Федерации -вопросы местного, регионального значения.
Разработаны рекомендации по модификации технологии создания нормативно-правовой базы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения. В качестве рекомендаций предложено разработать и принять закон «О порядке разграничения компетенции в сфере здравоохранения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».
Сделан вывод о структуре и содержании законодательства о здравоохранении и необходимости его совершенствования, сформулированы предложения о юридических формах правового обеспечения реформирования отраслевой системы здравоохранения. Предложено принять федеральные кодексы: «Санитарно-эпидемиологический Кодекс», «Кодекс законов о национальном здравоохранении».
Сформулированы правовые положения по совершенствованию функционирования отраслевой системы здравоохранения в условиях ее выраженной фрагментации (деление здравоохранения на федеральное, региональное, муниципальное, частное) и утраты комплексного подхода к охране здоровья. Предложено законодательно закрепить межотраслевой и национальный характер вопросов здравоохранения, рассмотреть вопросы повышения роли и использования потенциальных возможностей субъектов исполнительной власти, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, в осуществлении мер по охране здоровья граждан в субъектах Российской Федерации.
Сформулированы положения о необходимости разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами в деле реформирования отраслевой системы здравоохранения, стабилизации и
улучшения лекарственного обеспечения граждан, сохранения и более эффективного использования материальной базы учреждений санаторного типа, организации санэпидемнадзора и др.
9. Сделан вывод о необходимости повышения роли регионального законодательства и административных договоров в сохранении научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно-диагностических учреждений и центров.
Надежность и достоверность результатов исследования обеспечивалась исходными общеметодологическими принципами, разработанностью использованных методов теоретико-правового и эмпирического анализа, разнообразием исследовательских процедур.
Положения и выводы, выносимые на защиту:
Реформирование отраслевой системы здравоохранения должно основываться на четком правовом разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при соблюдении принципа единства всех секторов медицины: федерального, регионального, муниципального и частной систем здравоохранения.
Состояние нормативно-правовой базы разграничения компетенций Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны здоровья населения не соответствует насущным проблемам отрасли. Она нуждается в серьезном незамедлительном улучшении. Это касается как принятия новых законов, так и корректировки проекта закона «О здравоохранении в Российской Федерации», прошедшего первое чтение в Государственной Думе РФ.
В качестве основных направлений разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения могут выступить исключительная компетенция Федерации, совместная компетенция Федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов Федерации.
Технология создания нормативно-правовой базы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения должна быть основана на принципах конституционности, федерализма, равного статуса всех субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционных прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья.
Система органов государственной власти Российской Федерации и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан должна рассматриваться как единый
динамично развивающийся государственно-правовой механизм
взаимодействия, взаимосогласования, взаимообусловленности, имеющий одной из главных своих целей повышение эффективности и качества охраны здоровья населения, увеличения продолжительности жизни, сокращение смертности, повышения рождаемости.
Целям правового разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов могло бы служить принятие законов: «О федеральных Санитарно-эпидемиологическом кодексе», «Кодекс законов о национальном здравоохранении», «О региональных законах о больничном учреждении» и др.
Повышение роли регионального законодательства и административных договоров - непременное условие сохранения научно-практического потенциала федеральных учреждений здравоохранения, находящихся на территории субъектов Российской Федерации, межрегиональных и межрайонных лечебно-диагностических учреждений и центров.
Повышение роли и использование потенциальных возможностей субъектов исполнительной власти, не входящих в отраслевую систему здравоохранения, в осуществлении мер по охране здоровья граждан в субъектах Российской Федерации во многом зависит от разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по вопросам охраны здоровья.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
при разработке законодательной базы Российской Федерации, субъектов Федерации в области здравоохранения, а также новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующие вопросы управления федеральной, региональной и муниципальными системами здравоохранения; совершенствовании системы управления учреждениями здравоохранения; организации санаторно-курортного дела;
при исследовании и разработке теоретических положений организации здравоохранения и социальной гигиены;
в учебном процессе при изучении конституционного права, права социального обеспечения, медицинского права, курса организации здравоохранения и социальной гигиены;
в учебной литературе, методических пособиях по вопросам управления здравоохранением, социальным страхованием, охраной труда.
Автор участвовал в работе общероссийских, межрегиональных научных конференций, в т.ч. по правовым проблемам современного государственного строительства.
Положения, выводы, предложения и рекомендации, выносимые на
защиту, могут представлять практический интерес для депутатов,
руководителей органов исполнительной власти, учреждений
здравоохранения, профсоюзных органов, научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, студентов.
Структура диссертации.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Предметы ведения Российской Федерации в сфере здравоохранения
Конституция Российской Федерации (ст. 41 и 42) констатирует и законодательно закрепляет права человека и гражданина на охрану здоровья и получение качественной медицинской помощи, что предполагает существование развитой стабильной системы здравоохранения.
Необходимо отметить, что термин «здравоохранение» является многозначным. С одной стороны, данный термин употребляется в узком смысле: в этом случае под здравоохранением понимается система учреждений и организаций, призванных оказывать медицинские услуги гражданам. С другой стороны, система здравоохранения выполняет также функции по поддержанию общественной гигиены, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечению экологической безопасности, реализации мер, направленных на спасение жизни людей в чрезвычайных ситуациях. Это, безусловно, расширяет семантическое поле термина «здравоохранение».
Охрана здоровья населения, являясь по своей значимости важнейшей национальной задачей, предполагает четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации на правовом уровне. При этом проблема определения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти является основополагающей и наиболее сложной в любом государстве с федеративным устройством.
В современном мире «практически всеми уже признано, что федеративная форма государственного устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина».!
Государств с федеративным устройством сегодня в мире насчитывается 26 (из 230), среди которых, наряду с Россией такие ведущие мировые державы, как США, Германия, Канада и др. Федеративное устройство США, Австрии, Германии, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, Канады, Австралии отражает историко-географические особенности развития этих государств, в то время как федеративное устройство России, Индии, Швейцарии, Канады, Нигерии, СРЮ отражает также и национальные особенности.1
Особенностью государств с федеративной формой устройства является наличие не только единой конституции и единой законодательной и исполнительной власти, но и особой, локальной власти субъектов федерации, которые имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, причем полномочия федеральных и региональных властей, как правило, не совпадают.
Характерно, что федерация, построенная на демократических принципах, не может предоставить неограниченные полномочия федеральным органам власти по управлению страной, она обязательно должна отнести часть своих полномочий к полномочиям субъектов Федерации. Без этого государственная власть в любом федеративном государстве не может считаться демократической.
Субъекты федерации, как правило, заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной постоянными полномочиями для защиты и обеспечения общегосударственных интересов. Но в то же время они должны обладать своей особой самостоятельностью, правом решать вопросы, отражающие местные, региональные особенности жизни населения.
Это - объективное противоречие свойственное любой федерации. Оно обуславливает тщательное осуществление правового разграничения предметов ведения и полномочий государственных органов государственной власти федерации и субъектов федерации. "Такие разграничения являются существенной гарантией демократизма федерации как формы государственного устройства, поскольку существенно приближают властные органы к тем, кто их формирует, т.е. к избирателям."2
Мировой опыт показывает, что единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не существует. "В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки"" Каждая отдельная федерация обладает своими и только ей присущими особенностями.
Однако мировая практика все же выработала общую формулу решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий. Ее суть состоит в установлении а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции властных структур субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно прежде всего для США, ФРГ, Австралии. В большинстве федеративных государств мира разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами закреплено в федеральной конституции страны.
Исключительная компетенция означает, что по отнесенным к ней вопросам, названным в конституции и других нормативных правовых актах, право принимать решения принадлежит только федерации или только субъектам федерации.
Совместная компетенция подразумевает отнесение конкретных вопросов к предметам ведения и полномочиям в равной степени как федерации, так и ее субъектам.
Россия является самой большой по числу субъектов (89) федерации. Кроме того, в ней наибольшее число различных видов субъектов федерации. В состав Российской Федерации входят: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов.1 "Статус федерации в России включает важнейшие черты ее федеративной государственности. "2
Следуя мировой практике, в России законодательно определена структура разграничения полномочий, в том числе и в сфере здравоохранения. Так, если в предыдущие десятилетия отрасль медицинского права была представлена преимущественно законодательством о медицинской помощи3 у и разграничение полномочий строилось преимущественно по принципам унитарного государства, то с принятием в 1993 г. новой Конституции РФ ведущим направлением в законодательной деятельности Федерального Собрания стала разработка основополагающих правовых актов, определяющих новые принципы деятельности российской системы здравоохранения, в том числе и на основе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами.
Проблемы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере здравоохранения
Отнесение ряда предметов ведения к совместному ведению означает, что в сфере охраны здоровья населения подразумевает, что некоторые вопросы, касающиеся здравоохранения, должны решаться совместно органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, Как пишет Е.Ю. Забрамная, "сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты будут действовать сообща, реализовывать свои полномочия с учетом обоюдных интересов и при этом использовать механизм согласования своих действий".1 По вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан правовое поле субъектов РФ включает федеральные законы, в том числе Конституцию Российской Федерации (ст. 72) и федеральные законы, издаваемые по предметам совместного ведения органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов РФ (включая в сфере здравоохранения),; конституции, уставы и другие нормативно-правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации и не противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству; а также договоры и соглашения по вопросам совместного ведения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами. В мировой законодательной практике "феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности".2 Проблема разграничения предмегов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации влечет за собой необходимость конкретизации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. От законодательного решения этой проблемы зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения.1 Это особенно важно еще и потому, что "большинство законов субъектов Федерации (по подсчетам специалистов, более четырех пятых всех законов) издается в сфере их совместного с Федерацией ведения".2 В отечественной науке и политической практике отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно/ "Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного непринятия этой статьи, когда она расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами."4 На наш взгляд, установление предметов совместного ведения отвечает потребностям российской юридической практике, находится в русле международного опыта. Так, в Конституции Австрии также установлено совместное ведение. Применительно к исследуемой проблеме в Австрии закреплено, что в совместном ведении находится установление требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также к курортным зданиям." Конституция Российской Федерации (статья 72) относит к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства (п. "ж" ч. 1 ст. 72), осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, а также ликвидация их последствий (п. "з" ч. 1 ст. 72). Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации, установленное Конституцией РФ, затрагивает и другие сферы общественной жизни, которые имеют непосредственное отношение к охране здоровья населения. В числе таковых следует назвать предметы совместного ведения по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов положениям Конституции Российской Федерации и федеральным законам в сфере охраны здоровья населения. К совместному ведению Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч.І ст. 72), вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" ч.І ст. 72), разграничение государственной собственности (п. "г" чЛ ст. 72), природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "д" ч.І ст. 72); установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "н" ч. 1 ст. 72); координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (п. "о" 4.1 ст. 72). Все эти предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации также имеют непосредственное отношение к сфере охраны здоровья населения. Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ.1 Анализ конституций республик позволяет сделать вывод о наличии устоявшейся практики определения круга вопросов, относящихся к совместному ведению субъекта Федерации и Федерации. Так, в Конституции Республики Дагестан говорится, что взаимоотношения между Республикой и Российской Федерацией основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями.2 В конституции Республики Дагестан заявлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Дагестан Российская Федерация издает основы законодательства, а Республика Дагестан принимает законы и иные нормативные правовые акты (ст. 40). Положения, касающиеся предметов совместного ведения в сфере охраны здоровья населения, в Конституции данного субъекта РФ отсутствуют. "- Конституцией Республики Дагестан установлено, что субъект является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры, участвует в деятельности международных организаций (ст. 66).
Проблема компетенции субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения
Компетенция субъектов Российской Федерации с сфере здравоохранения, предметы ведения и полномочия регионов регулируются Конституцией РФ, федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", законом "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" и др. нормативно-правовыми актами.
Международный опыт располагает разнообразными примерами правового закрепления и регулирования исключительной компетенции субъектов федерации. Так, в законодательстве одних государств приводится исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов федерации, как, например, в Конституции Индии: Перечень II Приложения 7 к Конституции Индии включает 66 пунктов, в числе которых "Здравоохранение и санитария".1 Законодательство других государств не содержит подобного перечня: в этом случае к предметам ведения субъектов федерации относятся вопросы, которые не входят ни в исключительное ведение федерации, ни в совместное ведение федерации и ее субъектов. Наконец, в основных законодательных актах таких государств, как Мексика, конституционно очерчен круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов.
Конституция США (ст. 10) регламентируется положение о том, что полномочия, не представленные в ней и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом. В Основном законе Федеративной Республики Германии установлено, что земли имеют право законодательства в той мере, в какой Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации, (ст. 70 п. I).2
Конституция Российской Федерации не перечисляет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и "дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовывать свои полномочия в сфере совместного ведения".1
В Российской Федерации укрепилась практика закрепления полномочий и предметов ведения за субъектами Федерации, отражающая исторические особенности национально-территориального и административного деления страны: в состав России входят республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа. Конституцией РФ закреплено равноправие всех субъектов Федерации.
Статус субъектов Федерации устанавливается Конституцией России, а также другими правовыми актами. Положение субъектов РФ также определяют Декларация о государственном суверенитете РСФСР, Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоры Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции РФ (1993 г.). Конституция РФ предусматривает возможность принятия федерального закона об автономных округах, но пока эта правовая норма не реализована. Республики принимают свои конституции и законы, другие субъекты Федерации - уставы и законы.
Правовой статус субъекта РФ, гарантируемый Конституцией РФ, проявляется в общем для всех определении предмета ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационшіьного народа России, в том числе субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти.
Такое решение проблемы оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Так, если тот или иной вопрос входит в компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Законы по вопросам ведения субъектов Федерации принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения - в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации важную гарантию самостоятельного ведения вне компетенции Федерации и совместного ведения; федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ (ч. 4 ст. 76).
В законе Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" наряду с компетенцией Российской Федерации в области охраны здоровья определена компетенция республик в составе Российской Федерации (ст. 6; включает 18 пунктов), а также, отдельной статьей, компетенция автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 7; включает 17 пунктов).
В законе об основах законодательства РФ в области охраны здоровья зафиксировано, что к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за соблюдением федерального законодательства, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан. К ведению автономной области, автономных округов, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся те же функций, за исключением принятия законов (в данных субъектах РФ принимаются иные правовые акты).1
С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Конституцией также определено, что республики, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют свое законодательство (ч. 2 ст. 5), осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). Таким образом, все субъекты Российской Федерации вправе принимать законы по вопросам охраны здоровья населения и иные нормативно-правовые акты.
Республики Федерации, согласно закону об охране здоровья населения, определяют основы государственной политики в области охраны здоровья граждан, устанавливают структуру органов управления государственной системы здравоохранения республик в составе Российской Федерации, порядок их организации и деятельности; способствуют развитию сети учреждений государственной системы здравоохранения республик Российской Федерации.
