Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика конституционных основ разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации 16
1. Содержание и конституционно-правовое значение категорий
"предметы ведения" и "полномочия" 16
2. Конституционные основы разграничения предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации 36
3. Конституционный судебный контроль в сфере разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации 60
Глава 2. Проблемы конституционно-правового разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации 81
1. Содержание и формы правового регулирования разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации 81
2. Нормативно-договорное регулирование разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации 106
Глава 3. Основные направления развития законодательства в сфере
разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации 137
1. Проблемы развития законодательства в сфере разграничения
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации 137
2. Совершенствование законодательного регулирования
разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации 166
Заключение 188
Библиографический список
Введение к работе
Актуальность исследования. За сравнительно небольшой срок существования Российской Конституции, установившей совершенно новую схему разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, накоплен определенный опыт в распределении властной компетенции. Развитие федеративных отношений преодолело так называемую "суверенизацию" и как отголосок этого процесса договорную форму разграничения полномочий между двумя уровнями государственной власти. На современном этапе актуальным в исследовании проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является анализ проведенной в 2003 - 2005 годах компетенционной реформы и оценка ее итогов.
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года отмечается, что крупная задача в сфере государственного строительства - это укрепление Федерации. При этом главный результат - это построение эффективного государства в существующих границах. При этом следует помнить, что субъекты Федерации объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете, ради роста благосостояния людей1.
Важнейшая задача любого государства - обеспечить единый высокий жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет общественные блага всем территориям в равной мере.
Таким образом, рассматривая процесс разграничения предметов ведения и полномочий как один из механизмов наиболее совершенного исполнения функций государства, необходимо сформировать такую систему конституционно точных отношений, которая гарантирует, с одной стороны,
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Москва. 2005. С. 12-15.
4 самостоятельность и ответственность субъектов Федерации, а с другой - их "встроенность" в государственную систему обеспечения прав и свобод граждан России. В связи с этим несомненный интерес представляет вопрос о конституционно-правовом разграничении предметов ведения и полномочий, который требует не только теоретического осмысления, но и четкого обоснования иерархии нормативных правовых актов в данной сфере, их содержания и построения на этой основе развитой правовой системы, учитывающей специфику российской модели федерализма и способной эффективно регулировать отношения, складывающиеся между конституционными уровнями государственной власти.
Российская Федерация как любая социальная система находится в противоречивом единстве с составляющими ее частями. В федеративных отношениях оно выступает как противоречие между децентрализацией власти (дифференциацией) и централизацией власти (интеграцией). Особенно важно в науке и практике управления понять целостную систему с точки зрения перспектив ее развития и раскрыть динамику частей. При таком подходе уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разграничения предметов ведения в федеративном государстве, необходимо как в теоретическом, так и в практическом плане акцентировать внимание на анализе системы разделения двух уровней государственной власти по вертикали, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля. Задача состоит в том, чтобы отыскать среди многообразия компонентов системы то, что более совершенно, прогрессивно и имеет потенциал к дальнейшему развитию.
Одной из характерных особенностей российского федерализма является несовпадение формально-юридической модели с фактическим разделением государственной власти между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время разрыв не только сохранился, но и стал более очевидным из-за избыточности и нестабильности законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной
5 власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Принято множество нормативных актов, которые ничего, по большому счету, не регулируют, противоречат друг другу и не имеют даже минимального ресурсного обеспечения.
В таких условиях "размытость" конституционных формулировок относительно правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, с одной стороны, является дестабилизирующим фактором, а с другой - предоставляет легальные возможности для продолжения поиска оптимальных механизмов обеспечения политической и социальной устойчивости государства и его эффективности.
Все вышеизложенное предопределило актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. В науке конституционного права России проблематика, связанная с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, получила определенное развитие. В основном ее рассмотрение происходит в рамках исследований основ российского федерализма, принципов федерализма, конституционно-правового статуса субъектов РФ.
Значительный вклад в научную разработку общей теории федерализма внесли российские ученые С.А. Авакьян, Р.Г. Абдулатипов, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, Д.Л. Златопольский, Е.А. Карапетян, Е.А. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин, А.С. Пиголкин, М.С. Саликов, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие.
Сравнительно-правовые исследования, посвященные проблемам разграничения компетенции в федеративных государствах, представлены научными трудами Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского, А.А. Мишина, Л.А. Окунькова, Б.А. Страшуна и других авторов.
По рассматриваемой проблематике проводились депутатские слушания в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации,
научно-практические конференции. В последнее время подготовлены и защищены докторская диссертация С.Н. Чернова "Правовые проблемы теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами" (Москва, 2005г.), кандидатская диссертация В.П. Миронова "Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма" (Екатеринбург, 2004г.).
В докторской диссертации исследован комплекс основных правовых проблем конституционного регулирования федеративных отношений. Автор рассматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе способы структурирования предметов ведения, степень централизации вопросов на федеральном уровне в целях выявления отличительных черт российской модели федерализма.
В.П. Миронов исследует проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, зарубежный опыт федеративных отношений, конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий без учета компетенционной реформы, проведенной в 2003 - 2005 годах в Российской Федерации.
Динамично развивающееся законодательство в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вызывает необходимость обобщения и оценки накопленного опыта. Таким образом, исследование проблем, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, требует дальнейшего углубленного и специализированного развития.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является постановка и комплексное изучение проблем, связанных с содержанием и формами правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, практикой применения различных форм, их соответствием Конституции Российской Федерации, а также разработка предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов в целях обеспечения эффективной реализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:
- определить специфику содержания и конституционно-правовое
значение категорий "предметы ведения" и "полномочия" относительно
Федерации и ее субъектов, относительно органов государственной власти;
проанализировать конституционные основы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;
определить особенности российской модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
раскрыть содержание конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
исследовать содержание и формы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
- выявить роль и место решений Конституционного Суда Российской
Федерации в практике разграничения предметов ведения и полномочий;
выявить особенности нормативно-договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами;
исследовать проблемы развития законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий, реализации законодательных и исполнительных полномочий по определенным предметам ведения. Предметом настоящего исследования являются нормативные положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, Федеративного договора и иных договоров, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, практика реализации правотворческих полномочий на уровне субъектов Российской Федерации, доктринальные положения, содержащиеся в отечественной и зарубежной литературе, конституционные положения ряда зарубежных стран с федеративным устройством.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых по теории и истории государства и права, конституционному праву, политологии и экономике. В частности, работы следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна,
9 С.С. Алексеева, M.B. Баглая, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Варламовой, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Н.М. Добрынина, Д.Л. Златопольского, А.И. Казанника, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой (Умновой), А.Н. Костюкова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.В. Невинского, B.C. Нерсесянца, М.С. Саликова, В.А. Симонова; Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, СИ. Шишкина, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева и других.
Весомый вклад в развитие учения о федерализме внесли российские и германские государствоведы конца XIX - начала XX веков В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, А.А. Жилин, Н.М. Коркунов, П. Лабанд, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко и другие.
Зарубежные исследования проблем федерализма представлены работами Д. Басу, Д. Елазара, Т. Маунца, В. Острома, А. Токвиля, К. Хессе, М.П. Шарма и др.
Методологические основы исследования представлены системой
различных общенаучных и частнонаучных методов познания. В основе
диссертационного исследования лежит метод материалистической
диалектики. Существенное место среди общенаучных методов занимают:
конкретно-исторический, формально-логический, сравнительный.
Многогранный, комплексный характер объекта исследования предопределил использование таких универсальных методов познания как анализ и синтез.
Конституционно-правовой анализ рассматриваемой проблемы невозможен без комплексного, системного подхода, включающего в себя системно-структурный и системно-функциональный методы познания общественно-политических и государственно-правовых явлений. Его применение позволяет в совокупности исследовать все взаимосвязи и закономерности, возникающие в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти.
В работе также используются специально-юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и анализа теоретических, правовых и эмпирических материалов.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные правовые акты, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов. Кроме того, использовались аналитические материалы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и рекомендации парламентских слушаний, проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. На основе анализа и оценки уже имеющихся теоретических разработок по представленной проблематике и актуальных тенденций развития законодательства в данной сфере проведено специальное конституционно-правовое исследование форм правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и на этой основе предложены практические рекомендации решения проблем, возникающих в сфере правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражается научная новизна исследования:
1. В результате проведенной в Российской Федерации компетенционной реформы 2003 - 2005 г.г. конституционная модель
разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами преобразована в сложную дифференцированную модель разграничения компетенции путем распределения законодательных и исполнительных полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов определяются следующим образом:
A) в федеральной сфере законодательные и исполнительные
полномочия находятся в ведении Российской Федерации (статья 71
Конституции РФ);
Б) в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции РФ) выделяется две сферы:
- совместная, когда законодательные полномочия находятся в ведении
Российской Федерации, исполнительные полномочия передаются субъектам
Федерации и финансируются за счет субвенций из федерального бюджета;
- рамочная, когда законодательные полномочия принадлежат и
Российской Федерации, и ее субъектам в пределах, установленных
Российской Федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат
субъектам Федерации и финансируются за счет средств их бюджетов;
B) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации законодательные и
исполнительные полномочия находятся в ведении субъекта Федерации
(статья 73 Конституции РФ).
2. В правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выделяются две основные формы: нормативный правовой акт (Конституция РФ, федеральные законы) и нормативный договор (Федеративный договор и
12 иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные в соответствии с Конституцией РФ).
Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов исчерпывающим образом установлены в Конституции Российской Федерации. В федеральных законах и договорах происходит разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом разграничение полномочий должно осуществляться в таком порядке, чтобы сфера общественных отношений, отнесенная к совместному ведению, не переходила в исключительное ведение Российской Федерации или ее субъектов.
3. Законодательное и (или) договорное регулирование разграничения
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации может
быть эффективным и стабильным лишь при соблюдении основополагающих
принципов: государственный суверенитет Российской Федерации; единство
системы государственной власти; верховенство Конституции Российской
Федерации и единство конституционно-правовой системы; равноправие
субъектов Российской Федерации; взаимная обязанность федерального
центра и субъектов Федерации действовать в интересах Федерации.
Одним из обязательных условий легитимности договорной формы разграничения полномочий является безусловное соблюдение принципов и порядка заключения договоров о разграничении полномочий, установленных федеральным законом.
4. Законодательное разграничение полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации по предметам совместного ведения должно основываться на
четко сформулированных принципах, определяющих степень и глубину
федерального регулирования и позволяющих формализовать в конкретные
полномочия органов государственной власти субъектов Российской
13 Федерации компетенцию субъектов Российской Федерации, установленную статьей 73 Конституции РФ.
5. Позитивный потенциал договорного регулирования разграничения
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Федерации может быть
раскрыт через установление в договоре организационных форм
взаимодействия органов государственной власти в целях обеспечения
полноты реализации предмета совместного ведения как конституционной
обязанности двух уровней государственной власти. Договор - это акт
совместного действия Федерации и субъекта Федерации, который может
использоваться не только для разграничения полномочий, но и для
объединения усилий и развития партнерских отношений в реализации
общегосударственных дел.
6. Нестабильность и несбалансированность, существующие в
разграничении полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Федерации, являются
следствием отсутствия концепции законодательного регулирования, которая
должна основываться на долгосрочной и среднесрочной стратегии
социально-экономического развития Российской Федерации.
7. Предложения и рекомендации по совершенствованию
законодательного регулирования разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Федерации:
- на уровне конституционного регулирования: легализовать принцип субсидиарности, при котором критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий выступает более рациональное удовлетворение потребностей населения; предусмотреть нормы, ограничивающие свободу федерального центра при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и позволяющие
14 последним реально влиять на этот процесс; установить механизм реализации положения части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации; определить основные полномочия субъектов Федерации по предметам их ведения путем закрепления в открытом перечне;
- принятие федерального закона, устанавливающего эффективный
механизм согласования интересов Федерации и ее субъектов при
рассмотрении и принятии федеральных законов по предметам совместного
ведения, а также правовые последствия его нарушения;
системная проработка и изменение перечня собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые финансируются за счет средств их бюджетов, в соотношении с финансовыми, правовыми и организационными возможностями регионов;
создание программно-целевой основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения согласованности правовых актов, регулирующих отношения, связанные с разграничением полномочий и др.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов для дальнейшего изучения конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, разработки концепции развития системы законодательства в данной сфере.
Практическая значимость исследования. Исследование имеет прикладной характер. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования конституционно-правового разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, в законотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в научно-исследовательской и преподавательской работе.
15 Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Материалы исследования использовались диссертантом в качестве исходных при проведении учебных занятий в Омском юридическом институте. Положения работы изложены автором на научно-практической конференции "Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации" (Омск, 18-19 ноября 2004 г.), при проведении Координационных советов по местному самоуправлению МА "Сибирское соглашение" (Новосибирск, 23 сентября 2005 г., Омск, 7 декабря 2005 г.), семинаров-совещаний с депутатами представительных органов местного самоуправления Омской области (Омск, 4 февраля 2005 г. и др.). Положения диссертации использовались при подготовке отзывов на проекты федерального закона № 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", № 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др., а также при подготовке проектов федеральных законов № 231970-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", № 264905-4 "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
