Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации 16-105
1.1. Становление института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами 16-33
1.2. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах 33-57
1.3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами в России 57-84
1.4. Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами 84-105
Глава 2. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами 106-182
2.1. Пробелы и противоречия отдельных положений Конституции Российской Федерации в сфере разграничения предметов ведения и полномочий 106-127
2.2. Пути совершенствования конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов 127-142
2.3. Проблемы идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации 142-165
2.4. Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне 165-182
Заключение 183-189
Список использованной литературы 190-240
- Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах
- Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами
- Пути совершенствования конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов
- Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших условий стабильного функционирования и планомерного развития любого федеративного государства являются взвешенно и сбалансированно построенные отношения между федеральным Центром и его субъектами с чётким распределением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.
Современное состояние федеративных отношений в России свидетельствует о том, что вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами нуждаются в комплексном научно-правовом изучении и выработке на этой основе практических предложений, нацеленных на сохранение и укрепление Федерации и целостности Российского государства.
Общеизвестно, что практически в любой стране с федеративной формой государственного устройства имеются определённые сложности во взаимоотношениях между федеральным Центром и его субъектами, поскольку такие проблемы заложены самой природой федеративного государства, объединяющего в себе два или несколько государственных образований.
Федеративное устройство России, обусловленное рядом исторических, географических, социально-экономических, национальных, религиозных и иных этнодемографических факторов, несёт в себе наиболее приемлемую с точки зрения эффективности управления огромным государством форму устройства. Согласно статье 5 Конституции России разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации провозглашается в качестве одного из основных принципов федеративного устройства, основанного на государственной целостности страны, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов России.
Вместе с тем современная история России свидетельствует о том, что в ходе так называемого «парада суверенитетов» отдельные субъекты Российской Федерации, принимая собственные конституции (уставы), включали в них вопросы, отнесённые Конституцией России к полномочиям федерального Центра, фактически самостоятельно перераспределяя их в свою пользу и нарушая тем самым единство правового пространства страны. Как показывает практика, до настоящего времени процесс приведения региональных конституционных (уставных) и законодательных актов в соответствие с Конституцией России и нормами федерального законодательства ещё не завершён.
Помимо этого, несмотря на активную нормотворческую деятельность федеральных законодателей, в России до сих пор не сформирована в целостном виде нормативно-правовая основа, способная разрешить проблемы, существующие в сфере федеративных отношений, прежде всего при разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.
В развитие основ такого разграничения, заложенных Конституцией России, федеральным законодателем реализовано разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, сложившаяся в России практика законодательного распределения властных полномочий вызывает множество справедливых нареканий как от научного юридического сообщества, занимающегося проблемами федеративных отношений, так и со стороны правоприменителей, затрудняющихся порой в реализации сложных и запутанных положений законов и других нормативных правовых актов, действующих в данной сфере.
В этой связи важна состоявшаяся 24 июня 2011 г. встреча Д.А. Медведева с главами ряда регионов страны, на которой обсуждались вопросы децентрализации части полномочий, закреплённых за федеральными органами государственной власти, и возможности передачи некоторых из них на региональный уровень. По итогам совещания созданы две рабочие группы по выработке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений обсуждались и на состоявшемся 26 декабря 2011 г. заседании Государственного совета Российской Федерации.
Приведённые обстоятельства подтверждают актуальность и высокую общественную значимость дальнейшей оптимизации действующей системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, направленной на выработку правовых и практических мер для достижения оптимального баланса отношений между федеральным Центром и его субъектами.
Следует отметить, что существенную роль в решении указанных выше вопросов должны играть, помимо органов российской юстиции, контрольно-надзорных органов, включающих, в частности, Счётную палату Российской Федерации, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, органы российской прокуратуры, деятельность которых связана посредством мер реагирования в формировании сбалансированных отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, поскольку их основной целью является обеспечение верховенства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы федеративных отношений и поиск оптимальной модели распределения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти традиционно находятся в центре внимания науки конституционного права.
Исследование проблем современной российской государственности, специфики и особенностей отечественного федерализма основано на общетеоретических выводах, сделанных в результате анализа и систематизации конституционно-правовых норм, содержащихся в работах учёных: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркина и др.
Общим проблемам федерализма уделено внимание в научных трудах: Р.Г. Абдулатипова, В.Г. Анненковой, А.В. Бланкенагеля, Л.Ф. Болтенковой, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, Н.В. Варламовой, И.Г. Горбачёва, Н.М. Добрынина, В.Б. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, С.А. Осипяна, М.С. Саликова, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева и других учёных.
Сравнительно-правовые исследования, посвящённые проблемам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, отражены в работах: И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, М.Ф. Казанцева, А.А. Кондрашёва, А.Н. Кокотова, А.Н. Лебедева, А.В. Мачинского, С.В. Нарутто, В.Е. Сафонова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова, А.Г. Шорникова и др.
Теоретическим исследованиям, связанным с вопросами зарубежного федерализма и практики разграничения компетенции, посвящены научные труды: А.С. Автономова, К.В. Арановского, А.Х. Бегаевой, М. Берджесса и Ф. Грэсса, Р. Вальтера, Ф. Дельпере и Л.Н. Энтина, Д.Е. Дымова и Д.А. Ковачева, В.Б. Евдокимова, В.И. Лафитского, В.В. Маклакова, А.М. Осавелюка, П. Пернталера, П. Петерса, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, А.Г. Шорникова, А.М. Фарукшина и др.
Научные работы А.И. Абрамовой, В.Г. Азнагулова, А.И. Бобровой, В.В. Гошуляка, И.Г. Дудко, З.И. Еникеева, Т.А. Золотухиной, Т.Д. Зражевской, М.Ф. Казанцева, Д.Н. Миронова, Ф.М. Раянова, В.К. Самигуллина и других учёных посвящены проблемам регионального нормотворчества и парламентаризма.
Роль органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, охватывающей сферу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, оценивается в исследованиях Т.А. Ашурбекова, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, А.А. Жидких, А.Х. Казариной, С.А. Осипяна, В.П. Рябцева и др.
В процессе настоящего исследования также изучены диссертационные работы А.И. Багбы, А.В. Батюка, А.В. Безрукова, Т.В. Бережной, Л.П. Волковой, С.С. Гороховой, В.Г. Ермакова, М.Ю. Карпечкиной, В.П. Миронова, П.Г. Московской, Д.В. Неманова, Т.В. Нечаевой, С.А. Осипяна, В.М. Платонова, Н.А. Поляковой, Е.В. Рябова, Н.Б. Столповской, Е.В. Чурсиной, в рамках которых дана правовая оценка проблем федеративных отношений, включая разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, и предложены пути их решения.
Признавая достигнутое, следует отметить, что институт разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, являющийся важным элементом конституционной законности, находится в постоянной динамике, зависящей от видоизменения внутригосударственных отношений, а также экономических, политических, социальных и иных условий. Указанное свидетельствует о необходимости его постоянного мониторинга и корректировки, в чём определённая роль отведена органам российской прокуратуры.
Кроме того, до настоящего времени в отечественной науке конституционного права не проводилось комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с анализом конституций и уставов субъектов Российской Федерации и аналогичной зарубежной практики, а также определения роли органов российской прокуратуры в данной сфере правоотношений с целью устранения нарушений конституционной законности и выработкой конкретных правовых и организационных мер. Учитывая изложенное, данное исследование является актуальным и важным с научно-практической точки зрения.
Основной проблемой данного исследования является разрешение конституционно-правовых противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с целью достижения оптимального баланса федеративных отношений, сохранения целостности государства и единства правового пространства в России.
Научная цель исследования состоит в том, чтобы на основе современного состояния конституционно-правовой науки, изучения действующего законодательства и сложившейся правоприменительной практики комплексно проанализировать состояние нормативного регулирования института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, выявить связи между ними и выработать в интересах укрепления российской государственности комплекс правовых мер по обеспечению с участием российской прокуратуры единого и эффективного механизма отношений Российской Федерации с её субъектами.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:
1) изучение становления института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и её субъектами;
2) анализ отечественного конституционно-правового регулирования института разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации;
3) исследование опыта разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах;
4) установление роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности при разграничении властных полномочий между Российской Федерации и её субъектами;
5) выявление проблем разграничения предметов исключительного ведения Российской Федерации, а также предложения по их решению;
6) исследование конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, с предложением путей его совершенствования;
7) выявление проблем, связанных с закреплением и регулированием предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, и предложение путей по их разрешению;
8) исследование состояния конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на уровне субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами.
Предметом исследования является правовое обеспечение института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Методологической основой исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти являются положения диалектики, гносеологии, формальной логики, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы (дедукция, индукция, синтез, анализ, аналогия, наблюдение, сравнение), а также частные методы научного познания (формально-юридический – для изучения правовой природы федеративных отношений; системно-структурный – для выявления существенных черт организационного единства, комплексности формирования системы взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации; сравнительно-правовой – для изучения состояния правового обеспечения формирования института разграничения предметов ведения и полномочий, практики их реализации), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Теоретической базой исследования служат положения и выводы относительно природы федеративных отношений, включая институт разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, сформулированные в трудах отечественных государствоведов Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, В.М. Герасимова, Н.М. Добрынина, И.А. Конюховой (Умновой), В.М. Платонова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Г. Шорникова, Б.С. Эбзеева, а также зарубежных исследователей – М. Берджесса, Ф. Грэсса, Р. Вальтера, Ф. Дельпере, П. Пернталера, П. Петерса.
Нормативную правовую базу диссертации составляют Конституция России 1993 г., Федеративный договор 1992 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и другие нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и её субъектов, а также судебная практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
По проблемам диссертации исследовались также конституции и законодательство таких зарубежных федеративных государств, как Австрия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, США и Швейцария.
Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические доклады Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и доклады о результатах деятельности Министерства юстиции России за 2000-2011 г.г., а также доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в стране за 2004-2009 г.г.
При подготовке диссертации изучены и использованы судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также материалы прокурорских проверок и акты прокурорского реагирования, направленные, главным образом, на приведение противоречащих конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральному законодательству.
Проведённый мониторинг федерального и регионального законодательства позволил выделить основные тенденции и противоречия в рассматриваемой сфере правоотношений. В основу сделанных диссертантом выводов положены также результаты деятельности органов российской прокуратуры и юстиции, направленные на укрепление единства правового пространства России.
Научная новизна исследования заключается в проведении комплексного научного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами с анализом конституционных (уставных) актов субъектов Федерации и зарубежной практики, а также установлении роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности, влияющей на процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и его субъектами, с выработкой конкретных правовых и организационных мер, нацеленных на решение выявленных проблем, которое в отечественной конституционно-правовой науке до настоящего времени не проводилось.
В целях устранения имеющихся пробелов и противоречий при конституционном закреплении предметов ведения и полномочий Российской Федерации предложено использовать потенциал Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции России; по каждому предмету ведения, находящемуся в совместном ведении, предложено принятие рамочных федеральных законов; на региональном уровне мотивирована необходимость конституционного (уставного) или законодательного закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации и их самостоятельного правового регулирования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновано наличие противоречий и пробелов в положениях ст. 71 и 72 Конституции России, определяющих разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. В качестве способа разрешения данных проблем предложено шире использовать возможности Конституционного Суда Российской Федерации, к компетенции которого отнесено толкование Конституции Российской Федерации, с помощью которого можно устранить имеющиеся в Конституции Российской Федерации пробелы и противоречия.
2. Сделан вывод о том, что реальным способом регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, является принятие по каждому из них федерального закона, что позволит федеральному законодателю установить определённые рамки, в пределах которых любой субъект Российской Федерации будет вправе осуществлять собственное правовое регулирование, направленное на их развитие. Диссертантом мотивировано негативное влияние договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами на развитие федеративных отношений и отсутствие необходимости возобновления практики заключения таких договоров.
3. Предложено консолидировать федеральные законы, действующие в сфере разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями органов государственной власти, в единый федеральный законодательный акт, что позволит усовершенствовать и упростить реализацию данными органами государственной власти возложенных на них полномочий.
4. Мотивировано положение о том, что нормативное закрепление на региональном уровне собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации позитивно повлияет на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между различными уровнями государственной власти. Предложено принять за основу разработанный диссертантом примерный перечень собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации.
5. Предложены конституционный (уставный) или законодательный способы закрепления собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации. Обоснована целесообразность законодательного способа закрепления субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения. В качестве альтернативных способов инициирования процедуры закрепления таких предметов ведения предложены: гражданская инициатива, гражданская законодательная инициатива, законодательная инициатива прокурора субъекта Российской Федерации, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
6. Обоснована самостоятельная конституционно-правовая и научно-практическая ценности теории нормативного правового регулирования субъектами Российской Федерации собственных предметов ведения, а также полномочий их органов государственной власти в сфере совместного ведения.
7. Выделены «надзорная» и «предупредительная» роли органов российской прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Обоснована необходимость проведения органами российской прокуратуры постоянного правового мониторинга и оперативного реагирования на факты несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации положений Конституции России, федерального законодательства, а также установленного срока приведения регионального законодательства, принятого в порядке опережающего правового регулирования, в соответствие с федеральными законами.
Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость состоит в уточнении применительно к федеративным отношениям основополагающих понятий «разграничение компетенции», «разграничение предметов ведения», «делегирование полномочий», а также «конституционная законность». Результаты исследования теоретического характера и высказанные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Научно-практическая значимость работы заключается в возможности использования материалов диссертации в правоприменительной практике федеральных и региональных органов государственной власти, в деятельности органов российской прокуратуры и юстиции, в законотворчестве, в научно-исследовательской работе, связанной с проблемами разграничения в федеративных государствах предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, а также в процессе преподавания предмета «Конституционное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс при преподавании студентам юридических специальностей предмета «Конституционное право Российской Федерации».
Основные положения и результаты диссертации апробированы на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы совершенствования правовой системы Российской Федерации» (Уфа, 2008 г.), «Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, 2010, 2011 г.г.), «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» (Уфа, 2011, 2012 г.г.), «Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности» (Сибай, 2011 г.), «Государство будущего: политико-правовой аспект» (Уфа, 2012 г.).
Ключевые результаты настоящей работы нашли отражение в 13 научных статьях и публикациях общим объемом 4,56 п.л., из которых 5 работ опубликованы в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Особой сферой практического применения настоящего исследования является нормотворческая деятельность. Ряд предложений, высказанных автором в рамках диссертационной работы, а также разработанные проекты федеральных законов и примерный перечень собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации направлены в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации для использования в законотворческой деятельности.
Структура диссертации определяется логикой исследования, а также поставленными целями и задачами и включает введение, две главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, список использованной литературы и шесть приложений.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах
Конституционно-правовая модель современного института разграничения предметов ведения и полномочий является следствием реформ, проводимых в России с начала 90-х годов XX в. , которая сформировалась под влиянием развития федеративных отношений в Российской Федерации, а также общемировых подходов в этой области с учётом российских особенностей.
Наиболее оптимальная, по нашему мнению, периодизация развития российских федеративных отношений, соответственно, и института разграничения предметов ведения и полномочий в период до принятия Конституции России 1993 г. включает в себя три этапа . Первый этап охватывает период распада СССР и подписания Декларации о государственном суверенитете. Второй этап - принятие Федеративного договора 1992 г. и корректировка положений Кон ституции РСФСР 1978 г. Принятием в 1993 г. Конституции России обозначен третий этап. Представленная периодизация основана на важных политико правовых документах, значительно повлиявших на социально-экономические отношения и являющихся отправными для новых её этапов. Проводимая в России с начала 1990-х годов реформа на первом этапе нацеливалась на изменение политической и экономической ситуации. Объявленный курс на децентрализацию власти потребовал совершенно иных подходов к разделению государственной власти между центром и составными частями.
Прежде чем перейти к исследованию вопроса становления современного отечественного института разграничения предметов ведения и полномочий, рассмотрим период федерализма, существовавшего в Советском Союзе.
История федеративной России отсчитывается с 1918 г., когда III съездом Советов была принята Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа . Этой декларацией, в дальнейшем ставшей составной частью Конституции РСФСР, Россия провозглашалась государством с федеративной формой устройства. Данные положения нашли развитие в резолюции съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики» и в Конституции РСФСР 1918 г. Названными документами советы областей, имевших особый быт и национальный состав, имели право образовывать автономные областные союзы, которые входили в состав РСФСР в качестве её субъектов.
Несмотря на конституционно-правовое закрепление федеративного устройства, РСФСР того времени сложно рассматривать в качестве реальной федерации. Конституцией РСФСР 1918 г. субъектами Российской Федерации признавались только автономные образования (автономные республики и автономные области), однако наличие их в структуре государства не противоречило его унитарному характеру. РСФСР, подобно Российской империи, являло собой унитарное централизованное государство с автономиями, образованными по национальному принципу.
По нашему мнению, провозглашение России федеративным государством не имело соответствующих предпосылок, поскольку исторической формой его государственного устройства являлось унитарное государство имперского типа. В отечественном федерализме начала XX в., в отличие от таких зарубежных федераций, как США, Канада, Швейцария, не было ничего от традиционно вкладываемого в содержание не только понятия, но и системы взаимоотношений между центром и регионами.
Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922). -М., 1966. Впервые детальное разграничение полномочий между уровнями советской власти в определённой степени реализовано в Соглашении, подписанном 20 марта 1919 г. между Центральной советской властью и Башкирским правительством о включении Автономной Башкирской Советской Республики в со-став РСФСР, а также при вхождении Тувы в 1944 г. в состав РСФСР .
Соглашением с Башкирским правительством впервые осуществлено некоторое разграничение предметов ведения, согласно которому «железные дороги, заводы и рудники на территории остаются в непосредственном ведении центральной Советской власти, причём при распределении продуктов местной промышленности запросы и нужды Башкирской Советской Республики удовлетворяются в первую очередь» (п. 5)9; также закреплялись вопросы, находящиеся в совместном ведении центральной и региональной властей советов: «полное вооружение и содержание отдельной башкирской армии производится на общих основаниях с Красной Армией из общероссийского военного фонда» (п. 10); для организации советской власти и проведения культурно-просветительских мер РСФСР оказывает всемерную финансовую поддержку Автономной Советской Башкирской Республике (п. 12). В соответствии с п. 11 Соглашения «внутренняя охрана и порядок в Автономной Советской Башкирской Республике поддерживается вооружённым пролетариатом республики». Данное полномочие позиционируется как собственное полномочие республики.
В дальнейшем согласно Конституции РСФСР 1925 г. Россия провозглашалась социалистическим государством рабочих и крестьян, основанным на федерации национальных социалистических республик. К ведению Всероссийского Съезда Социалистических Советов и ВЦИКа относились все вопросы общегосударственного значения, в частности, определения границ автономных советских социалистических республик, входящих в состав РСФСР; утвержде Об этом см.: Лебедев Н.А. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского конституционализма. — М., 2000. С. 78.
Конституция РСФСР 1925 г. в главе 4, посвященной правовому статусу федеративных образований (автономных республик и автономных областей), предусматривала образование ими органов государственной власти, принятие конституций (положений). Вместе с тем последние представлялись на рассмотрение ВЦИКа и окончательно утверждались Всероссийским съездом Советов; решения органов государственной власти автономных республик и автономных областей могли быть отменены и изменены ВЦИКом. Данный порядок действовал не в пользу федерализма.
Роль органов прокуратуры в укреплении конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами
Несмотря на национально-этническое многообразие федеративных государств, лишь некоторые из них учитывают такие особенности в качестве основы формирования субъектов Федерации. Опасность использования национально-этнического фактора при структуризации федерации может представлять для государств с наличием межплеменной розни, к которым в настоящее время относится большинство африканских стран (Нигерия, Эфиопия).
Научно-практический интерес представляет анализ структуры федераций с точки зрения языково-этнической (лингвистической) характеристики. Языковое разнообразие присуще большинству современных федераций. Например, в Индии говорят более чем на 30 различных языках и 2000 диалектов. В Конституции Индии оговорено, что хинди и английский являются государственными языками. Кроме того, представлен официальный список из 22 языков (scheduled languages), которые могут использоваться правительствами индийских штатов для административных целей52.
Лингвистическим разнообразием отличается Швейцария, где все четыре государственных языка (немецкий, французский, итальянский и ретороманский) неоднородны, и внутри них существуют различные диалекты. Так, немецкий язык, на котором говорят в Швейцарии, заметно отличается от «классического» немецкого языка, используемого в Германии. Для признания языка государственным важное значение при этом имеет компактное расселение и закрепление определённой территории за данной языковой группой. Лингвистический фактор применяется при формировании субъектов Российской Федерации в Бельгии, Швейцарии, Индии и др. К примеру, структура бельгийской федерации была сформирована под влиянием языкового разнообразия. В этой стране наряду с тремя территориальными сообществами (французское, фламандское и германоязычное) и тремя регионами (валлонский, фламандский, брюссельский) созданы четыре лингвистических региона: французского языка, нидерландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и немецкоязычный регион. В Швейцарии с точки зрения языкового большинства населения отдельно взятого субъекта федерации имеются немецкоговорящие, франкоговорящие кантоны и один италоговорящий кантон. В настоящее время в 17 кантонах Швейцарии преобладает население, которое говорит на немецком языке, в четырёх - на французском, в одном - на итальянском. В трёх кантонах присутствует двуязычие (немецкий и французский) и в одном - Граубюндене -население говорит на трёх языках: немецком, ретороманском и итальянском.
Наряду с языковыми особенностями на структуру федерации существенно влияет религиозная составляющая, являющаяся одним из наиболее острых вопросов при решении современных проблем обеспечения эффективности и стабильности федеративной государственности. Среди европейских федераций, основанных с учётом религиозного разнообразия, наиболее ярко представлена Швейцария, для которой характерна многообразная религиозная культура. Исторически сложилось, что в рамках швейцарских кантонов конкурируют и одновременно сосуществуют католические и протестантские сообщества. Имеются также примеры, когда религиозные интересы обусловливали необходимость образования новых кантонов с делением их сообразно проживанию религиозных сообществ. Так, кантон Аппенцель по этой причине был разделён на два полукантона: Аппенцель-Ауссроден и Аппенцель-Иннероден.
По учёту разнообразия религий и множественности религиозных общин при формировании субъектов Федерации интерес представляет практика Индии, где при населении свыше 1,2 млрд. человек сосуществуют 12 различных религий. С целью снятия конфликтов между мусульманским большинством и остальными религиозными группами, например, в 1960 г. был сформирован штат Пенджаб, сочетающий языковой и религиозный факторы.
Проведённые нами исследования выявили множественность и разнообразие федеративных государств, каждое из которых обладает присущими только этому государству особенностями, на формирование которых оказали влияние различные факторы (исторические, географические, климатические, национальные, языковые, религиозные и др.). Следует отметить, что формирующие конкретную федерацию критерии накладывают определённый отпечаток на систему государственной власти и модель распределения предметов ведения и полномочий между уровнями этой власти. Мировой опыт создания и развития федеративных государств, имеющий большую историю, отличается многообразием конструкций разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, которое заключается как в сочетании видов разграничения (федеральные, субъектовые и совместные (конкурирующие) полномочия), так и в разнообразии правового закрепления самих предметов ведения и полномочий.
В конституционно-правовой науке отмечается, что важным показателем федеративного устройства государства является закрепление разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами непосредственно в федеральной конституции. Обьгано данный принцип соблюдается в большинстве федеративных зарубежных стран . Вместе с тем в некоторых зарубежных странах на конституционном уровне допускается разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти в текущем законодательстве. В Конституции Германии (ст. 71), например, допускается перераспределение исключительных предметов ведения Федерации на основании обычного федерального закона , а Конституция США предусматривает возможность посредством федерального закона расширить круг конституционно установленных предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (разд. 8 ст. 1) . Применительно к федеративной системе Бельгии важнейшие принципы разграничения компетенции вытекают как из положений Конституции Бельгии, органического законодательства, так и формулировок доктринальной и судебной практики56.
Вместе с тем, по нашему мнению, единообразное решение вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве в максимальной степени может быть достигнуто лишь в случае непосредственного конституционного разграничения.
Зарубежная практика разграничения предметов ведения и полномочий, аналогично российской, различает три группы предметов - исключительного ведения федерации, исключительного ведения её субъектов и их совместного ведения . Предметы ведения, относящиеся к исключительному ведению федерального центра, в большинстве зарубежных федераций устанавливаются исчерпывающим образом в тексте федеральной конституции. С научной точки зрения наибольший интерес вызывает зарубежная практика закрепления предметов, находящихся в совместном ведении (конкурирующие полномочия), а также собственных предметов ведения субъектов Федерации.
Изучение зарубежного опыта федеративных государств позволило установить, что вопросы, находящиеся в совместном ведении, в зарубежных федерациях разграничиваются несколькими способами. Первый способ состоит в перечислении федеральной конституцией всех вопросов, относящихся к совместному ведению, по каждому из которых затем федеральным законодателем достаточно подробно закрепляется круг вопросов, находящихся в исключительном ведении федерации. Фактически названный способ разделяет предметы совместного ведения на известные две категории: предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации
Пути совершенствования конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов
Принимаемые меры привели к тому, что к середине 2003 г. были расторгнуты 33 договора с 35 субъектами Российской Федерации по инициативе большинства субъектов путём заключения договоров о прекращении их действия по единой, заявленной в них причине - достижение цели их заключения . Так, в конце 2001 г. - начале 2002 г. прекратилось действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с Омской, Астраханской, Ульяновской, Кировской, Челябинской областей, республиками Марий Эл, Бурятия и др.
Оставшиеся 9 договоров, в частности, с республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, утратили силу и фактически прекратили своё действие с 9 июля 2005 г. на основании ст. 5 Федерального закона № 95-ФЗ115, установившей, что «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».
В значительной степени с этой целью положения о возможности и процедуре заключения договоров о разграничении полномочий имплементированы в Федеральный закон № 184-ФЗ, в силу п. 9 ст. 26.7 которого заключаемый между Федерацией и любым её субъектом договор о разграничении полномочий в настоящее время также нуждается в утверждении федеральным законом, в противном случае он не приобретает юридической силы.
После существенной корректировки процедуры заключения и привлечения к участию в ней законодательных органов государственной власти единственным стал заключенный 26 июня 2007 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан116. По своему содержанию указанный договор, состоящий из 6 статей, напоминает, скорее, декларацию. Договором установлено право органов государственной власти Республики Татарстан оказывать, по согласованию с Правительством России, государственную помощь и содействие соотечественникам и выдавать гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Татарстана, общегражданский паспорт с вкладышем на государственном (татарском) языке республики и с изображением государственного герба республики (ст. 3). Помимо этого в договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на должность Президента Татарстана, предусматривается дополнительное требование - владение обоими государственными языками Республики Татарстан (ст. 2).
Обобщая изложенное, считаем, что, получившая широкое распространение в начале 1990-х годов в России практика разграничения предметов ведения и полномочий посредством заключения с субъектами Федерации индивидуальных договоров негативно повлияла на состояние конституционной законности, поскольку большинство из них противоречило положениям Конституции России и федеральному законодательству; усилила федеративную асимметрию между регионами, предоставив отдельным из них достаточно широкий круг полномочий.
На сегодняшний день необходимость в договорном способе разграничения властных полномочий, по нашему мнению, полностью исчерпана . Этому имеется несколько причин. А.Н. Прин
Во-первых, причины, послужившие поводом для распространения такой практики (политические, экономические, территориальные и др.), в настоящее время отсутствуют. Как отмечалось ранее, основной причиной зарождения и распространения в начале 1990-х годов договорной практики федеративных отношений являлась сложная политическая и социально-экономическая ситуация. В тот период договоры с «индивидуальным» набором передаваемых субъекту Российской Федерации предметов ведения и полномочий являлись единственным политическим инструментом в руках федерального Центра, с помощью которого было сохранено территориальное единство России.
Во-вторых, в настоящее время взамен договорной получила распространение законодательная практика разграничения полномочий, что в большей степени отвечает принципам федерализма, равноправия субъектов и целостности государства. В данном случае разграничение властных полномочий между уровнями государственной власти реализуется в рамках, установленных федеральным законом без разделения полномочий в зависимости от «вида» субъекта Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономные округа). Более того, федеральным законом определён круг конкретных полномочий, передаваемых субъектам Российской Федерации с указанием оснований и необходимых условий их реализации. Отдельные конституционалисты небезосновательно видят возобновление договорного разграничения предметов ведения и полномочий дискриминаци 118 т-г онным и неприемлемым . При этом не следует полностью исключать возможность в будущем в России возобновления договорного характера взаимоотношений федерального Центра с отдельными его субъектами. Сегодня однозначно ответить на данный вопрос невозможно, поскольку исходя из реальности, основания и предпосылки для этого отсутствуют.
Состояние конституционной законности в сфере разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне
Для преодоления последнего препятствия в конституционно-правовой науке также имеется несколько способов. Речь идёт об инструментах непосредственной демократии: референдуме, народной законодательной инициативе, гражданской инициативе. К способам разрешения обозначенной проблемы можно также отнести законодательную инициативу прокурора субъекта Российской Федерации и постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Рассматривая вышеназванные институты непосредственной демократии, следует отметить, что они признаются региональными законодателями и им в конституционных (уставных) актах уделяется внимание.
В первую очередь следует отметить региональный референдум , с помощью которого решаются наиболее важные для субъекта Российской Федерации вопросы. Посредством регионального референдума, инициированного населением, можно, например, решить вопрос о необходимости как закрепления собственных предметов ведения, так и расширения (корректировки) его перечня. Также с помощью референдума можно определить способ закрепления предметов ведения (конституционный или законодательный) и основной перечень таких предметов. Например, в соответствии со ст. 14 Устава Волгоградской области решение, принятое на областном референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении, действует на всей территории области и может быть отменено или изменено не иначе как путём принятия решения на новом областном референдуме.
Данный способ, в наибольшей степени отвечая демократическим принципам по сравнению с остальными, является достаточно затратным с финансовой точки зрения и сложным в организации и проведении. Это, прежде всего, связано со сбором необходимого числа подписей граждан для инициирования регионального референдума, подготовкой к его проведению и непосредственным проведением, включая информирование населения о дате, месте и тематике референдума, изготовление бюллетеней для голосования, подготовку мест (участков) для голосования, созыв комиссий для проведения референдума и подсчёта голосов, привлечение наблюдателей и многое другое.
Перечисленные обстоятельства, помимо того, низкий уровень активности и инициативности населения, по-видимому, служат причиной непопулярности региональных референдумов. В современный период отечественной истории России единственным примером проведения всенародного голосования является состоявшийся 12 декабря 1993 г. референдум по вопросу одобрения проекта новой Конституции Российской Федерации. На уровнях субъектов Российской Федерации примеры проведения референдумов также единичны.
В 1992 г. в Республике Татарстан проведён референдум, по результатам которого большинство проголосовавших одобрило статус Татарстана как суверенного государства и субъекта международного права. В Башкортостане в начале 1990-х годов проводился референдум по вопросу введения в республике права частной собственности на землю. Референдумы в субъектах Федерации также проводились в соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со-ставе нового субъекта Российской Федерации» по вопросам образования новых субъектов Российской Федерации . Примечательно, что во всех приведённых случаях инициатива проведения референдумов исходила от органов государственной власти, а не населения.
Народная (гражданская) законодательная инициатива наряду с референдумом является действенным средством проявления инициативы населением и в таком качестве может способствовать закреплению или корректировке перечня собственных предметов ведения субъекта Российской Федерации. Данный институт непосредственной демократии закреплён в конституциях (уставах) отдельных субъектов Российской Федерации .
Согласно ст. 58 Устава Алтайского края может быть использована, например, краевая народная законодательная инициатива граждан в виде законопроекта по предметам ведения края или совместного ведения для последующего его принятия на краевом референдуме или Алтайским краевым Законодательным Собранием. Ходатайство о возбуждении процедуры краевой народной законодательной инициативы принимается Алтайским краевым Законодательным Собранием к рассмотрению при наличии под ним не менее 300 подписей избирателей.
Важно отметить, что законопроект или проект изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, подкреплённый необходимым количеством подписей, подлежит обязательному рассмотрению в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации по существу с вынесением по нему соответствующего решения.
Ещё одним способом инициирования закрепления (изменения) перечня собственных предметов ведения является установленная в конституциях (уста 279 вах) отдельных субъектов Российской Федерации гражданская инициатива, заключающаяся в подаче гражданами коллективных обращений (петиций). Рассмотрим его на примере Воронежской области.
Гражданская инициатива в соответствии со ст. 10 Устава области заключается в том, что граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории области, имеют право на гражданскую инициативу в форме коллективного обращения в органы государственной власти Воронежской области по вопросам, отнесённым к их полномочиям. Гражданская инициатива может иметь своей целью: проведение областного референдума; внесение в органы государственной власти области предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их полномочиям; отзыв депутатов областной Думы. Последний способ представляется наиболее эффективным, поскольку предоставленное право отзыва депутатского мандата должно стимулировать депутатов прислушиваться к мнению избирателей.
На наш взгляд, посредством приведённых институтов гражданского общества можно инициировать региональных законодателей на решение вопроса нормативного закрепления перечня предметов ведения субъекта Российской Федерации и его корректировки.
Обособленным от вышеперечисленных по субъектному составу способом определения и закрепления перечня собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации является законодательная инициатива прокурора данного субъекта Российской Федерации.
Участие в региональном законотворческом процессе прокурора субъекта Российской Федерации, в том числе путём реализации предоставленного ему права законодательной инициативы, является одним из эффективных и дейст-венных, на наш взгляд, способов решения рассматриваемой проблемы . В силу специфики деятельности прокурор обладает оперативными сведениями о состоянии конституционной законности в конкретном регионе и в целом по стране, знаком с практикой формирования и закрепления собственных предметов ведения в других регионах, а также обладает специальными правовыми знаниями, владеет юридической техникой. Ко всему прочему прокурор субъекта Российской Федерации имеет значительный авторитет и существенный политический вес в регионе
