Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Разграничение полномочий и предметов ведения как вопрос конституционно-правового регулирования 16
1. Основные противоречия во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации 16
2. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами 48
3. Местное самоуправление в системе разграничения полномочий....86
Глава II. Федеральный округ в системе разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами 104
1. Становление федеральных округов и их роль в обеспечении «вертикали власти» 104
2. Роль и полномочия представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 119
3. Перспективы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти - и органами местного самоуправления 142
Заключение 171
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 183
- Основные противоречия во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации
- Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
- Становление федеральных округов и их роль в обеспечении «вертикали власти»
- Роль и полномочия представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Федеральные округа и Полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились в Российской Федерации в мае 2000 года как инструмент восстановления вертикали исполнительной власти, как способ разрешения противоречий между центром и регионами.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию (2002 г.) подчеркивает: «Нашей ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти...»1. Будущее России как государства, ее способность к экономическому, социальному и культурному развитию зависят от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры управления страной. Оптимизация распределения властных полномочий между уровнями власти - основа подобного реформирования.
России надо быть сильной и конкурентноспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2002.19 апреля.
, 4
Социально-экономическое развитие страны требует перехода к качественно новому курсу в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией, федеральными округами, субъектами Федерации в составе федерального округа и местным самоуправлением. Вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой. Эту цель преследует деятельность рабочей группы Государственного совета по разграничению предметов ведения и полномочий, а также созданная Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, итогом работы которой стал пакет законопроектов, внесенный Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в январе 2003 г.
Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определения места федеральных округов в этой системе требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Встраивание в систему
государственного устройства Российской Федерации крупных
ІІ еских регионов —
федеральных округов — характеризуется помимо политических, экономических целым рядом конституционных, правовых аспектов. Потребность анализа современного состояния системы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и регионами в условиях становления федеральных округов, возникающих противоречий между органами государственной власти различных уровней обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Вопросы теории и практики федерализма относятся к числу тех, к которым российские юристы, ученые других специальностей обращаются наиболее часто. В то же время, современный уровень научной разработанности и понимания вопросов разграничения полномочий между Федерацией в лице федеральных органов государственной власти и регионами не обеспечивает необходимой степени эффективности государственного управления, не в
полной мере учитывает совокупность изменяющихся факторов,
» #
оказывающих непосредственное влияние на всю систему
государственной власти. Среди таких факторов, не подвергшихся подробному научному анализу, - создание и становление федеральных округов как элемента децентрализации управления страной.
Диссертационная работа выполнена на основе изучения и
использования научно-монографического материала отечественных и
зарубежных ученых. В частности, при подготовке диссертационного
исследования автором подвергнута анализу отечественная правовая
литература, прежде всего, работы следующих авторов: С.А.Авакьяна,
Л.Ф.Болтенковой, А.В.Васильева, Т.Д.Зражевской, В.Б.Исакова,
ДА.Керимова, Б.С. Крылова, М.Н. Кузнецова, О.Е.Кутафина,
Ю.И.Лейбо, ГВ.Мальцева, Л.С.Мамута, М.Н.Марченко, Т.Д. Матвеевой,
' В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, С.В.Полениной, Б.А.Страшуна,
Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Нормативно-правовая основа работы. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, 1 субъектов Российской Федерации, зарубежных стран. Нормативную базу диссертации составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., а также Конституции СССР, Конституции РСФСР, Федеративный договор 1992 г.); Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также законодательство по вопросам реформирования федеративных отношений в стране.
В диссертации использованы материалы работы Комиссии при
Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,
а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской
Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов
и практических вопросов. ,
»
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью . настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ условий, закономерностей, противоречий разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации в условиях реформирования системы управления страной. Наиболее значимым признаком этой реформы диссертант признает образование федеральных округов и становление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в них. Эта цель предполагает установление места и роли федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе органов государственной власти Российской Федерации, а также определение путей осуществления административной реформы в стране.
При этом, анализируя динамический характер полномочий, автор диссертации обосновывает, что их разграничение является постоянным ,* процессом, изменяющимся в зависимости от развития внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией государственного строительства.
Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать понятие, сущность и содержание конституционного принципа разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов;
представить основные направления и перспективы использования договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
выявить совокупность факторов, оказывающих воздействие на процессы разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации;
проанализировать роль институтов федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в системе разграничения полномочий между Федерацией и регионами;
проанализировать деятельность органов, призванных разрешать противоречия при разграничении полномочий и предметов ведения;
исследовать формы и юридические методы закрепления современного состояния разграничения полномочий и предметов ведения в условиях становления федеральных округов в нормативных правовых актах;
сформулировать конкретные предложения по совершенствованию конституционно-правовых средств разграничения полномочий и предметов ведения, устранению имеющихся противоречий.
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность правоотношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, обусловленных воздействием на эти процессы институтов федеральных округов и полномочных представителей Президента Российской Федерации в них.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы конституционно-правового регулирования участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.
Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Оценка роли и полномочий федеральных округов в этих процессах осуществляется посредством использования различных методов:
нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
системный метод призван представить взаимосвязь социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации с уровнем самостоятельности субъектов федерации, с правовым закреплением их полномочий в решении вопросов своего существования;
теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы
Наряду с перечисленными, в ходе исследования использовались
такие методы научного познания, как сравнительно-правовой,
формально-юридический, социологический, структурно-
функциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей
права.
»
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе осуществлен комплексный анализ воздействия федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них на процессы
10 »
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. В диссертации исследованы управленческие институты, формируемые на уровне федеральных округов для осуществления концепции разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. На основе проведенного анализа нормативных правовых источников и практики разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным и региональным уровнями власти в диссертационной работе представляются конкретные рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования участия структур федеральных округов в этих процессах.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы:
Федеральный округ рассматривается в диссертации не как
административно-территориальная единица, не как элемент системы
государственного устройства, а как сфера управленческих воздействий.
Образование федеральных округов как промежуточного уровня
государственного управления обусловило необходимость
перераспределения полномочий (функций) между федеральным центром, федеральными округами и субъектами Федерации. Для этого, чаще всего, предлагают изменить существующее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако, отмечает диссертант, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их
» И
перераспределении. В отличие от делегирования полномочий, перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.
Перераспределение полномочий противоречит
конституционным принципам разделения властей - президентская структура (полномочные представители) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента целесообразно вести на правовой основе ч. 2. ст. 80 Конституции ; Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Принципиальное содержание следующего этапа делегирования >.
полномочий: уточнение состава, объема и механизмов реализации
> полномочий, делегированных Президентом Российской Федерации
своим полномочным представителям, их правовое оформление. По
своему содержанию, это исключительно надзорные, контрольные,
координационные и информационные функции. Мероприятия по
обеспечению делегирования полномочий включают в себя: а) подготовку
указов Президента Российской Федерации и соответствующих
положений по конкретизации, уточнению делегированных полномочий;
б) разработку механизмов по реализации этих нормативных актов, в том
числе, финансового обеспечения выполнения делегированных
полномочий.
Утверждая, что одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является наполнение правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, диссертант обосновывает предложение о переходе от практики заключения договоров о разграничении полномочий по предметам совместного ведения к заключению соглашений о делегировании полномочий. Делегирование полномочий в системе государственной власти — это основанный на соглашении (договоре) юридический акт, согласно которому один государственный орган временно и на определенных условиях передает другому государственному органу отдельные свои конституционные либо законные полномочия или часть полномочий при сохранении контроля за их осуществлением.
Для того, чтобы федеративная система (центр - федеральный округ (регион) - субъект Федерации - местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый четко выполняет полномочия в пределах своей компетенции. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта: а) субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами; б) субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.
Диссертант обосновывает вывод, что идея субсидиарности как правового принципа, отражающего готовность всех уровней власти делиться полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней. Попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарнрсти не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия
»
трех уровней управления в Российском государстве. По мнению диссертанта, институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не единую вертикаль власти сверху донизу.
В диссертации обосновывается потребность разработки и принятия Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения». Диссертант, утверждая, что в законе следует подробно предусмотреть условия передачи субъектами Федерации отдельных предметов ведения для их осуществления федеральными властями, предлагает закрепить положение, в соответствии с которым подобная передача может быть осуществлена в случае, если недостаток финансовых средств, экономических, кадровых, политических ресурсов в сфере, относящейся к предмету совместного ведения субъекта Федерации, не позволяет органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять полномочия в данной сфере качественно и в полном объеме. Именно в таких случаях может быть применена форма договора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в исследовании конституционно-правовых основ разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации, в представлении системы форм и процедур воздействия на эти процессы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Содержащиеся в работе положения, выводы и
предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию системы управления в стране, оптимизации механизмов координации взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного права Российской Федерации, теории государства и права, муниципального права, некоторых других дисциплин. Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Ряд предложений автора могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов и предполагают разработку ряда законопроектов по совершенствованию нормативного регулирования разграничения полномочий и предметов ведения в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара
и кафедры государственного строительства и права Российской академии
»
государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Основные противоречия во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Российской Федерации
В начале 1990-х годов в ходе политического реформирования страны был нарушен главный принцип федерализма - равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах предметов их ведения. Отход от него обусловил, несмотря на признание федерализма непременной составляющей демократических преобразований, продолжение игнорирования необходимости федерализации всей совокупности общественных отношений. Особого внимания требуют федеративные аспекты структурных преобразований. «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство», - был вынужден признать Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. Фактически, федерализм в европейском представлении и не мог укорениться, поскольку на российской почве власти пришлось иметь дело: с большим количеством номинально равноправных, а на деле различных, вследствие природно-климатических, экономических, политических особенностей, территорий; как минимум, с тремя не связанными друг с другом уровнями управления: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Это предопределяет потребность очередного «передела» полномочий между уровнями управления, более четкого распределения обязанностей, выделения сфер ответственности.
После демонтажа административно-командной системы перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных территориальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не решило проблемы, поскольку наряду с областями в составе Федерации существуют республики, кроме этого, наличествуют и сложносоставные субъекты, правовые коллизии относительно которых не разрешены до сих пор. Отсечение от областей и республик районов, провозглашение их органами местного самоуправления было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демократической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии. На практике многие черты советской управленческой системы, четко иерархической и жестко централизованной, остались в неприкосновенности. Изъятие в начале 1990-х годов из государственной структуры нижнего звена советской системы власти привело к потере управляемости страной. Нижние «этажи» оказались без существенных полномочий и в результате ошибочной политики центра без бюджетных средств. Сегодня приходится восстанавливать подобную управляемость.
Несмотря на то, что к настоящему времени в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением конституционных основ федерализма (таких, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и т.д.), в стране не сложилось ясное понимание того, как использовать возможности осуществления прав и полномочий субъектов федерации, закрепленные заложенной в Конституцию Российской Федерации юридической конструкцией федерализма. Это обстоятельство обусловлено рядом факторов:
во-первых, исключительной сложностью проблемы, решение которой не окончательно предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определенным в статье 72 Конституции Российской Федерации; во-вторых, нечеткостью определения самих предметов ведения, относимых к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, поскольку некоторые нормы Конституции РФ таят возможности неоднозначного и даже противоречивого толкования. Так, например, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «в» статьи 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «б» статьи 72 к предметам совместного ведения.
Конституционно-правовые основы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами
В части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации сформулированы конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации, которые включают в себя: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Современная схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны Федерация и ее субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Наряду с конституционными положениями компетенция Федерации и ее субъектов перераспределяется в Российской Федерации и посредством специальных договоров.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции. Статьи 71, 72 и 73 главы "Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации устанавливают соответственно предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сферу ведения субъектов Российской Федерации. В статье 11 главы "Основы конституционного строя" установлено, что разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Как отмечается в литературе, "на сегодняшний день можно выделить три юридически (конституционно) и фактически оформленных уровня внутригосударственного договорного регулирования: а) обще федеральный (Федеративный договор); б) внутрифедеральный (внутрифедеральные договоры РФ); в) межрегиональный (межрегиональные договоры и соглашения)" .
Здесь необходимо отметить, что под предметами ведения понимаются как сферы общественной жизни и отрасли хозяйственной деятельности, так и , объекты имущества, с которыми связаны общественные отношения, регулируемые органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения.
Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодатель в ст. 73 утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения "субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Для более подробного, нежели в Конституции, закрепления разграничения полномочий федеральных органов и субъектов Федерации предстоит принять ряд законодательных актов по некоторым конкретным вопросам совместного ведения. В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами Российской Федерации и республик в составе России (для адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и «ее субъектов) может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.
Говоря о статье «71, следует обратить внимание, что она устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации. В следующей статье 72 перечислены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует вывод, что федеральные органы государственной власти правомочны действовать как по предметам ведения, отнесенным собственно к Российской Федерации, так и по .предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Перечень полномочий, приведенный в статье 71 определен как закрытый и, следовательно, не подлежащий расширительному толкованию. Этот принцип обозначен достаточно четко, но не выдержан до конца: некоторые вопросы одновременно отнесены и к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Для получения полного представления о разграничении предметов ведения и полномочий необходимо рассматривать статьи 71, 72 и 73 Конституции в их неразрывной связи друг с другом и с учетом положений других статей Конституции, в которых определяются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий может быть охарактеризован следующим образом: "федеральные органы обладают компетенцией, объем которой определяется интересами сохранения единства и целостности государства, функционирования его институтов, народного хозяйства и пр., субъекты же федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению" .
Становление федеральных округов и их роль в обеспечении «вертикали власти»
За прошедшие с момента создания института Полномочных Представителей Президента РФ в федеральных округах годы нельзя утверждать, что можно сделать окончательный вывод о роли данного института в системе осуществления государственной власти в Российской Федерации. И в то же время, вполне достаточный, чтобы выйти на некоторые обобщения: оценить потенциал института полпредов, зафиксировать первые достижения и неудачи, наметить дальнейшие пути его развития.
Создание федеральных округов, по Указу от 13 мая 2000 года, -решение, производное от преобразования института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Это значит, что сам федеральный округ рассматривается не как административно-территориальная единица, не как основа государственного деления, а как сфера управленческих воздействий. В пункте } Указа говорится об этом так: «Преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах».
Пункт 2 Указа от 13 мая 2000 г. утвердил прилагаемые к нему Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и Перечень федеральных округов. Этими документами определяется правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе является актом, в котором на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства системно определены основные задачи полномочного представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности. Указ вступил в силу в день его подписания, однако, по мере становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в него вносились соответствующие коррективы. Изменения в него вносились трижды: 21 июня 2000 г., 9 сентября 2000 г. и 30 января 2001 г. Кроме того, принятие Указа № 849 повлекло за собой внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты.
Первоначально общая конструкция власти выглядела как формирование нового уровня управления, если не командования. Недовольство руководителей регионов было связано с тем, что реально сокращались их возможности прямого взаимодействия с Президентом страны, и уже это свидетельствовало об изменении в системе взаимоотношений руководителей государства и субъектов федерации.
Проведенный анализ показывает, что помимо правовой регламентации, которая действует в отношении определенного субъекта управления, статус этого субъекта определяется также и в сравнении со статусом, совокупностью прав и обязанностей, компетенцией иных, смежных с ним институтов государственного управления. Для развития российского законодательства появление института полномочных представителей явилось важным практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе государственного управления. В результате появления нового института управления вызвало цепную реакцию приведения в соответствие и уточнения прав, обязанностей, компетенции иных органов государственной власти.
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»9 изменил статус губернаторов, глав администраций и президентов субъектов Российской Федерации. Если ранее места в Совете Федерации ФС РФ занимались руководителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности, то теперь, в соответствии со статьей 1 рассматриваемого Федерального закона, в Совет Федерации избираются или назначаются по одному представителю от исполнительных и законодательных органов государственной власти каждого субъекта Российской Федерации.
Указ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и положение содержат в себе исчерпывающий набор правовых норм для формирования нового института управления. Однако не содержит всего необходимого правового инструментария для регулирования практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Несмотря на отмеченную нормативно-правовую основу института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, нельзя не признать существования «правового вакуума» регулирования их деятельности. Для изменения сложившегося положения дел требуется изменение действующей Конституции Российской Федерации. И дело здесь не только в институте полномочного представителя.
Роль и полномочия представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации убеждает, что они не призваны подменять органы государственного управления в субъектах Федерации. Это было бы принципиально ошибочно и опасно для управленческой вертикали. Главное в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации - это решение задач стратегического значения, осуществление контрольных функций.
Очевидно, что создание федеральных округов на территории Российской Федерации будет иметь большое экономическое значение. Формирование нового уровня управления не сможет абстрагироваться от решения экономических и социальных задач на объединенной территории. Создание этих органов открывает широкие возможности проведения согласованной межрегиональной экономической политики в рамках федерального округа, развития входящих в него субъектов Федерации и установления экономических отношений между округами. Политические и контрольные функции представителей Президента Российской Федерации могут совмещаться с функциями координации экономического взаимодействия территорий.
В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии института федеральных округах наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними.
Оптимизация территориального организации и регионального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая задачи и представительства Президента РФ, и территориального государственного управления.
Образование федеральных округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам. В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.
Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах показал недостаточность наделения их только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полномочные представители в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике.
В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий. С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской «Федерации). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их перераспределении.
В отличие от делегирования полномочий перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.
