Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы и особенности вертикального разделения власти в России 12
1.1. Теория «вертикального» разделения властей 12
1.2. Становление федерализма в России 27
1.3. Основы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации 40
1.4. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации 64
Глава 2. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере юстиции 81
2.1. Становление системы органов юстиции в России 81
2.2. Полномочия в сфере юстиции 94
2.3. Реализация полномочий в сфере юстиции в субъектах Российской Федерации 135
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы 172
- Теория «вертикального» разделения властей
- Основы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации
- Становление системы органов юстиции в России
- Реализация полномочий в сфере юстиции в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы государственного устройства являются неотъемлемыми, важными аспектами при определении конституционно-правового статуса любого государства. По всеобщему признанию, проблема государственного устройства относится к категории глобальных. Каждая форма государственного устройства - будь то унитарное государство, федерация, конфедерация -имеет свои специфические черты и особенности.
В любом федеративном государстве уровень урегулированности вертикального разделения государственной власти определяет эффективность механизма осуществления государственной политики.
Нынче исследование элементов разграничения предметов ведения и полномочий является значимым в вопросе научного обоснования реформирования федеративного устройства России.
Реформа федеративных отношений, связанная с централизацией власти, переходом России от договорного регулирования отношений с субъектами к законодательному, необходимостью формирования эффективного механизма государственного управления, по-новому подняла вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации (тем более, что при анализе норм действующего законодательства было выявлено ряд существенных пробелов и противоречий в его регулировании).
Несмотря на то, что Федеральный закон от 04.07.2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, внесенными в декабре 2004 года) разрешил многие вопросы реализации полномочий, целый
ряд действующих нормативных правовых актов обладают недостатками, приводящими к неисполнению, ненадлежащему исполнению или дублированию полномочий Федерации и ее субъектами.
Причиной пересмотра подведомственности полномочий органов государственной власти России и ее субъектов стала административная реформа. Сегодня как никогда важно определить круг полномочий федеральных органов государственной власти, уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации при реализации государственных полномочий.
Одним из наиболее противоречивых и неурегулированных направлений при реформировании государственной власти в России является необходимость создания эффективного механизма реализации полномочий в сфере юстиции. Сложность и неоднозначность этой проблемы связана с тем, что полномочия в сфере юстиции могут принадлежать и к исключительному ведению России, и к совместному ведению России и ее субъектов, и к особой компетенции субъектов Российской Федерации, а пробелы действующего законодательства не позволяют органам государственной власти однозначно определить границы федеральной и региональной компетенции в сфере юстиции.
Состояние научной разработки темы. Изучению общих вопросов построения федеративных отношений в России, разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации посвящено значительное количество научных исследований. Наибольшее внимание разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами уделено в работах Р.Г. Абдулатипова, Р.Ф. Васильева, В.Г. Введенского, А.Ю. Горохова, Г. Еллинека, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Лебедева, Г.В. Мальцева, Д. Тэпса, И.А. Умновой (И.А. Конюховой), В.Е. Чиркина, И.С. Яценко и
т.д. Несколько шире эта проблема обсуждается в периодической литературе. И.Н. Барциц, А.В. Безруков, И.С. Вагин, Г.А. Гаджиев, М.В. Глигич-Золотарева, К.Е. Колибаб, Т.Н. Радько, Н.С. Соколова, И.А. Умнова и др. в различных периодических изданиях высказали свои точки зрения по некоторым аспектам исследуемой проблемы. Однако в региональном аспекте вопрос о разграничении полномочий России и ее субъектов в одной и той же сфере (в том числе, в сфере юстиции) остается неизученным. Нет ни одного фундаментального исследования по вопросу разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют государственную политику в одной и той же сфере.
Объектом исследования являются отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, складывающиеся при разграничении и реализации предметов ведения и полномочий в сфере юстиции.
Предмет исследования составляют:
нормативное разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере юстиции;
практика разграничения предметов ведения и полномочий России и ее субъектов в сфере юстиции;
направления реформирования полномочий и структуры органов юстиции.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе действующего законодательства и практике его применения в различных регионах России, проанализировать состояние разграничения и реализацию предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере юстиции; выявить недостатки, пробелы в сфере
разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере юстиции; определить перспективы реформирования действующего законодательства в сфере юстиции.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
исследовать теоретический и конституционно-правовой аспект разделения власти «по вертикали»;
провести историко-правовой анализ становления России как федеративного государства и формирования системы и полномочий органов юстиции;
исследовать особенности федеративных отношений в современной России;
проанализировать разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере юстиции;
изучить структуру и полномочия органов юстиции в современной России;
исследовать практику реализации полномочий России и ее субъектов в сфере юстиции на уровне субъектов Российской Федерации;
выявить преимущества и недостатки тех или иных систем разграничения и реализации полномочий в сфере юстиции;
на основе проведенного анализа сформулировать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы исследуемого вопроса.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы - конкретно-исторический, логический, метод анализа и синтеза, диалектический метод, и частнонаучные - системно-структурного анализа, функционального метода, историко-правового метода, сравнительно-правового анализа.
Источниками диссертационного исследования послужили
нормы российского законодательства, которые регулируют реализацию
полномочий в сфере юстиции. К ним относятся: нормы Конституции
Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации», Закона РСФСР «Основы законодательства
Российской Федерации о нотариате» и др. Важную роль в качестве
источников информации в диссертационном исследовании сыграли
нормы подзаконных нормативных правовых актов, в частности, Указы
Президента Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации, постановления и определения
Конституционного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации. При подготовке диссертационной работы также были использованы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты правовой экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации, ресурсы официальных интернет-сайтов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, информационно-правовые справочные системы. Некоторые нормативные правовые акты, договоры и соглашения были получены непосредственно из органов государственной власти субъектов (например, из Министерства юстиции Республики Башкортостан, Министерства юстиции Республики Татарстан, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми).
Научная новизна диссертации. Традиционно в научной
литературе рассматриваются общие вопросы разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами
Российской Федерации. Научных исследований, в которых
рассматривалось бы разграничение конкретных предметов ведения и
7 полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
в определенной сфере, не было. Диссертантом проведено комплексное
исследование предметов ведения и полномочий Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации в сфере юстиции, а также механизма
реализации этих полномочий на уровне субъектов Российской
Федерации, предложена классификация полномочий в сфере юстиции.
Важным аспектом новизны проведенного исследования является анализ
диссертантом пробелов действующего законодательства по
М исследуемому вопросу и выработка предложений по реформированию
разграничения предметов ведения и полномочий в сфере юстиции.
Основные положения, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
- теоретическое, историческое и конституционно-правовое
исследование вертикального разделения властей показывает
необходимость подробной регламентации в действующем
законодательстве предметов ведения и полномочий между Российской
Федерации и субъектами Российской Федерации по вопросам
совместной компетенции, принципов и механизмов разграничения;
м - в связи с необходимостью обеспечения в России единого правового
пространства, режима законности, эффективной системы управления обосновано формирование единой централизованной системы органов юстиции;
- в целях эффективного регулирования федеративных отношений по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации необходимо определить в Федеральном законе
«Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принципы разграничения предметов ведения и полномочий, уточнить перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
- для эффективной реализации полномочий в сфере юстиции необходимо привести Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», Основы законодательства о нотариате, Федеральный закон «О записи актов гражданского состояния» в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которых при необходимости определить способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по тому или иному вопросу; указать на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления этих полномочий; порядок предоставления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об их осуществлении; порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов, условия и порядок временного изъятия этих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения и осуществления предусмотренных полномочий;
для создания единой системы нормативного регулирования, механизма контроля и надзора в сфере нотариата необходимо внести изменения в Основы законодательства о нотариате, передав большую часть полномочий субъектов Российской Федерации в сфере нотариата федеральным органам юстиции. По мнению диссертанта, такое глобальное изменение полномочий в сфере нотариата следует установить путем принятия нового Федерального закона «О нотариате в Российской Федерации»;
в целях создания эффективной системы управления и реализации полномочий в сфере юстиции необходимо внести изменения в Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, о Федеральной регистрационной службе, в части приведения полномочий органов юстиции в соответствие с действующим законодательством.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В результате проведенного исследования раскрыта сущность разграничения предметов ведения и полномочий, определены особенности реализации полномочий в сфере юстиции, что имеет самостоятельное теоретическое значение. Выводы теоретического исследования направлены на познание вертикального разграничения власти в Российской Федерации. Анализ нормативного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере юстиции, и практики разграничения полномочий в сфере юстиции может быть использован:
- при совершенствовании федеративных отношений в России в целом;
для определения направлений в реформировании полномочий в сфере юстиции и организации системы органов юстиции;
для преподавания курсов Конституционного права Российской Федерации, Административного права Российской Федерации, подготовки спецкурсов по проблемам федерализма в России, повышении квалификации работников органов и учреждений юстиции, для подготовки обобщающих исследований по вопросам государственного устройства России.
Основные положения диссертационного исследования обсуждены на кафедре государственного, европейского и международного права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Диссертационная работа имеет существенную практическую значимость при создании механизма реализации государственных полномочий в сфере юстиции в субъектах Российской Федерации. Ведь при создании единой вертикали федеральных органов исполнительной власти встает вопрос - как с одной стороны обеспечить единую государственную политику, единое правовое пространство, с другой -самостоятельность субъектов федеративного государства в пределах своих полномочий осуществлять собственное государственное регулирование. Ныне проведенное исследование приобретает новый аспект, в связи с проведением административной реформы, которая направлена на изменение структуры федеральных органов исполнительной власти в целях повышения ее эффективности и устранение органов, дублирующих функции друг друга. Практическая значимость работы состоит в возможности ее использования при
проведении реформы системы органов исполнительной власти и совершенствования законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора, докладывались на научно-практических конференциях в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (2003 год), Сыктывкарском государственном университете (2004 год), Петрозаводском государственном университете (2005 год). Выводы работы используются в деятельности Управления Федеральной регистрационной службы по Республике Карелия, при преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации» в Северном филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. На основе диссертационного исследования автором подготовлен курс «Федерализм в России», который внедрен в учебный процесс в Северном филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертационной работы обусловлена решением поставленных перед ней задач. Работа состоит из введения, двух глав, которые, в свою очередь, делятся на параграфы, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Теория «вертикального» разделения властей
В теории государства и права, в конституционном, государственном праве наряду с теорией разделения властей, разработанной Ш.Л. Монтескье и Дж. Локком, в соответствие с которой власть должна быть разделена по горизонтали на несколько независимых ветвей (законодательную, исполнительную, судебную), разработаны подходы к «вертикальному» разделению власти. Речь идет о том, что власть может быть ограничена еще на одном уровне -вертикальном, независимо от того, что происходит на уровне горизонтальном, т.е. независимо от реализации системы сдержек и противовесов для ветвей власти одного уровня.
Изначально, государственная наука в понимании государства исходила из представления о едином государстве. Античный Polis, с изучения которого начинается научное исследование государства, представляет собой замкнутое и внутренне неразрывное единство, в котором недопустима какая-либо иная политическая власть. В нем вся власть исходит из центра и им же завершается. Однако такой эллинский идеальный образ централизованного единого государства не нашел практического воплощения - в самом Риме территориальное разделение придавало реальному государству иной характер, чем тот, который получил выражение в науке о государстве.
В настоящее время учение о разделении власти в государстве детально изучается теорией государства и права, конституционным правом, федералогией, политологией . Однако идея централизованного государства не утратила свою актуальность и в новейшем государственном праве. Исследователи продолжают выяснять значение централизации и децентрализации государственных функций.
Если первоначально идеальным типом государства было государство централизованное, в котором вся публичная властная деятельность исходит исключительно от центра, то есть все дела публичного права относятся к общегосударственной компетенции (такая концепция нашла отражение в работах Ж. Бодена, Г. Гроция, Т. Гоббса), то сегодня этому государству противопоставляется государство децентрализованное, в котором государственные дела более или менее решаются государственными органами на местах. Так, например, Д. Тэпс доказывает, что «вертикальное разделение властей требует как минимум тройственной структуры. Федеративное устройство государства предполагает расширение процесса федерализации еще на один уровень. Это создаст полноту сдержек и противовесов против возможного диктата одной из сторон. В некоторых странах эту функцию выполняет развитая система местного самоуправления, не позволяющая зарождаться авторитарным тенденциям на региональном уровне. Это может быть и система двойной федерации, как, например, в Бельгии. Создание более крупных региональных территориальных образований (федеральные округа) может инициировать дальнейший процесс развития федеративных отношений» .
История показала, что даже городские государства, такие, например, как Афины, расчленялись на части для более эффективного осуществления государственных функций . «Крупным государствам, сверх того, совершенно невозможно управлять исключительно при посредстве центральных установлений. Местным органам суда и управления необходимо должна быть предоставлена, в определенных пределах, решающая власть, которая при известных обстоятельствах приобретает окончательный характер. Нормальным типом реального государства делается, таким образом, государство децентрализованное. Политически и юридически возможен только вопрос о размерах и пределах этой децентрализации»4. Эти размеры зависят от исторических особенностей возникновения и развития государства и политических отношений. Многонациональный состав населения, отдаленность территорий государства от центра являются естественным препятствием для более значительной централизации. Вместе с тем централизации препятствуют политические соображения: невозможность центральной власти в достаточной мере ознакомиться с реальными жизненными отношениями его отдельных частей; необходимость при управлении учитывать местные интересы; «непригодность чуждой потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению; усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления; гарантирование законности управления в противовес произволу центральных установлений»5 и т.д.
Тем не менее, признавая значение децентрализации, Еллинек настаивает, что государство - «нормальное, целостное или едино государство, т.е. такое, которое при всем возможном многообразии его членов является исключительным носителем публичной власти, члены которого поэтому не имеют государственного или государственноподобного характера... децентрализация может зайти так далеко, что предположенное выше внутреннее единство государства при относительной самостоятельности не достигается.»6.
Проблема организации власти в государстве, состоящем из отдельных государственных образований, встала достаточно давно. Уже в 1900г. Георг Еллинек признавал, что «существуют государства, в которых полное единство всех элементов государства, несомненно отсутствует» . Для изучения таких государств должна быть установлена новая, принципиально отличная от академических типов форма децентрализации. Такой формой является современная федерация. В таком государстве существуют члены государства, имеющие органы, существо и функции аналогичные существу и функциям государственных органов, но которые, тем не менее, не являются органами самого государства, это органы соответствующей входящей в его состав территориальной корпорации. С политической точки зрения государства, в состав которого входят такого рода образования, представляют собой уже не единые, а союзные государства.
В таких государствах отдельные территории имеют собственные законодательные органы, принимают собственные конституции, такие государства имеют параллельную систему законодательства, причем эти законы могут быть равноценны по своему значению и не находиться в каком-либо соотношении друг к другу (Австрия, начало 20 века) или законы субъектов могут носить только субсидиарное значение по отношению к общефедеральным (Германия).
Основы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации
В соответствии с частью 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации Россия - это государство с федеративной формой государственного устройства.
Конституция Российской Федерации определила принципы федеративного устройства России - государственная целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов зависит от многих факторов - политической системы государства, состояния его экономики, национального состава населения, исторических традиции, географического положения и наличия природных ресурсов и т.д.
Разграничение предметов ведения и полномочий по своему исходному смыслу - уточнение содержания ранее учрежденных предметов ведения, полномочий и их технико-юридическое обособление. То есть под разграничением, в первую очередь, понимается перераспределение установленных Конституцией предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом «под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений и деятельности органов федеративного государства и входящих в него образований по правовому регулированию и осуществлению другой деятельности, а под полномочиями - их права и обязанности по осуществлению определенных ими мер по предметам, отнесенным к их ведению» . По существу, автор согласен с мнением И.А. Конюховой - «разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации»67.
Вместе с тем в научной литературе имеет место утверждение, что «предметы ведения уже разграничены нормами самой Конституции и дополнительному разграничению не подлежат, вследствие чего речь можно вести только о разграничении полномочий»68.
Проблема разграничения полномочий предполагает: - рассмотрение полномочий разного уровня как составных частей единых общегосударственных функций; - выделение объема совместных действий федеральных и региональных органов власти и разделение действий центральных и региональных органов власти; - определение координационных механизмов для увязывания отдельных полномочий органов разного уровня в целях их эффективного взаимодействия. Вопросам федеративного устройства, в том числе, вопросам по разграничению предметов ведения69 и полномочий70, посвящена глава 3 Конституции России. Конституция России различает три основных вида компетенции71: 1) исключительная компетенция Российской Федерации (статья 71 Конституции); 2) совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции); 3) остаточная компетенция субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции). Полномочия России, которые включены Конституцией в предметы исключительного ведения, регулируются на уровне федерации и осуществляются федеральными органами власти. Полномочия, перечисленные в статье 71 Конституции «необходимы для реализации Россией своих суверенных прав как единого целостного государства»72. Необходимо отметить, что указанный перечень является исчерпывающим и не может толковаться расширительно. Вместе с тем профессор Кокотов А.Н. считает, что «эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления» . Действительно, некоторые федеральные законы предоставляют субъектам Федерации право участия в принятии общефедеральных решений, например, при принятии законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.
Совместная компетенция означает, что властные полномочия в отношении определенных предметов ведения принадлежат и федеральным органам и органам власти субъектов. При этом, по мнению А.Е. Козлова, «совместная компетенция предполагает издание федерацией рамочного закона и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации»74. То есть субъект осуществляет свои полномочия в пределах, в которых федерация не воспользовалась своими правами в этой сфере. М.В. Баглай считает, что «под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как федерации, так и ее субъектов» .
Помимо Конституции Российской Федерации совместную (конкурирующую) компетенцию закрепляют, например, Основной закон Федеративной Республики Германии, Австрийский Федеративный конституционный закон, Конституция Индии и др. «Появление совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне - не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничество, координация деятельности и солидарная ответственность»76.
Становление системы органов юстиции в России
Росрегистрация - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата.
В системе Росрегистрации созданы территориальные органы для осуществления предоставленных полномочий на местах - Управления Росрегитсрации по субъекту (субъектам) Российской Федерации. Росрегистрацию возглавляет директор Федеральной регистрационной службы, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. 2. Федеральная служба судебных приставов (далее - ФССП России). ФССП России действует в соответствии с Положением о Федеральной службе судебных приставов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации128. ФССП России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов и актов других органов. ФССП России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через территориальные органы - Управления ФССП по субъекту (субъектам) Российской Федерации. ФССП России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации . 3. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России). ФСИН России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. ФСИН России действует на основании Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденным Указом Президента Российской Федерации130. В систему ФСИН России помимо центрального аппарата входят: территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия и учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. ФСИН России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Учитывая создание на местах разветвленной системы органов юстиции при ее формировании нельзя допустить расширения бюрократического аппарата. В целом, до 2000 года система территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации была развита слабо. В большинстве субъектов Российской Федерации были сформированы и действовали собственные органы юстиции. Соподчиненность между Министерством юстиции России и органами юстиции субъектов Российской Федерации либо отсутствовала вообще, либо, как, например, в Республике Карелия, министерство юстиции субъекта признавалось (W органом двойного подчинения. В 2000 году в связи с реформой органов государственной власти были реформированы и территориальные органы юстиции - в одних субъектах министерства юстиции субъектов были преобразованы в управления Министерства юстиции Российской Федерации (Республика Карелия, Республика Коми и др.), в других параллельно с министерствами юстиции субъектов Министерство юстиции России создало свои территориальные органы (Республика Татарстан, /Ук) Республика Башкортостан). Так или иначе, в настоящее время территориальные органы юстиции действуют во всех субъектах Российской Федерации. В Российской Федерации создана единая централизованная система органов юстиции, которая строится на принципах единоначалия и строгого соподчинения. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации наряду с территориальными органами Министерства юстиции России созданы и продолжают свою деятельность собственные органы юстиции. Так, например, Министерство юстиции Республики Татарстан входит в систему органов исполнительной власти республики. Министр юстиции назначается и освобождается от должности высшим должностным лицом республики. Деятельность Министерства юстиции республики обеспечивается за счет республиканского бюджета. Таким образом, сегодня на территории некоторых субъектов существуют параллельные органы государственной власти в сфере
Реализация полномочий в сфере юстиции в субъектах Российской Федерации
На основании проведенного исследования особенностей федеративных отношений в Российской Федерации и анализа полномочий, которые составляют сферу юстиции, остановимся на практике реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере юстиции на территории субъектов Российской Федерации.
В ходе предварительного исследования были выявлены следующие тенденции. Во-первых, в ходе формирования нового российского государства субъекты получили большую долю самостоятельности. Конституция Российской Федерации предоставила субъектам возможность формировать собственную систему органов государственной власти в пределах своих полномочий. На основании этого с 1993г. в субъектах Российской Федерации была создана система органов государственной власти субъектов. В частности, в структуре исполнительной власти субъектов были сформированы министерства юстиции субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии со статьей 2 Закона Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия» в структуру республиканских органов управления вошло Министерство юстиции Республики Карелия. Министерство действовало на основании положения, утвержденного постановлением Председателя Правительства Республики Карелия «О Министерстве юстиции Республики Карелия»183. На основании этого можно сделать вывод, что система органов юстиции России первоначально была построена на принципах децентрализации;
Во-вторых, с 2000г. в основу организации органов исполнительной власти в России был положен принцип централизации. Создавая единую вертикаль исполнительной власти, во всех субъектах Российской Федерации были созданы территориальные органы Министерства юстиции России (территориальные подразделения федерального органа исполнительной власти). Большинство субъектов Российской Федерации передало территориальным органам Минюста России управление собственными полномочиями в сфере юстиции. Однако не все субъекты Российской Федерации пошли по такому пути. Ряд субъектов в рамках действующей Конституции Российской Федерации продолжают самостоятельно осуществлять регулирование собственных полномочий в сфере юстиции.
При последующем исследовании проанализируем особенности реализации полномочий, которые сложились в России в сфере юстиции, преимущества и недостатки различных систем реализации.
Одной из распространенных форм разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации стали соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции.
В Республике Карелия, например, Министерство юстиции Республики Карелия в соответствии с приказом Министерства юстиции Российской Федерации «О преобразовании Министерства юстиции Республики Карелия»184 было преобразовано в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия185. После реформирования системы органов юстиции Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия было упразднено и созданы Управление Федеральной регистрационной службы по Республике Карелия, Управление Федеральной службы судебных приставов по Республике Карелия, Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Карелия и отдел Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-западному федеральному округу.
Названные Управления реализуют в Республике Карелия федеративную государственную политику в сфере юстиции соответствующих федеральных служб. Отдел Главного управления Минюста России, созданный на территории республики реализует собственные полномочия Минюста на территории Карелии, например, ведение единого регистра нормативных правовых актов.
Собственные полномочия Республики Карелия в сфере юстиции, которые были переданы республикой Министерству юстиции России на основании Соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Правительством Республики Карелия о взаимодействии в сфере юстиции, осуществляет отдел Главного управления Минюста России, созданный в Республике Карелия. Так, например, отдел:
1) Организует взаимодействие с органами исполнительной власти Республики Карелия в перспективном планировании законопроектной деятельности Правительства Республики Карелия.
2) Участвует в нормотворческой деятельности высших и иных органов исполнительной власти Республики Карелия, в том числе в разработке проектов законом и иных нормативных правовых актов.
Так, например, в соответствие с постановлением Председателя Правительства Российской Федерации от 29.05.1995г. №416 «О порядке выдачи разрешения на использование наименования «Карелия», «Республики Карелия», «Карьяла» и образованных на их основе словосочетаний в названиях и товарных знаках юридических и физических лиц» Управление готовит проект распоряжения Главы Республики Карелия о разрешении использовать в названии и товарном знаке юридического или физического лица наименования республики.
3) По просьбе органа исполнительной власти Республики Карелия проводит юридическую экспертизу разрабатываемых им проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
