Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ О
РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ 11
1. Конституционно-правовые основы разграничения предметов
ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов 11
2. Конституционные особенности формирования налоговой и
бюджетной систем на уровне субъектов Федерации 31
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
органами местного самоуправления 57
ГЛАВА П. ПРАКТИКА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ
ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И
ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ПРИВОЛЖСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ
ОКРУГЕ 85
1 .Федеральный округ в системе разграничения предметов
ведения и полномочий Российской Федерации и ее
субъектов 85
2. Юридические коллизии в сфере разграничения предметов
ведения и полномочий между уровнями публичной
власти 112
3. Направления совершенствования правового регулирования
предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее
субъектов 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКГОВИНАУЧНОЙЛИТЕРАТУРЫ 156
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для каждого федеративного государства основной характеристикой государственно-правовых связей между Федерацией и ее субъектами является разграничение предметов ведения и полномочий. Наличие законодательно закрепленных юридических механизмов, определяющих способы устранения внутрифедеративных противоречий, является условием поддержания единства правовой системы федеративного государства.
Становление российской системы разграничения конституционных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходило, в отличие от ряда других стран, в очень короткие сроки и на фоне уже сложившейся централизованной экономики.
Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что сложившееся в РСФСР государственное устройство, фактически, не предназначалось для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «Центр — регионы», с ее колебаниями политики Российской Федерации от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов, — политики, ставшей результатом заложенных в Конституции Российской Федерации 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.
Проблема повышения эффективности федеративного государства в нашей стране состоит в необходимости преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России.
Одной из главных задач, которую необходимо решить, является уход от дотационности путем создания экономически сильных субъектов Федерации. Учитывая бедственное экономическое положение многих субъектов Российской Федерации, целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда.
Построение так называемого «экономического федерализма», вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями Федерации, является сердцевиной, проводимой в настоящий момент реформы разграничения полномочий между органами публичной власти.
Многолетняя практика федеративных отношений показала, что конфликт между уровнями власти затрагивает, по преимуществу, вопросы бюджетного федерализма. Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не обеспечивает покрытия бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации. Эта проблема, во многом, определяет все остальное во взаимоотношениях Федерации и субъектов, а ее решение способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера
«Мы, наконец, - юридически и фактически восстановили единство страны, - оценивает некоторые итоги федеральной реформы Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2003 года, -Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между Центром и регионами. Здесь еще многое нужно сделать»1. Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, решение всех вопросов, касающихся этой проблемы, невозможно осуществить одним
' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003, с. 10
законодательным актом, тем более в таких сферах как, финансы, природопользование и т.д. Соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма относится к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем общественно-правового характера.
Приоритетность в ряду предметов государственного регулирования отношений собственности, природопользования, бюджетно-налоговых отношений, объясняется тем, что в Российской Федерации на данный момент не существует надежных правовых механизмов решения этих задач. Все вышеизложенное предопределило актуальность и выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы современного российского федерализма привлекают внимание многих правоведов и специалистов других отраслей знаний. К вопросам федеративных отношений обращаются политологи, экономисты, историки, философы, социологи. Не удивительно, что на эту тему написано немало научных работ. В основном, они касаются конституционно-правовых основ российского федерализма, его принципов, характеристики отдельных субъектов Российской Федерации. Это работы Р.Г. Абдулатипова, М.В. Глигич-Золоторевой, Л.Ф. Болтенковой, И.А. Умновой и др. Глубокие теоретические и философские выводы содержатся в работах С. С. Алексеева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина. Интерес к проблеме свидетельствует о понимании того, что создание механизма федеративных отношений в демократическом государстве не может ограничиваться только конституционным провозглашением принципов и форм государственного устройства страны. Просто декларировать федеративные отношения нельзя, также как нельзя объявить создание рыночной экономики. Сегодня стал вполне очевидным тот факт, что федерализм как правовой институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории.
6 Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие
при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами в экономической сфере.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в экономической сфере.
Цель диссертационного исследования заключается в анализе правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее в экономической сфере, а также в разработке рекомендаций по вопросам оптимизации федеративных отношений в этой сфере.
Поставленная цель осуществляется путем решения следующих задач:
-изучения нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов по вопросам предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере;
сравнительно-правового анализа конституционных положений, относящихся к исследуемой тематике;
выявления особенностей и характера участия в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
изучения опыта, проблем и форм взаимодействия между представителями Президента РФ в федеральных округах и органами государственной власти субъектов Федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий; /
анализа причин и способов преодоления юридических коллизий между нормами права, регулирующими разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
-разработки рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных ученых-юристов по теории и истории государства и права, конституционному праву, политологии, социологии, экономике, в
частности, работы следующих авторов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.О. Лучина, Ю.И. Лейбо, В.И. Лысенко, Г.В. Мальцева, B.C. Нерсесянца, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко, В.Ф. Яковлева и др.
Методологическую базу диссертации составляет совокупность приемов и методов изучения государственно-правовых явлений, используемых в подобных исследованиях. Правовой анализ данного вопроса невозможен без комплексного, межотраслевого подхода, который позволяет объективно проанализировать проблемы организации единого правового и экономического пространства; преодоления диспропорции в сфере социально-экономического развития субъектов Федерации и т.д.
Методологической базой исследования вопроса является комплексный, системный метод познания общественно-политических, и государственно-правовых явлений. Характер объекта исследования обусловил применение методов: конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-методического, социологического, которые позволили получить разнообразную научную информацию.
Проанализировано как конституционное, так и текущее федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, практика их реализации в субъектах Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только в актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и вопросам теории права и государства, административного, муниципального, финансового и других отраслей права. Это позволило: во-первых, оценить реальное состояние разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в экономической сфере; во-вторых, соотнести это реальное состояние с перспективами развития государства; и, в-
третьих, выработать правовые механизмы совершенствования
конституционной системы разграничения предметов ведения и полномочий.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 г., Федеральный закон от 15 июля 2001 года №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», Федеральный закон от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации за период 1994-2003 г.г., иные федеральные законы и нормативные правовые акты.
Конституции (Уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, в том числе Республик Татарстан, Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Удмуртия, Пензенской, Саратовской, Самарской областей и др. Конституции зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем содержится концепция конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в экономической сфере, с учетом правоприменительной практики, складывавшейся в 2000-2003 гг. в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа.
Осмысление дискуссионных теоретико-правовых положений, критическая оценка сложившейся практики решения обозначенных проблем позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- федеративная природа государственного устройства Российской Федерации обусловливает двухуровневую систему законодательства -принятие федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. В связи с этим, необходимо строгое обеспечение равных конституционных прав граждан, проживающих в различных субъектах Российской Федерации, как путем установления определенных гарантий в федеральных законах, с одной стороны, так и путем принятия законов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, строго соответствующих принципам федерального законодательства, с другой стороны;
жизненно важным для устранения асимметрии государственного устройства является рациональное распределение полномочий и ответственности между Федерацией, субъектами федерации и местным самоуправлением. Соответствующий анализ проведен в работе на основе всеобъемлющего разбора современного российского законодательства о федеративном устройстве и местном самоуправлении.
отмечена и проанализирована имеющая место в российском государственном строительстве тенденция, при которой государственные полномочия все более концентрируются в федеральных органах государственной власти, а социальная ответственность за результаты их осуществления (политическая, экономическая, юридическая, моральная и т.п.) искусственно сдвигается на уровень субъектов федерации и местного самоуправления. Сформулированы предложения по устранению названного дисбаланса, в том числе применительно к конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
процесс приведения в соответствие законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральных законам нельзя рассматривать как окончательно завершенный. Необходим механизм снятия противоречий
между законами разных уровней, предупреждения их появления и гармонизации правового пространства Российской Федерации.
В целом, говоря о проблеме совершенствования правового регулирования предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, следует отметить, что выполнение задач обеспечения в нашей стране свободы и демократии связано с необходимостью укрепления механизмов властвования в рамках права.
Практическая значимость диссертационного исследования, по мнению автора, состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные отношения, в лекциях, семинарских и практических занятиях по проблемам федерализма. Содержание диссертационного исследования, фактический и аналитический материал об особенностях разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами, входящих в Приволжский федеральный округ в экономической сфере может быть использован в учебных программах и спецкурсах ряда учебных заведений.
Апробация результатов исследования.
Сформулированные в диссертации и опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены в докладах и выступлениях на межвузовских научных конференциях.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
