Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Конституционно-правовые аспекты разграничения властных
полномочий в контексте эволюции российского
федерализма 15
1. Федерализм и практика взаимоотношений федерального центра и
регионов 15
2. Конституционная модель правового регулирования разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами 43
Глава II. Органы судебной власти в обеспечении законности
разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и
ее субъектами 67
1. Конституционный Суд Российской Федерации в системе гарантий конституционных основ разграничения предметов ведения и
полномочий 67
2. Конституционные суды субъектов федерации в разрешении
проблем разграничения властных полномочий 92
3. Суды общей юрисдикции и их роль в процессах правового
регулирования по предметам ведения федерации и
субъектов 123
Заключение 164
Библиография 169
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования, происходящие в нашем государстве и обществе, порождают дискуссии о путях развития страны, о ее политическом и правовом устройстве, о сохранении целостности России. В этой связи особое значение приобретают вопросы, связанные с политической стабильностью, развитием институтов гражданского общества и правового государства и имеют непреходящее значение для будущего народов России. Необходимость исследования этих теоретических и практических проблем требует реального осмысления, определения места и роли в данном процессе разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами как одного из основных принципов федерализма.
Разграничение предметов ведения и полномочий - важнейший отличительный признак любого федеративного государства, являющегося также ключевым и наиболее острым моментом федеративных отношений. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является процессом, который и в прошлом, и в настоящее время порождает сложный комплекс противоречий и конфликтов.
Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.
В большинстве федеративных государств значительные трудности вызваны стремлением регионов изменить свой правовой статус и объем полномочий. Российская Федерация в этом случае не является исключением. Наоборот, Россия, до последнего времени, лидировала по степени распространения сепаратистских устремлений. Проблема
4 усугубляется тем, что Российская Федерация - единственное государство, имеющее не только территориальные, но и национальные особенности статуса субъектов федерации, а также их сложносоставные формы, когда в состав одного субъекта включены равноправные ему образования.
Как следствие недостаточной разработанности теории вышеназванных вопросов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российского федерализма, путь России к созданию оптимальной модели разграничения властных полномочий протекает весьма болезненно. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов, привел к тому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия конституций и уставов субъектов РФ, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивалось федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представлял начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.
Особое значение для теории и практики разграничения властных полномочий между центром и регионами имеет анализ судебных решений, которые, как правило, рассматриваются с учетом связей и отношений с основами федеративной модели государства, заложенной в Конституции Российской Федерации.
Поэтому решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий - это не только формирование демократичной и эффективной системы управления государством в условиях разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, но и создание механизмов
5 погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности, восстановление целостности и стабильности российского государства.
Объектом исследования выступают теоретические и практические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в период реформирования общественных отношений.
Предметом исследования является анализ судебных решений по вопросам разграничения властных полномочий между федеральным центром и регионами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, обозначить наиболее перспективные пути и организационно - правовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить движение к достижению оптимальной модели российского федерализма.
Диссертант анализирует особенности разделения властных полномочий как сквозь призму судебных решений, так и общих теорий федерализма.
Затронув теоретические и практические вопросы современного федерализма и судебной власти, автор попытался поставить и непосредственно решить следующие конкретные исследовательские задачи:
обозначить характерные черты и особенности действующей конституционной модели современного российского федерализма, и изучение в этом контексте отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
определить характер противоречий в федеративной системе российского государства и судебные средства их разрешения;
исследовать влияние особенностей российского федерализма на способы разграничения властных полномочий федерального центра и регионов;
раскрыть актуальные конституционные аспекты регулирования по предметам ведения Федерации и ее субъектов через судебные решения;
проанализировать решения Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции субъектов по разрешению конституционно - правовых коллизий, возникающих в системе федеративных отношений;
проанализировать договорную практику в контексте судебных решений и дать оценку действительной роли договорного регулирования в становлении российского федерализма. Методология и теоретические основы исследования. Настоящее
диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах устройства органов судебной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно - функциональный, исторический, сравнительно - правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
7 Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации, базовые акты действующего российского законодательства о судебной системе. Вместе с тем были изучены важнейшие правовые акты некоторых зарубежных государств, в частности, Германии, Австрии, США, Канады, Швейцарии и др. в сочетании с практикой их применения.
Степень разработанности темы. Федерализм и судебная власть стали предметом пристального внимания исследователей во всем мире, в том числе и в России, о чем свидетельствуют многочисленные публикации, как в дореволюционный, так и в современный период. Вместе с тем, теоретические и методологические проблемы взаимной зависимости и влияния моделей федерализма на судебную власть практически не исследовались.
Краеугольный камень в исследование теоретических проблем федерализма заложили представители отечественной политико-правовой мысли конца XIX - первой половины XX века. Интерес к федерализму проявляли М.А. Бакунин, В.И. Гессен, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, М.Я. Лазерсон и др. Современные проблемы российского федерализма и судебной власти нашли отражение в работах М.И. Абдуллаева, Р.Х. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.И. Анишиной, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Д.И. Бахраха, А.Д. Бойкова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, В.А. Кряжкова, И.А. Конюховой, О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, Л.С. Мамута, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, B.C. Нерсесянца, СВ. Никитина, Ж.И. Овсепяна, И.Л. Петрухина, В.И. Радченко, Н.Г. Салищевой, В.Е. Сафонова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.П. Фокова, Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлев и это неполный перечень авторов, рассматривающих проблемы федерализма и суда в правовом государстве как комплексно, так и отдельные их аспекты.
Анализ современных концепций государственного устройства и процессов федерализации России проведен с учетом тех подходов и взглядов на федерализм, которые были сформированы в российской дореволюционной школе (А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский, Н.Н. Палиенко, Г.Н. Потанин, А.С. Ященко и др.), а также в работах государствоведов советского периода (Г.В. Алексанренко, Б.Л. Железнов, И.М. Кислицын, М.Г. Кириченко, С.С. Кравчук, М.И. Кукушкин, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.А. Рянжин, П.И. Стучка, Ю.Г. Судницын, И.Е. Фарбер, Н.П. Фарберов, М.А. Шариф, B.C. Шевцов и др.).
При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Д. Барри, К. Вейшерт, X. Вольман, Р. Галлиссо, Д. Елазар, Д. Кинкайд, О. Киминних, Ф. Люшер, П. Ордешук, В. Остром, У. Райкер, В. Рудольф, Р. Россум, С. Солник, П. Пернталер, А. Тарр, Л. Фридмэн, Г. Хессе, С. Шрам и другие. В процессе работы диссертант опирался также на фундаментальные зарубежные исследования прошлого, в частности, труды М. Вебера, А. Гамильтона, Г.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Р. Давида, Д. Джея, Г. Еллинека, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Мэдисона, А. де Токвиля и других.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении комплексного исследования аспектов, недостаточно изученных отечественной юридической наукой.
Работа является попыткой выделить наиболее актуальные проблемы взаимодействия федерации и ее субъектов через призму судебных решений с учетом происшедших в период с 1993 - 2006 годы изменений в этой области российского законодательства. При этом диссертант пытается представить один их основных принципов российского федерализма, касающегося разделения властных полномочий по вертикали в непосредственном взаимодействии с правосудием, обеспечивающим его демократическую направленность и необратимость федеративных
9 отношений. Речь при этом идет о дальнейшем совершенствовании правового регулирования предметов ведения федерации и предметов совместного ведения с учетом судебных решений, вызываемых к жизни современным этапом развития российского общества и в сопряжении с задачами преобразования всех сфер государственной и общественной жизни.
В связи с этим основное внимание сосредоточено на тех проблемах, которые еще недостаточно изучены современной отечественной наукой, в том числе на механизме взаимоотношений центра и регионов в системе разделения власти и определении оптимального соотношения объема ответственности за осуществление этой государственной власти.
Сопоставляя модели отечественного и зарубежного федерализма, автор стремится показать, что характер разграничения предметов ведения и полномочий зависит от природы государства, диалектика которого заключается в сочетании централизованного начала и децентрализованных полномочий центра и регионов, что соответствует традициям многонационального государства и самобытности народа, его менталитета. С учетом этого построена и функционирует судебная система Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. 1. Историческая обусловленность разделения государственной власти по вертикали связана с наличием в российском государстве территориальных частей, имеющих национальную самобытность и реальную способность к самоуправлению. Первоначально, разграничение властных полномочий использовалось как средство нейтрализации центробежных процессов и сохранения государственного единства страны, которое в дальнейшем приобретало причудливый характер: отдельные элементы национально - культурной и государственно - правовой децентрализации сочетались с доминирующей тенденцией на унификацию государственной и общественной жизни. Всеобъемлющий
10 кризис российского (советского) общества и государства на рубеже 80-90 годов XX века привел к необходимости пересмотра форм и способов разграничения предметов ведения и полномочий, включая обновление действующей модели федерализма как одной из разновидностей экономической и политико - правовой децентрализации, способа дальнейшего государственно - правового самоопределения отдельных национальных групп (в границах республик, автономных округов, автономной области).
2. Современная конституционной модель российского
федерализма, которая была заложена Конституцией 1993 года, дает
основание считать ее более прогрессивной по сравнению с ранее
существовавшей. В то же время вряд ли следует рассматривать
действующую конституционную модель как окончательное решение
вопроса о федеративном устройстве России. Сопоставление ее
особенностей с общими чертами, выявленными как прогрессивные при
оценке современных моделей федерализма, дает основание полагать, что
российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней
наблюдается сочетание централизации и нецентрализации, дуалистических
и кооперативных отношений в системе разделения государственной
власти. Выбор такой модели был прагматичным решением, поскольку
именно принципы кооперативного федерализма, отличительными чертами
которого является наличие объемной сферы «совместного ведения»,
широкое развитие правовой и институциональной системы координации и
сотрудничества, в тех условиях спасали РСФСР от «парада
суверенитетов», втягивая регионы в тесное взаимодействие и
сотрудничество с федеральным центром..
3. На основе проведенного анализа в работе аргументируется вывод о
том, что в настоящее время наблюдается тенденция к усилению влияния
федеральных органов государственной власти в сфере разграничения
полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов за счет ослабления роли субъектов федерации, когда субъекты федерации фактически оказываются лишенными права на участие в процессе определения своих полномочий в сфере совместного ведения, что в свою очередь, является нарушением положения статьи 73 Конституции Российской Федерации, предоставляющей субъектам федерации всю полноту государственной власти по предметам совместного ведения вне полномочий Российской Федерации. При осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения федеральными законами Российская Федерация, как показывает практика, определяет полномочия не столько федеральных органов государственной власти, сколько органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи предлагается, во-первых, исключить практику детального федерального регулирования в тех областях совместной компетенции, где Российская Федерация должна осуществлять лишь общее регулирование, а во-вторых - четко определить полномочия самой Российской Федерации по каждому предмету совместного ведения, обозначенному в статье 72 Конституции.
4. Совершенствование разграничения полномочий по предметам совместного ведения должно осуществляться не путем судебных решений, а путем принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по разграничению полномочий, применительно к каждому предмету совместного ведения, названному в статье 72 Конституции Российской Федерации, которые должны содержать только общие принципы разграничения и осуществления полномочий в сфере совместного ведения, а также устанавливать пределы правового регулирования органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, избегая детального перечисления полномочий. Установление общих принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения уже
12 само по себе позволит очертить пределы правотворчества Федерации и ее субъектов. На основании указанных федеральных законов субъекты Российской Федерации должны принимать собственные законы, направленные на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения.
5. Анализ решений судов Российской Федерации позволяет сделать также вывод, что участвуя в процессе судопроизводства, разрешая дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов), а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, разрешая споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, давая толкование Конституции Российской Федерации, юридически устанавливает права и обязанности участников правоотношений, участвует тем самым в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, деятельность судов РФ в сфере совершенствования правовых механизмов разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации является важным вкладом в дело становления и развития подлинного федерализма в России.
7. Суды Российской Федерации выносят решения по проблемам разграничения властных полномочий в строго определенной процессуальной форме, направленной на проверку законности актов и действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, а также должностных лиц. Посредством этой судебной деятельности обеспечивается равновесие органов государственной власти, принципов федерализма, соблюдение режима правовой законности и защита прав, свобод и законных интересов. При этом признание возможности судебной проверки законности федеральных актов субъектов федерации, а также действий
13 органов государственной власти не означает права судебных органов на закрепление за ними нормотворческих полномочий.
Научно - практическая значимость диссертации.
Теоретическое значение настоящего диссертационного исследования состоит в актуальности проблемы комплексного анализа правосудия и его роли в совершенствовании российского федерализма. Анализ стоящих перед диссертантом вопросов был проведен на основе глубокого изучения и осмысления нормативно-правового, монографического материала, публикаций научных журналов и сборников, а также философских исследований.
Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в исследовании,
могут быть использованы для совершенствования федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации,
развития внутрифедеральных отношений с учетом интересов Федерации и
ее субъектов, более согласованной и унифицированной
правоприменительной деятельности, включая использование
предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично - правового характера.
Практическая значимость результатов исследования может быть использована в научно-педагогической работе по курсу конституционного права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов. Концептуальные положения исследования положены в основу научных статей, опубликованных диссертантом в течение 2004 -2005 года.
Апробация исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.
14 Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
