Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования коррупции в науке конституционного права
1.1. Понятие и сущность коррупции как социального и общеправового явления
1.2. Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции
1.3. Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности
Глава 2. Конституционно-правовой механизм противодействия коррупции в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
2.1. Конституционно-правовые основы противодействия коррупции в деятельности законодательных 52
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
2.2. Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
2.3. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей по противодействию коррупции
Глава 3 Гарантии и обеспечение противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации
3.1 Причины и предупреждение политической коррупции в государственной власти субъектов Российской Федерации
3.2. Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления
3.3. Охранительные и правозащитные меры в сфере распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации
3.4. Полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации по предотвращению коррупции в государственных унитарных предприятиях и учреждениях
Заключение 140
Список использованной литературы
- Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции
- Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности
- Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Противодействие коррупции – одна из весьма актуальных тем, обсуждаемых сегодня в обществе. Данный вопрос не только вызывает обеспокоенность государственной власти, но и является предметом повышенного общественного внимания. Несмотря на то, что в Российской Федерации созданы определенные правовые и организационные основы противодействия коррупции, данное негативное явление значительным образом затрудняет функционирование конституционно-правовых механизмов, препятствует проведению общественно-политических преобразований, вызывает серьезную тревогу граждан и их недоверие к государственной и муниципальной власти, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности страны. Предпринимаемые в данной части усилия государственной власти и гражданского общества привели к некоторым позитивным изменениям, однако процесс совершенствования антикоррупционных мер продолжается и еще далек от своего завершения.
Коррупция не может рассматриваться в качестве исключительно уголовно-правового и административно-правового явления. Это социальный и общеправовой феномен. По названной причине перед наукой конституционного права возникает ряд задач, связанных с исследованием конституционно-правовых основ антикоррупционной политики, разграничением предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, компетенции законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных органов власти. Система конституционных прав и свобод человека и гражданина в ее единстве и многообразии органически взаимосвязана с механизмом предотвращения коррупционных явлений. Коррупция представляет собой одну из угроз конституционной безопасности. При этом в условиях федерализма и местного самоуправления немаловажную роль в данном процессе должно сыграть разумное и сбалансированное рассредоточение антикоррупционных полномочий при сохранении определенной централизации федеральной политики по противодействию коррупции.
Анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что антикоррупционный потенциал государственной власти субъектов России используется недостаточным образом. При этом необходима выработка концепции дальнейшего реформирования конституционного законодательства в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, определение нормативной базы для краткосрочного и долгосрочного прогнозирования, планирования и практического внедрения полученных результатов в данной сфере.
Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных ученых-конституционалистов, среди которых: Ю.А.Агешин, П.А.Астафичев, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Г.С.Еськов, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Е.В.Колесников, Н.М.Конин, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, А.А.Мишин, А.С.Мордовец, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Ф.М.Рудинский, Н.Г.Старовойтов, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, В.Е.Чиркин, К.Ф.Шеремет, Е.Н.Щендригин, Б.С.Эбзеев.
Вопросы коррупции в теоретико-правовом аспекте достаточно подробно исследовали такие ученые, как: Н.И.Богуш, Г.С.Водолеев, Б.В.Волженкин, Ю.В.Голик, И.А.Дамм, М.В.Дульнев, П.А.Кабанов, В.И.Карасев, А.И.Кирпичников, М.А.Краснов, В.В.Лунев, В.К.Максимов, И.Б.Малиновский, Н.П.Мелешко, Г.К.Мишин, Ю.Г.Наумов, Е.Е.Несмеянов, В.А.Номоконов, О.А.Плехова, В.Н.Южаков. Особенно следует отметить монографии Р.М. Психомахова «Коррупция как явление разрушения конституционно-правовых и административно-правовых реформ» (М., 2000), С.В.Максимова «Коррупция. Закон. Ответственность» (М., 2000), И.Я.Богданова и А.П.Калинина «Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты» (М., 2001), кандидатские диссертации Н.В.Селихова «Коррупция в государственном механизме современной России (теоретические аспекты)» (Екатеринбург, 2001), А.З.Нуртдинова «Коррупция как общеправовой феномен» (Нижний Новгород, 2004).
Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов коррупции, конституционно-правовой аспект данной проблематики остается недостаточно исследованным и рассматривается фрагментарно. Особенно это касается конституционных полномочий субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленного на правовое регулирование и реализацию конституционных основ антикоррупционной деятельности.
Предметом исследования выступает содержание и нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции.
Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционно-правовой модели полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
выявить понятие и обосновать сущность коррупции как социального и общеправового явления;
проанализировать механизм конституционно-правового регулирования противодействия коррупции;
изучить место деятельность по предотвращению коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности;
определить конституционно-правовые основы противодействия коррупции в законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
обобщить и систематизировать опыт политической коррупции, коррупции в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сферах распоряжения государственной собственностью, деятельности унитарных предприятий и учреждений субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. При написании диссертационной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались диалектический, системно-структурный, исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Комплексное применение этих и ряда других методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертации. В работе применялся также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному (государственному) праву, но и по другим важным правовым (теория государства и права) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе противодействия коррупции. Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом секторе, а также правовые механизмы их преодоления.
Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Н.А.Богданова, Г.А.Борисов, Н.В.Витрук, Т.Д.Зражевская, Е.И.Козлова, Г.Н.Комкова, А.А.Ливеровский, М.В.Мархгейм, Ю.Н.Старилов, Б.А.Страшун, Е.Е.Тонков, В.Е.Чиркин и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, действующие в правовой системе России.
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает результаты социологических исследований (анкетного опроса, интервьюирования), статистики, а также материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, посвященных вопросам противодействия коррупции.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном исследовании недостаточно изученной проблемы конституционного регулирования деятельности органов власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции. Автором впервые с системных позиций проведен анализ теории и практики формирования региональной антикоррупционной политики как элемента общей политики государства, объекта законодательства и правоприменения.
Это позволило вынести на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Коррупция представляет собой негативное социально-правовое явление, выражающееся в разложении власти и гражданского общества, при котором властные полномочия и публично-значимые функции органов государственной власти и органов местного самоуправления оказываются вовлеченными в теневой рыночный оборот, а недобросовестные выгодоприобретатели используют соответствующие преимущества в личных целях. Сущность коррупции состоит в нравственной деградации общества, искаженном конституционном правосознании, недостаточной культуре властеотношений, декларативности конституционных прав и свобод граждан.
2. Основными задачами конституционного регулирования противодействия коррупции являются: обеспечение публичности и гласности в деятельности государственной власти и местного самоуправления, доверия гражданского общества к институтам власти; институциональная организация публичной власти, реализующая тезис о взаимном контроле ветвей власти; конституционно-правовое гарантирование соразмерного материального обеспечения выборных должностных лиц, депутатов, государственных и муниципальных служащих, иных работников бюджетных организаций.
3. Коррупция сама по себе не представляет угрозы конституционной безопасности. Подобная угроза возникает лишь при достаточно высоком уровне коррупции в обществе, при котором нечестность представителей власти подрывает доверие населения к государственному аппарату, ставит под сомнение прозрачность выборов, вовлекает нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции государства в теневой оборот значительного масштаба. Угрозу конституционной безопасности представляет не только коррупция, но и неконституционные методы ее предотвращения.
4. В диссертации выделяются две основные формы антикоррупционной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации: 1) правовое регулирование общественных отношений в системе противодействия коррупции; 2) депутатский контроль за деятельностью исполнительной власти субъектов Федерации, направленный на предупреждение и пресечение коррупционных деяний, восстановление нарушенных прав посредством привлечения виновных лиц к юридической ответственности. Кроме того, представительный орган субъекта Федерации вправе обсуждать проблему противодействия коррупции в ходе парламентских дебатов с приглашением территориальных органов федеральных органов государственной власти, общественных объединений, экспертов и общественности. Результатом такого обсуждения могут быть рекомендации, политические заявления, обращения с инициативами в федеральные государственные органы, выработка предложений органам местного самоуправления.
5. Выявлены следующие направления совершенствования деятельности исполнительной власти субъектов Федерации в системе противодействия коррупции: 1) разграничение полномочий высших должностных лиц и высших исполнительных органов субъектов Федерации; 2) обеспечение коллегиальности функционирования высших исполнительных органов субъектов Федерации; 3) оптимизация структуры исполнительных органов специальной компетенции субъектов Федерации; 4) учреждение служб антикоррупционной безопасности субъектов Федерации.
6. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации целесообразно наделить следующими дополнительными полномочиями в сфере противодействия коррупции: 1) предварительное заключение на законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации; 2) проверка механизма разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации; 3) предварительное и последующее заключение на проекты нормативных правовых актов и действующие правовые акты органов местного самоуправления; 4) оценка соответствия конституциям (уставам) субъектов Федерации механизма разграничения компетенции между органами муниципальных образований.
7. Законодательным органам субъектов Федерации следует минимизировать коррупциогенность регионального избирательного законодательства посредством расширения бюджетного финансирования избирательной кампании кандидатов и сокращения предельных размеров ее финансирования за счет средств физических и юридических лиц. Кроме того, предотвращению политической коррупции в субъектах Федерации способствовала бы модернизация регионального механизма ответственности депутатов и высших должностных лиц исполнительной власти.
8. Отсутствие федерального закона о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, приводит к росту коррупционных рисков в их деятельности, т.к. они в меньшей степени связаны ограничениями и запретами по сравнению с государственными гражданскими служащими субъектов Федерации.
9. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подпункт «ж» пункта 2 статьи 5 предлагается изложить в следующей редакции: «ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Указанный порядок должен предусматривать согласование с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации крупных сделок с имуществом субъекта Российской Федерации».
10. Переход от прежней системы оплаты труда работников бюджетной сферы к более гибкому механизму, стимулирующему работу исходя из ее результатов, представляет собой прогрессивное явление, по которому в целях противодействия коррупции должны последовать законодатели субъектов Федерации и представительные органы муниципальных образований. Однако дифференцированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований требует более справедливого перераспределения публичных финансов в целях выравнивания уровня социально-экономического развития территорий.
Теоретическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования ряда важных аспектов правового регулирования противодействия коррупции в современной России. Полученные в ходе исследования выводы способствуют развитию и дополнению сложившихся научных подходов к проблеме противодействия коррупции, переосмыслению роли государственных органов субъектов Российской Федерации в данном процессе. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам противодействия коррупции в стране.
Практическая значимость работы состоит в том, что материалы диссертации могут использоваться в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета, а также в ходе заседаний комитета по законодательству и государственному строительству Орловского областного Совета народных депутатов. Результаты научного исследования докладывались автором на научных конференциях «Проблемы реализации Конституции Российской Федерации в законодательстве и правоприменительной практике» (Орел, 2009); «Актуальные проблемы противодействия коррупции на современном этапе» (Орел, 2010).
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях и монографии; представлены на научно-практических конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Конституционно-правовое регулирование противодействия коррупции
Понятие коррупции относится к числу неоднозначных в современной юридической науке. Этимологию слова «коррупция» обычно связывают с латинским словом «coruptio», однако и переводится это латинское слово по-разному. Так, по мнению Н.П.Мелешко, «coruptio» означает разложение тела, процесс гниения и загнивания . Г.К.Мишин дополнительно к «порче» и «раз-ложению» добавляет еще такой критерий, как «извращение» . Указанные точки зрения объединяет мнение о том, что однокоренным словом с термином «коррупция» является понятие «коррозия», означающее порчу чего-либо.
В юридическом смысле, разумеется, коррупцию нельзя понимать в излишне широком значении как вообще разложение, гниение, порчу, негативное развитие чего-либо. При этом объекты коррупционных процессов выделяются разные. Наиболее распространенным объектом выступает власть, поэтому и коррупция понимается как «социальное явление, суть которого проявляется в разложении и коррозии власти» .
В словаре иностранных слов коррупция определяется как «подкупае-мость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а таюке общественных и политических деятелей вообще» . В соответствии со справочным документом ООН о международной борьбе с коррупцией коррупция представляет собой злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Во всех приведенных примерах объектом коррупционной направленности является государственная власть и политическая деятельность. Несколько отличное понимание от вышеприведенных точек зрения можно встретить в работах С.В.Максимова. По.мнению этого автора, коррупция представляет собой «использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих и иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ»1. Данная позиция предполагает квалификацию коррупции не только в рамках функционирования государственной, но и муниципальной власти, а также в деятельности юридических лиц, предприятий, учреждений и организаций. Автор правомерно стремится к максимальному расширению субъектного состава в коррупционных правоотношениях, акцентируя внимание на самом характере деяния — использование своего статуса для незаконного получения каких-либо благ.
Близкой, но не тождественной точки зрения придерживается Н.В .Щедрин. По мнению автора, коррупция представляет собой использование должностного положения вопреки интересам службы в целях незаконного извлечения личной выгоды . Это определение выглядит более точным в той мере, в какой им вводится условие «вопреки интересам службы» и настаивается на необходимости получения коррупционером именно личной выгоды. Можно перечислить немало случаев, при которых государственные и муниципальные должностные лица действуют противоправно, но не в личных интересах, а в интересах самой публичной власти (например, взимая незаконные налоги или сборы). Здесь, на наш взгляд, коррупция усматриваться не должна. Однако позиция С.В.Максимова более точна в том смысле, что автор не замыкается на «должностном положении» коррупционера и предлагает более широкий термин «статус», который фактически и используется при получении коррупционных преимуществ. Оригинальную точку зрения-по вопросу о понятии коррупции высказал А.М.Циртаусас. Автор считает, что коррупция, с одной стороны, представляет собой «использование государственного поста в частных интересах», с другой — «узы взаимных обязательств и взаимозависимости» . Первая-часть высказывания цитируемого автора может быть подвергнута1 критическому осмыслению потому, что, во-первых, речь идет только о государственных постах, а во-вторых, не конкретизируется, чьи именно частные интересы подвергаются нарушению.
Но вторая часть определения имеет привлекательность в том смысле, что автор не замыкается на характеристике коррупции как вида деяния, а верно обращает внимание на сами общественные отношения, которые складываются в социуме вследствие коррупционных явлений и процессов. Наиболее полно понятие коррупции в общесоциальном смысле характеризует Р.М.Психомахов, обнаруживая два его значения: во-первых, подкупность, продажность должностных лиц и общественных деятелей; во-вторых, разрушение и порчу государственного аппарата . Именно соединение данных явлений и процессов представляет собой, по мнению ученого, суть коррупции.
Еще более емко понятие коррупции сформулировано П.А.Астафичевым. По мнению автора, суть коррупции «состоит в купле-продаже (или других формах эквивалентного обмена) государственных и муниципальных полномочий. Публичная власть, разумеется, не является официальным объектом гражданских правоотношений, но она имеет коммерческую привлекательность, поэтому в любом обществе непременно найдутся люди, которые пожелают воспользоваться этим ресурсом в целях личной наживы» .
Предотвращение коррупции в системе обеспечения конституционной безопасности
Однако не все субъекты Федерации- предпочитают указанный путь правового регулирования. Например, в главе 3 Конституции Республики Северная Осетия - Алания вообще не-указываются предметы ведения республики . Аналогичные подходы характерны для Конституции.Республики Марий Эл3. В результате данные правоотношения регулируются либо текущим законодательством субъектов Федерации, либо подзаконными правовыми актами. Это, на наш взгляд, не только противоречит части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации, статье 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но и создает условия для коррупционных рисков, поскольку выводит из сферы конституционного (уставного) регулирования важнейшие общественные отношения и перемещает их в область текущего правотворчества.
Предмет конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Федерации в системе противодействия коррупции охва-тывает не только определение объектов ведения соответствующего региона. Важнейшей особенностью данных нормативных правовых актов является разрешение задачи по разграничению компетенции между соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации, которые вытекают из региональных предметов ведения. Антикоррупционная политика требует, чтобы в этом процессе публичная власть не оказывалась бы сосредоточенной в рамках компетенции какого-либо одного органа публичной власти или одного должностного лица Концентрация власти неизбежно увеличивает коррупционные риски в региональной публичной деятельности. Этому корреспондирует правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой на конституции (уставы) субъектов- Федерации возлагаются задачи «исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования» .
Не во всех конституциях (уставах) субъектов Федерации данные конституционные задачи разрешаются надлежащим образом. Практически во всех конституциях (уставах) субъектов Федерации определяется законодательная функция народного представительства, определяется его право регулировать порядок владения, пользования и распоряжения региональной собственностью, утверждать региональные бюджеты, устанавливать региональные налоги и сборы. Данные полномочия вытекают из норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поэтому конституции (уставы) субъектов Федерации не несут в себе какой-либо нормативной новизны. Главные коррупционные риски в данном процессе заключаются в формировании состава депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации преимущественно на непостоянной основе, а также в необоснованных ограничениях контрольных функций регионального народного представительства.
Согласно статье 79 Конституции Республики Мордовия Государственное Собрание Республики Мордовия состоит из 48 депутатов, работающих, как правило, на непостоянной основе. Контрольная функция представительного органа в данной конституции определяется как «осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия» (пункт 5 статьи 84)1. Пункт 4 статьи 103 Конституции Республики Алтай относит к компетенции регионального парламента лишь «участие в осуществлении контроля, за соблюдением и исполнением Конституции Республики Алтай и законов Республики Алтай на территории Республики Алтай»2. Часть 3 статьи 95 Конституции Кабардино-Балкарской-Республики предписывает, что число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, со-ставляет не более одной пятой от общего количества депутатов .
При подобных обстоятельствах исполнительная власть субъекта Федерации оказывается вне сферы действия эффективного парламентского контроля, что неизбежно повышает коррупционные риски в ее функционировании. С одной стороны, работающие на непостоянной основе депутаты слабо знакомы с административной деятельностью, они фрагментарно посещают заседания представительного органа и его комитетов, комиссий, фракций и депутатских групп. С другой - ограничение контрольных полномочий регионального парламента лишь предписаниями регионального законодательства может поставить под сомнение законность и обоснованность той или иной депутатской проверки, если она выходит за рамки законодательных предметов ведения субъекта Федерации и его законодательных полномочий по предметам совместного с Российской Федерацией ведения.
По справедливому утверждению М.Ю.Калниной, контроль как вид государственной деятельности «характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений: приостановле ниє или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, примене ние административно-предупредительных, административно восстановительных мер, а также принятие решений о привлечении к различным видам правовой ответственности, поскольку осуществляется субъектом, нахо дящимся внутри системы управления»1. Разумеется; парламентский контроль на уровне субъекта Федерации должен оставлять определенную свободу усмот рения исполнительной власти и не может позволять вмешиваться в ее опера тивную деятельность, однако это не означает отрицания необходимости более эффективного депутатского контроля за деятельностью исполнительной власти по сравнению с имеющимся. Он должен включать в себя: возможность доступа к информации, право на ознакомление с документами и материалами, право проведения проверок, право на высказывание замечаний и предложений, на выражение недоверия должностным лицам, допустившим нарушения. На основании изложенного можно выделить две основные формы антикоррупционной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации: 1) правовое регулирование общественных отношений в системе противодействия коррупции; 2) депутатский контроль за деятельностью исполнительной власти субъектов Федерации, направленный на предупреждение и пресечение коррупционных деяний, а также восстановление нарушенных прав посредством привлечения виновных лиц исполнительной власти к конституционно-правовой ответственности перед органом народного представительства.
Антикоррупционные полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В отличие от политической коррупции, для которой свойственна значительная латентность, коррупция в системе государственной гражданской службы в большей мере подвержена государственному контролю, а факты коррупционного поведения сравнительно часто обнаруживаются и становятся объектами производства по делам об административных и уголовных правонарушениях. Высокую степень освещения данная проблема получила в научной литературе1. Именно чиновники, а не политические деятели, как правило, обвиняются средствами массовой информации в коррупционном поведении. Не отрицая важности антикоррупционной борьбы с недобросовестными действиями государственных гражданских служащих, тем не менее, следует подчеркнуть, что эта категория лиц не располагает достаточными властными полномочиями и публично значимыми функциями, их роль в государственном управлении производна от решений конституционных органов и высших должностных лиц в государстве.
На государственных гражданских служащих, как правило, возлагаются вспомогательные задачи по подготовке документов, их визированию, согласованию, оформлению. Многие должности государственной гражданской службы вообще не подвержены каким-либо коррупционным рискам. Угроза коррупции может иметь отношение лишь к высшим чиновникам государственной граж данской службы субъектов Федерации. При этом безосновательное обвинение всех чиновников субъектов Федерации в коррупции является, на наш взгляд, нарушением статьи 21 Конституции Российской Федерации и должно своевременно пресекаться посредством гражданских исков о защите чести, достоинства и деловой репутации со стороны высших исполнительных органов субъектов Федерации и других уполномоченных лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации1.
К числу антикоррупционных мер в отношении государственных гражданских служащих Закон Липецкой области от 7 октября 2008 г. № 193-03 «О предупреждении коррупции в Липецкой области» (статья 2) относит: функционирование системы приема на государственную гражданскую службу, прохождения государственной гражданской службы, увольнения государственных гражданских служащих; осуществление образовательной подготовки государственных гражданских служащих, проводимой с целью соответствия требованиям добросовестного и надлежащего исполнения должностных обязанностей, обеспечения специализированной подготовки государственных гражданских служащих, направленной на осознание рисков, сопряженных с коррупцией. Близкие по правовому содержанию нормы встречаются в Законе Орловской области от 10 апреля 2009 г. № 893-03 «О противодействии коррупции в Орловской области»: предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей области и должностей государственной гражданской службы области, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти области правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным гражданским служащим области своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина или при его поощрении.
Анализ этих и ряда других законов субъектов Федерации антикоррупционной направленности показывает, что региональные законодатели, по существу, воспроизводят уже действующие положения1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации о государственной гражданской службе, а также регионального служебного законодательства, искусственно их «привязывая» к проблеме противодействия коррупции. Самостоятельные антикоррупционные меры в отношении государственных гражданских служащих субъектов Федерации региональные законодатели, как правило, не предлагают.
Вместе с тем, федеральное законодательство наделяет органы государственной власти субъектов Федерации значительными полномочиями по обеспечению ротации государственных гражданских служащих1, проведению конкурсов и созданию резервов служащих2, процедурам подготовки, переподготовки и повышения квалификации3, повышению правовой культуры служащих4. Современная государственная гражданская» служба в субъектах Федерации не яв-ляется равнодоступной, как того требует статья, 32 Конституции Российской Федерации. Конкурсы на замещение вакантных должностей служащих проходят формально, без учета потребностей в квалифицированных кадрах.
Все это, на наш взгляд, должно разрешаться не столько в региональных законах о противодействии коррупции, сколько в комплексе законодательных актов субъектов Федерации, посвященных непосредственно организации и прохождению государственной гражданской службы. Антикоррупционный эффект в указанном случае будет достигаться за счет реализации принципов нор мативной экономии и системности в правовом регулировании общественных отношений.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (статья 1) устанавливает, что государственная служба представляет собой деятельность, направленную на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Подразделяя гражданскую, военную и правоохранительную виды государственных служб (статья 2), данный Федеральный закон предписывает, что в субъектах Федерации может осуществляться только гражданская государственная служба.
Узкое толкование понятия государственной гражданской службы, противопоставленное деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации (пункт 2 статьи 1), приводит к неопределенности признаков для их разграничения. С формальной стороны, государственными должностями субъектов Федерации могут быть признаны любые должности, учрежденные конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации при условии «непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации».
Коррупция в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и пути ее преодоления
Результаты проведенного исследования дают основания для следующих обобщений и выводов. Коррупция присуща всем моделям социального и государственного устройства, поэтому Россия не является каким-то исключением. Коррупция - хроническая и неизлечимая болезнь государственного аппарата всех времен и народов. Элементы психологии коррупционера присущи практически каждому взрослому человеку, поскольку всегда существует несовпадение индивидуальных интересов членов организации и целей самой организации. Однако если масштаб коррупции достигает порогового значения, развиваются системные дисфункции экономических и социальных механизмов. Деятельность уполномоченных государственных органов и общественных структур по предотвращению коррупции может быть весьма эффективной, если она способствует заметному снижению уровня коррупционности в той или иной стране.
Сущность коррупции заключается в разложении и коррозии власти. При коррупции государственные и муниципальные посты используются не в общественных, а в частных интересах. Коррупция - это комплекс явлений, связанный с использованием чиновниками своего служебного положения для извлечения личной выгоды. Коррупция оказывает разрушительное воздействие на общественную психологию, подрывает доверие к власти, препятствует консолидации общества, поскольку люди убеждаются на примерах повседневной жизни в иллюзорности государственной политики, направленной на предотвращение коррупции.
Имеются специфические особенности коррупции и в России. В условиях, когда интересы государства невнятно и неконкретно отражены в полномочиях властных структур, возникают «лазейки» для злоупотреблений, а властные полномочия превращаются в ходовой и весьма ликвидный товар. Власть в условиях коррупции перерождается в отрасль предпринимательства. Существенными причинами коррупции в России являются неисполнение государст 141. венной и муниципальной властью законов, широкое развитие теневой экономики, слабость гражданского общества, взяткоемкость законодательства. Весьма опасным коррупционным фактором становится сращивание бюрократии и бизнеса. Значение этого фактора возрастает в условиях роста вмешательства государства в экономические процессы и явления.
В борьбе с коррупцией необходимо сбалансированное сочетание профилактического и репрессивного подходов. Здесь могут применяться как точечные удары, так и системное воздействие. Предотвратить коррупцию только путем призывов к честности или только путем самого совершенного и строгого законодательства невозможно.
Противодействие коррупции как одно из направлений государственной деятельности в современной России охватывает комплекс полномочий и публично-значимых функций не только федеральных государственных органов, но и органов публичной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, каждому из региональных государственных органов отводится своя роль в конституционно-правовом механизме противодействия коррупции: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации осуществляют нормо-творческие и контрольные полномочия; исполнительные органы - управленче-ско-распорядительные функции; судебные органы - защиту прав и законных интересов субъектов правоотношений на основе действительного или предполагаемого нарушения норм права.
Региональное законодательство об организации и деятельности контрольно-счетных палат и иных парламентских органов финансового контроля отличается заметным разнообразием, причем дифференцированный подход к правовому регулированию данных общественных отношений не в полной мере соответствует национальной задаче противодействия коррупции в региональном аспекте ее реализации. Для предотвращения указанной тенденции полагаем необходимым принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности депутатских органов финансового контроля субъектов Российской Федерации», в котором должны найти свое выражение структура, порядок формирования, организации, деятельности VL досрочного прекращения их полномочий. Более подробное правовое регулирование статуса этих органов может осуществляться в конституциях (уставах) изаконах субъектов Федерации.
В отличие от законодательной (представительной) власти, специфика правового регулирования противодействия коррупции в деятельности высших должностных лиц и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации проявляется в том, что эти органы в большей мере подвержены коррупционным рискам и нередко сами являются источниками коррупции.
Конституционная концепция разделения властей и имеющаяся в стране модель правового регулирования организации публичной- власти в субъектах. Российской Федерации приводит к необходимости исследования в качестве источника, коррупции и, одновременно с этим, средства ее противодействия, не только органов законодательной (представительной) и исполнительной-власти субъектов Российской Федерации, но и региональных органов судебной власти. Наблюдается высокая степень концентрации судебной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации, что не может отрицательно не сказываться на динамике коррупционных явлений1 и процессов. Федеральный, статус большинства судов, соединенный с полномочием Президента Российской Федерации-по назначению судей всех судов, кроме высших судов и судов субъектов Федерации, приводит к централизации судебной власти и, следовательно, - ее закрытому характеру. Иных юридических средств оказывается недостаточно, чтобы обеспечить конституционные гарантии беспристрастности и независимости правосудия.
