Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов государственной власти 18
1. Факторы формирования двухпалатной структуры в парламентах 18
2. Функции двухпалатной структуры парламента 64
3. Классификации моделей двухпалатных парламентов 19
ГЛАВА 2. Проблемы организации и деятельности двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации 96
1. Двухпалатная структура парламента субъекта федерации как средство реализации права граждан на участие в управлении делами государства 96
2. Проблемы реализации законотворческой и законодательной функций в двухпалатном парламенте субъекта федерации 114
3. Проблемы организации взаимодействия двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации с другими органами государственной власти и местного самоуправления 121
ГЛАВА 3. Организация и деятельность двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации - проблемы унификации и моделирования 129
1. Проблемы унификации порядка организации и деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации 129
2. Моделирование порядка организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 137
Заключение 158
Приложения 161
Библиографический список 164
- Классификации моделей двухпалатных парламентов
- Двухпалатная структура парламента субъекта федерации как средство реализации права граждан на участие в управлении делами государства
- Проблемы организации взаимодействия двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации с другими органами государственной власти и местного самоуправления
- Проблемы унификации порядка организации и деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Составной частью правовой отрасли и науки конституционного права Российской Федерации является конституционное право субъектов Российской Федерации (далее также - РФ). Это наименее разработанный раздел науки конституционного права. В правовой же отрасли в целом также существует ряд проблем, требующих научного осмысления. Среди них - явление парламентаризма, в особенности двухпалатного. Несмотря на небольшую распространенность, двухпалатная структура проявила себя как довольно значимое явление в конституционном праве субъектов РФ. Почти за полтора десятка лет существования суверенной России опыт функционирования двухпалатной структуры регионального парламента получили семь республик и одна область.
Структура представительных органов в узком смысле, под которой понимается количество палат, выступает в Европе и на Американском континенте предметом многовековых споров и разрозненных попыток преобразования1. Разветвленная структура высших органов власти, как отмечают историки, имеет древние корни. Например, в Древней Греции в эпоху Перикла помимо народного собрания как высшего органа власти существовал Совет пятисот, а до этого - Совет четырехсот. «Полипалатность», то есть наличие нескольких самостоятельных коллегий в рамках совещательного органа, была характерна для разных периодов европейской истории. В средние века в Европе это были двух-, трех- и даже четырехпалатные сословно-представительные учреждения, в Новое и Новейшее время распространение
Как отмечает А.С. Автопомов, «проблема оптимального структурирования парламента, в том числе и установления количества палат в парламенте, возникает вместе с самим парламентом и будет, скорее всего, существовать до тех пор, пока существуют парламенты» (см. Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Авт. кол.: А.С. Автономов, В.И. Байдин, О.В. Байдина и др.; Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - С. 14).
получили парламентский моно- и бикамерализм2 (одно- и двухпалатность соответственно). Европейские традиции парламентаризма стали образцом для подражания в странах Северной и Южной Америки, Африки, Азии и Океании, а также в России в период становления новых форм государственности.
Попытки философского осмысления оптимальной структуры и способов представительства в парламентах предпринимали многие великие мыслители: Ш.Л.Монтескье, Т.Джефферсон, Дж.Ст.Милль, А.Дайси, И.Бентам. В России составители «прожектов» конституционных монархий и республик учитывали существовавший европейский опыт. Поэтому и запланированная, и фактическая структура первого российского органа законодательной власти была двухпалатной.
Во многих государствах эффективность двухпалатной модели проверена временем. В Англии и США она успешно практикуется почти непрерывно, соответственно с XIV4 и XVIII веков. Во Франции, Испании, Германии классическая двухпалатная модель заменялась однопалатной лишь на короткие периоды революций и диктатур5 - например, в период якобинской диктатуры и революции 1848 года во Франции; революции 1931 года и франкистской диктатуры в Испании; национал-социалистического режима 1933-1945 гг. в Германии.
От англ. bicameral - двухпалатный. При этом однопалатный - unicameral, а русский часто употребляемый эквивалент - монокамеральный.
3 Законодательные полномочия первой Государственной Думы и реформированного
Государственного Совета некоторые ученые подвергают сомнению, однако мы считаем
верной точку зрения, что эти органы в совокупности являлись первым русским парламентом.
4 В 1343 г. парламент был впервые разделен на две палаты, как указывает Е.В. Гутнова.
После этого он становился однопалатным лишь однажды - в период английской буржуазной
революции, с 1649 по 1657 г. (см.: Гутнова Е.В. Парламент английский // Советская
историческая энциклопедия / Гл. ред. Е.М. Жуков, отв. секр. Е.А. Волина. - М.: Изд-во
«Советская энциклопедия», 1986. - С.861). Однако как пишет например Алан А. Прис,
постоянный характер разделение английского парламента на две палаты приобрело раньше -
в 1339 г. (см.: Ргеесе А.А. The Development of Bicameral Parliamentary Systems II Murdoch
University Electronic Journal of Law. Vol.9. №3. Sept.2002. II
5 См.: Строев E. Российский парламентаризм. Движение в будущее или бег по кругу? //
Независимая газета, №69 (2379), 18 апреля 2001 г.
Как показывают исследования, проведенные на основе данных Межпарламентского союза, двухпалатная структура свойственна парламентам большинства государств в Европе и значительной их части - в мире, начиная от небольших африканских стран, заканчивая крупными унитарными и федеративными государствами на разных континентах. Статистика свидетельствует, что хотя доля двухпалатных парламентов в мире падает в связи с появлением новых государств с однопалатными органами, абсолютное число первых неуклонно растет. По различным данным, к 45 двухпалатным парламентам 70-х годов XX века прибавилось от 22 до 24 - к 2000 году6, а в настоящее время их более семидесяти .
Двухпалатность свойственна не только общегосударственным парламентам, но в ряде случаев и законодательным органам государственной власти субъектов федерации. Примерами являются легислатуры в 49 из 50 штатов США, 5 из 288 штатов Индии, 5 из 6 штатов Австралии. В ФРГ последней землей, сохранившей двухпалатный парламент на уровне субъекта, была Бавария, где кроме Ландтага действовал и Сенат9. В России особый интерес для изучения вызывает единственная область, имеющая двухпалатное Законодательное Собрание - Свердловская. Предложения ликвидировать вторую палату в нем высказывались неоднократно10, но так и не были
Например, по данным А.А. Захарова на 2000 год из 178 парламентов мира 66 были двух-, а 112 - однопалатными (см.: Захаров А.А. Современный бикамерализм: основные тенденции / Бикамерализм в Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы международного семинара, Москва, 22-23 мая 2003 года // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - М., 2003. -№22 (215). - С.61).
По информации И.А. Конюховой на 2003 год - 76 (см.: Конюхова И.А. (из текста выступления) // Бикамерализм в Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы международного семинара. - С.56).
8 По сведениям Национального центра информатики, .
9 По информации С.С. Новиковой и Б.А. Страшуна, в 2000 г. в Баварии был проведен
референдум, на котором избиратели проголосовали за упразднение Сената, см.:
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник для
вузов. / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Б.А. Страшун. - 2-е изд., обновл. и дораб. -
М.: Норма, 2006.-С.506.
1 См., например: Шелл А. Парламент в Свердловской области станет однопалатным -так хочет «Единая Россия» // , «Новый Регион -Екатеринбург», 5 апреля 2006 г.; Вьюгин М. Лишний орган: Свердловский областной парламент могут лишить верхней палаты // Время новостей, №67, 18 апреля 2006 г.; Киселев
поддержаны . Кроме того, институт бикамерализма некоторое время существовал в пяти республиках РФ: Адыгее, Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Карелии и Саха (Якутии). На сегодняшний день ни в одной из них двухпалатные законодательные органы не сохранились12, зато недавно они были учреждены в двух других республиках - Чеченской и Тыве, причем в них уже ведутся дискуссии1 и готовятся проекты14 упразднения двухпалатной структуры. Планировалось создание второй палаты в Самарской Губернской Думе (1999 г.15, 2003 г.), в ульяновском областном законодательном органе (1994 г.). Такие же планы имели16 и, вероятно, будут иметь место в других
К. Процесс смены элит идет, но это не заслуга Путина // Капитал-клуб. - 2007 г. - №66. - 29 мая.
11 См. об этом: Гайда А.В. Двухпалатный парламент в Свердловской области: за и
против // Уральский выбор! - 2006. - №2. - С. 1-2; Двухпалатный парламент в Свердловской
области будет всегда - Эдуард Россель. //
user/regiony/sverdlovskava oblast/novosti/dvuhpalatnvi р
arlament v_ sverdlovskoi oblasti_budet_ vsegda eduard rossel, 27 апреля 2007 г.; Интервью
Юрия Осинцева, 30 мая 2006 года // ; Задорожный
А. Давно бы так (беседа с Юрием Осинцевым) //
osincev/.
2 О процессах упразднения см., например: Появился четвертый проект Конституции // Газета «Карелия». №37. 13 мая 2000 г. // ; Проведение референдума 26-го марта в Карелии обойдется республиканской казне в 400 тысяч рублей // 91 S.htm, Агентство «СеверИнформ». Петрозаводск. 2 февраля 2000 г.; Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики / Под ред. В.Т. Кабышева. - М.: «Формула права», 2006. -С, 106-107.
См., например: Монгуш С. Новые назначения в правительстве Тувы будут известны к концу недели // .
14 Информационное сообщение о предстоящих реформах в Чеченской Республике // 21 марта 2007 г.
См, например: Вот «утка» пролетела - и ага? // «Самарская газета». 1999 г. І б июня, №80.
См., например: Парламент Петербурга будет двухпалатным? //
; Пермская область. Депутаты и политологи против
двухпалатной схемы регионального парламента // ;
Верба И. Приморские депутаты задумались над собственным удвоением //
primorie.html, Независимая газета, 12 июля 2005 г.;
Депутаты Камчатки не уважили Корякию //
doc=637940, «Коммерсант-
Хабаровск». №241. 22 декабря 2005 г.; Миннегулов И. Скрытая двухпалатность. Следует ли ее укрепить де-юре? II . газета «Республика Татарстан». - 2003. - №115-116 (24931-24932). - 7 июня; Пермская область. Депутаты и политологи против двухпалатной схемы регионального парламента // .
областях, краях и республиках. Таким образом, на наш взгляд, процесс закрепления устойчивой структуры парламентских органов в субъектах Российской Федерации нельзя считать завершенным.
Является ли существование двухпалатной структуры на уровне субъектов Федерации обоснованным, необходимым, имеющим перспективу? В настоящей работе соискатель задался целью изучить этот вопрос с теоретических и практических позиций.
Объектом исследования выступают история возникновения общегосударственных двухпалатных представительных учреждений (в Испании, Великобритании, США, Франции, Канаде, Германии, Норвегии, России и др.) и законодательных органов субъектов федераций (США, Канады, Германии, Индии, Австралии, России); проблемы организации и деятельности двухпалатных законодательных органов государственной власти ряда современных унитарных и федеративных государств, а также субъектов таких федераций, как Россия, США, Индия и Австралия.
Предметом исследования стали конституции и законы зарубежных государств (США, Канады, ФРГ, Австрии, Австралии, Италии, Великобритании, Франции, Норвегии, Индии, Японии и некот.др.), принимавшиеся в разное время конституции и законы субъектов зарубежных федераций (США, Австралии, ФРГ, Канады, Индии), нормативные государственно-правовые акты СССР, Российской Федерации (с 1918 г.) и ее субъектов (с 1994 г.), решения Конституционного суда РФ, российские и зарубежные теоретические источники, публикации мнений практикующих юристов и государственных деятелей, информационные и аналитические материалы.
Цель исследования - на основе сравнительно-правового и исторического обобщения и анализа, анализа организации и деятельности двухпалатных парламентов дополнить научные представления о явлении двухпалатное в законодательных органах субъектов федерации, оценить юридическую и практическую возможность функционирования двухпалатной структуры на
уровне законодательных органов государственной власти субъектов РФ, разработать конкретные рекомендации по упорядочению законодательства об организации и деятельности двухпалатных законодательных органов государственной власти субъектов РФ.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие основные задачи:
уяснить основные факторы возникновения двухпалатности парламентов, изучив этот процесс во взаимосвязи с формами реализации парламентом своих функций, а также с характером и формами представительства в данном органе отдельных социальных групп и населения в целом;
выявить, сформулировать, обобщить и классифицировать основные социально-политические задачи («функции» в теоретико-правовом смысле), возлагаемые на двухпалатную структуру парламента субъектом учредительной власти либо реализуемые в практике деятельности данного органа;
на основе сравнительно-исторического исследования института парламентской двухпалатности государств и субъектов ряда федераций выявить отличительные признаки двухпалатных парламентов и классифицировать их различные формы организации и деятельности (модели);
оценить взаимосвязь между двухпалатным строением парламента и степенью представленности в нем интересов граждан и их объединений, обеспеченности их прав на участие в управлении государством;
изучить зависимость между структурой представительного органа и эффективностью реализации его законодательной функции;
обосновать связь между формой организации двухпалатного парламента и характером его взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления;
на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов разработать рекомендации по внесению изменений в федеральные законы, регулирующие общие принципы формирования,
организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
8) разработать, обосновать и систематизировать рекомендуемые требования к модели двухпалатного законодательного органа субъекта РФ.
Методологическая основа исследования. В диссертации использовались прежде всего сравнительно-правовой и исторический метод, прогнозирование, моделирование. Применялись другие общенаучные (диалектический, исторический, анализа и синтеза, дедукции и индукции) и частнонаучные (формально-юридический) методы
Прямое или косвенное влияние в отдельных частях исследования имели социологический, психологический и конкретно-исторический подходы. Состояние разработанности проблемы:
Вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти освещены в научной литературе весьма широко. В том числе значительное количество работ опубликовано по теоретическим и прикладным аспектам деятельности двухпалатных парламентов унитарных государств и федераций.
Тем не менее в отечественной науке нет крупных работ, посвященных адаптации двухпалатной структуры парламента к государственному механизму субъектов РФ. Также в России нет подробных исследований, посвященных непосредственно сравнительному изучению феномена бикамерализма в субъектах российской и зарубежных федераций. Работы по государственно-правовым институтам парламентаризма зарубежных стран17 не акцентируют внимания на перспективах развития двухпалатности в субъектах федерации. Наиболее подробно изучены государственные системы штатов США, а что касается субъектов таких федераций, как Индия, Австралия, Канада и
17 Например: Копцева Ю.В. Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике: сравнительно-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - 158 с; Ковалев СМ. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 197 с; Ахметшина Л.А. Конституционно-правовой статус ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия Федеративной Республики Германия: Дис. ... канд. юрид. наук. -СПб., 2002.-182 с.
Германия, то их опыт построения представительной власти изучен отечественной наукой явно недостаточно.
Проблемы внутреннего устройства и легитимации представительных учреждений отражены в воззрениях зарубежных мыслителей и политических деятелей (Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка, Дж. Ст. Милля, И. Бентама, Т.Джефферсона, К. Б. Кавура, Дж. Савонаролы) и российских государствоведов (В.М.Гессена, Б.Н.Чичерина и др.).
Вопросам построения системы органов государственной власти посвящены труды Н.А. Богдановой, М.В. Баглая, И.В. Выдрина, И.В. Гранкина, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.В. Невинского, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина и др.
Статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, в том числе в субъектах федерации, раскрывается в работах Н.А. Богдановой, Д.Л. Златопольского, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.О. Малько, М.Н. Марченко, В.В. Невинского, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.
Теоретические и практические проблемы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов отражены в исследованиях А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, В.Н. Лысенко, В.В. Невинского, М.С. Саликова, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, В.А. Ржевского, И.А. Умновой и др.
Вопросам законодательной деятельности субъектов РФ посвящены работы А.И. Абрамовой, Л.Ф Болтенковой, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиева, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой, А.С. Пиголкина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева и др.
Наиболее близкими к проблеме нашего исследования являются современные труды таких российских исследователей как С.А. Авакьян,
Н.С.Бондарь, И.В. Выдрин, И.В. Гранкин, А.Н. Кокотов, В.А. Лебедев, С.В.Масленникова, М.А. Могунова, Т.Я. Хабриева и др.
Опираясь на выявленные закономерности и особенности организации представительных органов различных государств, полученные эмпирические данные, выработанные предложения, научным юридическим сообществом сформирована широкая теоретическая основа проблемы двухпалатности. Ее основу составили высказывания, выступления и письменные работы названных выше зарубежных авторов, к которым в условиях российской государственно-
правовой традиции можно относиться с небольшой долей критичности. Из сравнительно современных исследований необходимо выделить труды А.С.Автономова, Г.Н. Андреевой, П.А. Астафичева, Д.Д. Басу, В.А.Виноградова, М.В. Глигич-Золотаревой, И.В. Гранкина, СЕ. Заславского, А.А. Захарова, К.А. Ишекова, В.В. Комаровой, И.А. Конюховой, Ю.В. Копцевой, Дж. Коукли, О.А. Кравченко, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, И.Г. Лавриненко, В.И. Лафитского, В.А. Лебедева, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.Б. Романовой, Г.Д. Садовниковой, И.М. Степановой, И.Н. Тарасова, Т.Тодда, П.А. Федосова, Т.Я Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Е.В.Шубиной и других ученых и практиков.
Специфика предмета исследования обусловила необходимость обращения к отдельным трудам специалистов по смежным с конституционным правом наукам: теории и истории государства и права, политологии, муниципального права. Однако основной акцент в работе сделан на конституционно-правовом понимании проблемы двухпалатности.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция России, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, конституции (основные
законы) ряда зарубежных государств (доступные как в электронном виде на английском или русском языке через Интернет, так и в документальных переводных источниках), конституции и законы отдельных штатов США (преимущественно в электронном виде, на сайтах правовой информации и др.), конституция Баварии - земли ФРГ (на сайте Баварского ландтага ), информационные ресурсы парламента Канады (), Национального центра информатики при правительстве Индии (), Австралийского института правовой информации (конституционные акты штатов Австралии, см.: ), ресурсы энциклопедии «Википедия» () и др.
Значительно облегчило поиск необходимой информации использование информационных ресурсов Межпарламентского союза (на сайте ), а также результатов сравнительного исследования вторых палат государственных парламентов, проведенного Дж.Коукли (Ирландия).
Научная новизна исследования выражается в том, что в диссертации впервые:
- изучены в сравнительном аспекте формы организации двухпалатных
парламентов субъектов Российской Федерации, штатов США, Индии и
Австралии;
сделаны теоретические обобщения, касающиеся феномена бикамерализма не только общегосударственных парламентов, но и законодательных органов власти субъектов нескольких федераций;
- изучена юридическая и фактическая возможность, а также условия
успешного функционирования парламента с двухпалатной структурой на
уровне субъекта Российской Федерации с точки зрения его представительного
характера и эффективной реализации основных задач.
Положения, выносимые на защиту:
I О
Подробнее об указанных особенностях - см.: Арановский К.В. Конституционная традиция и ее распространение в Российском обществе: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -
Двухпалатная структура законодательного органа (бикамерализм) в государствах, имеющих длительные парламентские традиции, свойственна эволюционным этапам их развития. Однопалатная структура практиковалась лишь в периоды революций и переворотов, в процессе становления институтов власти. При длительном устойчивом функционировании системы государственной власти выбор между той или иной структурой парламента в наибольшей степени зависит от таких факторов, как политическая целесообразность и необходимость, эффективность деятельности, устойчивость в кризисных ситуациях, легитимность состава.
Функции двухпалатной структуры парламента (предназначение) обусловлены необходимостью решения социальных и политических задач, которые преследует субъект учредительной власти при создании двухпалатной структуры парламента (программные функции), либо характером общественных отношений, которые складываются в процессе деятельности парламента (фактические функции).
С учетом различных оснований функции двухпалатное парламента можно классифицировать на программные и фактические, постоянные и временные, реальные и мнимые.
3. Основными функциями двухпалатности парламента являются
представительная, организующая, стабилизирующая и сдерживающая.
4. Под моделью двухпалатного парламента следует понимать такую форму
двухпалатной структуры парламента, которая представляет собой совокупность
существенных характеристик, дающих возможность выделить общее и
особенное в порядке организации и деятельности конкретного
законодательного (представительного) органа государственной власти.
Модель двухпалатного парламента включает в себя организационные и процессуально-процедурные элементы, такие как: 1) формы представительства в палатах; 2) порядок формирования палат; 3) избирательные цензы; 4) сроки полномочий членов палат парламента; 5) правовой статус членов палат;
СПб., 2004. - 54 с.
6) организационная структура парламента и его палат; 7) предметы ведения и полномочия парламента и каждой из палат; 8) порядок и формы осуществления полномочий парламента и палат; 9) согласительные процедуры; 10) основания и порядок прекращения деятельности каждой палаты и (или) ее членов.
6. Классификация моделей двухпалатных парламентов возможна по следующим основаниям:
По характеру участия второй палаты в реализации законодательной функции парламента двухпалатность бывает реальная, скрытая и мнимая.
По способу организации и взаимному положению палат в парламенте выделяется горизонтальная и вертикальная двухпалатность. В основе данной классификации лежат характеристики таких организационных элементов двухпалатной модели, как избирательные цензы, статус депутатов (членов), предметы ведения и полномочия палат.
По способу реорганизации выделяются две группы парламентов: ликвидированного бикамерализма (где была упразднена первая или вторая палата, с реформированием оставшейся палаты либо без такового)' и учрежденного бикамерализма (где был разделен первоначальный депутатский корпус либо создана отдельная вторая палата, с реформированием первоначальной палаты либо без такового).
По способу формирования палат двухпалатные парламенты подразделяются на демократические, недемократические и смешанные.
6. В составе любой модели организации и деятельности двухпалатного парламента можно выделить следующие общие, неотъемлемые характеристики: 1) наличие руководящего должностного лица в каждой палате; 2) наличие общих предметов ведения и полномочий палат и предметов исключительного ведения либо исключительных полномочий как минимум у одной из палат; 3) наличие согласительных процедур для преодоления разногласий палат.
Данная группа выделяется только в отношении упраздненных бикамеральных моделей.
Факультативными характеристиками двухпалатного парламента, обеспечивающими эффективность его деятельности, являются: 1) различие форм народного представительства в палатах; 2) наличие собственных (исключительных) полномочий у палат; 3) наличие, наряду с общим, собственного регламента каждой палаты; 4) недопустимость одновременного роспуска обеих палат парламента либо исключение возможности роспуска одной из палат.
7. Двухпалатная структура законодательного (представительного) органа государственной власти современного субъекта Российской Федерации способна обеспечить адекватное представительство интересов населения при следующих условиях:
1) формирование одной палаты на основе пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу с применением избирательных списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями («партийная» палата), и формирование второй палаты на основе мажоритарной избирательной системы относительного либо абсолютного большинства по одномандатным избирательным округам, образованным в границах административно-территориальных единиц, из кандидатур, выдвигаемых группами граждан, представительными органами местного самоуправления, либо в порядке самовыдвижения («территориальная» палата);
наделение «партийной» палаты полномочиями, необходимыми для единообразной реализации государственной политики субъекта федерации и имеющими общее значение для субъекта федерации;
наделение «территориальной» палаты полномочиями, которые имеют принципиальное значение для отстаивания интересов отдельных территорий, представляемых конкретными депутатами, и для учета этих интересов при принятии решений первой палатой.
8. Типовым (образцовым) представляется двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, обладающий следующими основными признаками:
формирование обеих палат путем равных прямых всеобщих выборов;
наличие в составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не менее 50% депутатов, действующих на постоянной профессиональной основе, либо как минимум одной палаты, полностью состоящей из таких депутатов;
установление порядка формирования части законодательного органа на основе территориального признака - по одномандатным округам, образуемым в границах административно-территориальных единиц (муниципальных районов и городских округов);
невозможность роспуска второй палаты, избираемой по территориальному принципу;
ограничение возможности совмещения любых публичных должностей депутатами второй палаты, избираемой по территориальному принципу, только выборными муниципальными должностями;
наличие распределения законодательных предметов ведения и полномочий и иных функций между палатами.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретические выводы, полученные диссертантом, станут существенным дополнением в конституционно-правовую теорию бикамерализма и в подотрасль конституционного права субъектов Российской Федерации науки конституционного права России.
Правовая информация, полученная в ходе исследования, может быть использована для дальнейших научных разработок как более детальных, так и обобщающих в отношении институтов государственной власти России и зарубежных стран, а также может применяться как фактический материал для учебных курсов конституционного права России и (или) зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Самарского государственного университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации были озвучены на научно-практических конференциях, «круглом столе», нашли отражение в опубликованных статьях диссертанта.
Структура диссертации обусловлена примененными научными методами, а также целью и поставленными задачами исследования и включает введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, библиографический список и приложения (таблицы). В таблицах приведена в наглядной форме информация к отдельным аспектам исследования.
Классификации моделей двухпалатных парламентов
В настоящем параграфе предстоит рассмотреть с исторических позиций факторы, повлиявшие на формирование, модификацию и даже ликвидацию двухпалатной структуры представительных органов в различные эпохи и в различных государствах. В первую очередь, внимание будет уделено уточнению значения терминов «парламент», «палата парламента», «двухпалатность» и «бикамерализм», «структура парламента» (в узком и широком смысле), что необходимо для уточнения объекта исследования.
Далее будут изучены исторические аспекты происхождения двухпалатных парламентов в Испании, Великобритании, США, Франции, Германии, Италии, Норвегии, эволюция российских представительных органов в XX веке, включая первый российский парламент и советы в РСФСР и СССР. В работе найдут отражение имевшие в XX веке тенденции изменения структуры двухпалатных представительных учреждений в зарубежных странах, включая субъекты федераций (США, Канады, Германии, Австралии, Индии, России).
Особенно интересен для изучения опыт функционирования двухпалатных легислатур индийских штатов. Индия имеет с Россией многие общие черты -многообразие национального и конфессионального состава населения, большие различия в уровне доходов и образования, устоявшийся веками аграрный уклад жизни, с трудом преодолеваемый в результате индустриализации и модернизации экономики, сочетание центробежных и центростремительных тенденций в государственном управлении. Таким образом, будут изучены основные факторы, приводящие в различное время и в различных государствах к эволюции структуры законодательного (представительного) органа государственной власти.
Объектом сравнительно-исторического исследования не стал опыт функционирования представительных учреждений мусульманских государств и других стран, которые сегодня считают развивающимися (многие страны Южной Америки, Африки и Азии, островные государства Океании), поскольку в данных государствах отсутствуют сколько-нибудь длительные традиции парламентаризма, понимаемого в контексте научных воззрений большинства российских и ряда зарубежных ученых20. Причем в случае с мусульманскими государствами такое отсутствие связано с преобладанием совершенно иной (теологической) парадигмы государства21, к тому же практика государственного строительства в них зачастую не успевает пережить длительных эволюционных периодов в связи с частой сменой политических лидеров и режимов22.
Таким образом, большее внимание при сравнительном изучении явления бикамерализма в новой и новейшей истории уделено государствам, имеющим специфические черты развития парламентаризма (Россия, некоторые страны Западной и Восточной Европы, Великобритания, США, Канада, Австралия, Индия, Япония).
Для правильного определения объекта исследования и уточнения применяемых в диссертации категорий в первую очередь необходимо обратиться к изучению понятия «парламент».
Как указывает В.В. Маклаков, термин «парламент» происходит от французского слова parler (говорить, разговаривать), хотя впервые он был применен в Великобритании и в настоящее время употребляется в двух смыслах:
- как выборное коллегиальное представительное учреждение, обладающее законодательными, финансовыми, контрольными и судебными полномочиями, распространяющее свою юрисдикцию обычно на всю территорию страны. В субъектах федерации также могут быть свои парламенты;
- как название выборного учреждения (в Великобритании, Франции, ФРГ, Италии и др). Однако, как он отмечает, парламенты могут иметь и другие названия: в США - конгресс, в Дании - фолькетинг, в Исландии - альтинг, в Швейцарии - Федеральное собрание, и т.д.23
По смыслу приводимых В.В. Маклаковым признаков можно считать, что он расценивает в качестве парламента только общегосударственный, т.е. высший представительный и законодательный орган государственной власти .
По определению, сформулированному В.Е. Чиркиным, «современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц»25. Уточняя данное определение, он указывает, что «под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее» .
Г.Н. Андреева пишет, что термин «парламент» используется как обобщающее название высшего представительного и законодательного органа страны. Этим термином к середине XII в. в Англии называли торжественные заседания преимущественно по государственным делам. А в Италии, например, в XV в. термином парламент (parliamenti) обозначались традиционные народные собрания, на которых правом «говорить» обладали все граждане . Во Франции под этим словом понимали судебный орган (parlement).
Как пишет Н.С. Крылова, «при всем разнообразии существующих в современном мире парламентских институтов в демократических странах парламент всегда является высшим представительным органом государства, образуемым на выборных началах и наделенным законодательными, финансовыми и контрольными полномочиями (общая характеристика парламента как общенационального представительного органа не исключает особенностей комплектования палат). Он играет роль форума, на котором открыто, гласно и публично обсуждаются важные вопросы общественной и государственной жизни» .
Двухпалатная структура парламента субъекта федерации как средство реализации права граждан на участие в управлении делами государства
Настоящий параграф будет посвящен выявлению взаимосвязи между определенными вариантами построения двухпалатной структуры законодательного органа и его представительным характером, с точки зрения обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства.
Мы считаем, что первоочередной и наиболее сложной задачей учредителя (законодателя, иного носителя политической воли) является обоснованный выбор избирательной системы. От этого зависит во многом не только сам представительный характер парламента, но и эффективность его работы.
Поэтому мы поддерживаем мнение ученых, которые считают, что манипуляции с законодательством о выборах снижают доверие избирателей к коллегиальным представительным органам всех уровней, способствуют повышению уровня абсентеизма, независимо от того, имеют место подобные манипуляции на данном уровне законодательства или нет.
В конституционных актах штатов США, Индии и Австралии степень детальности норм, регулирующих порядок выборов, различается.
Как уже подчеркивалось в первой главе диссертации, особенностью конституционного права Индии является включение конституций штатов в состав союзного основного закона, поэтому кроме штата Джамму и Кашмир остальные штаты имеют одинаковые параметры избирательной системы. В США и Австралии дело обстоит иначе. Каждый штат имел свою собственную историю конституционного развития, и нередко установление новых независимых государственных институтов в первых штатах сопровождалось стремлением улучшить реципированные британские избирательные институты. Поэтому встречаются весьма разнообразные комбинации мажоритарной, пропорциональной и смешанной системы. Например, в Австралии нередкой является пропорциональная система и ее модификации (например, преференциальное голосование и система единственного передаваемого голоса). В США большое распространение получила мажоритарная система относительного большинства, что с одной стороны, связано с существенным преобладанием на федеральном и региональном уровне только двух партий - республиканской и демократической258, а с другой само способствует поддержанию двухпартийное.
Предлагается в целях стабилизации законодательства о выборах зафиксировать наиболее существенные параметры избирательной системы (ее вид, подвиды, способы подсчета голосов, пределы усмотрения при корректировке других параметров системы) на уровне основного закона (устава, конституции, органического закона и т.п.), т.е. нормативного акта, требующего особых, более жестких процедур принятия и одобрения. Необходимость достижения широкого компромисса, как мы считаем, будет стимулировать всестороннее изучение обществом последствий избирательной реформы при каждой попытке ее проведения.
Нами отстаивается тезис, что существование двухпалатной структуры регионального законодательного органа целесообразно лишь в том случае, если палаты будут формироваться на основании различных принципов. При определенных условиях этим может обеспечиваться учет экономических, географических, культурных, этнических и иных особенностей состава населения субъекта федерации. В отличие от общегосударственных вторых палат, которым наука сегодня отводит роль защитника интересов субъектов федерации (в федерациях) или иных территориальных сообществ (в регионалистских и унитарных государствах), вторые палаты в местных органах законодательной власти могут иметь и другое предназначение, основа которого будет заложена в специфическом порядке их формирования.
Ключевым, на наш взгляд, в вопросе о способе представительства населения является порядок формирования избирательных округов. Например, в США до второй половины XX века избирательные округа в штатах могли формироваться в границах муниципальных образований (графств, городов). Однако Верховный суд США счел неконституционными эти нормы законодательства штатов, поскольку основной закон государства предусматривает равенство граждан в их правах, в том числе избирательных. Таким образом, при формировании законодательного органа должен действовать принцип «один избиратель - один голос». А поскольку муниципальные образования, представленные в легислатурах штатов равным числом членов, имеют на деле разную численность населения, то жесткая привязка избирательных округов к границам муниципальных образований дифференцирует вес голоса гражданина в зависимости от места жительства.
В современных законах американских, австралийских и индийских штатов, регулирующих порядок образования одномандатных избирательных округов, устанавливаются требования о примерном равенстве численности населения в каждом округе. Отличие округов при избрании в первую и вторую палату легислатуры штата США заключается в их размерах, что обеспечивается в первую очередь разной численностью палат. Например, статья 6 конституции штата Калифорния предусматривает, что Ассамблея избирается по 80, а Сенат -по 40 одномандатным округам259.
Однако, как мы считаем, принцип равенства прав граждан нельзя рассматривать отдельно от других конституционных принципов. Возможность обеспечения в двухпалатном парламенте более «объемного» представительства населения уже отмечалась в первой главе. Подчеркнем, что в отношении субъектов федерации такая возможность не исключена в той же мере, как и в отношении государств. Как известно, теория конституционного права допускает неравенство голосов избирателей при выборах в палаты законодательного собрания на общегосударственном уровне. Это может объясняться прямым закреплением в конституции государства конкурирующих принципов, таких как равенство субъектов федерации в федеративных отношениях (между собой и по отношению к федерации). Этот вопрос непосредственно связан с проблемой обеспечения равного представительства субъектов в федеральном законодательном органе. По пути его признания пошли США, Австралия и Россия. В Индии, как и в Германии, существует своеобразная формула представительства штатов во второй палате, которая не соответствует в полной мере отношению численности населения штатов.
Проблемы организации взаимодействия двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации с другими органами государственной власти и местного самоуправления
В третьем параграфе предполагается рассмотреть проблему гармонизации деятельности различных уровней публичной власти через призму функционирования двухпалатного законодательного органа субъекта федерации. При этом ставится задача сформировать научное представление об оптимальных характеристиках двухпалатного парламента, способного обеспечить необходимый баланс интересов между федеральным, «региональным» и местным уровнями. Указанная задача будет реализована через:
- анализ многообразных функций «региональных» парламентов и способов их разграничения при двухпалатной структуре;
- осмысление взаимного влияния форм парламентской работы и форм народного представительства в палатах;
- рассмотрение оснований роспуска парламента или его палат и механизма реализации законодательной функции в субъекте федерации в период такого роспуска;
изучение порядка выражения недоверия коллегиальному исполнительному органу (правительству);
исследование гарантий позитивной ответственности депутатов двухпалатного парламента перед избирателями через призму «сдерживающей» функции второй палаты;
анализ места двухпалатного представительного органа при формировании судебных органов.
Среди функций, возложенных на парламент - представительство нации, государства. Парламент принимает присягу главы государства, выражает доверие и вручает полномочия правительству, делает заявления по международным и внутриполитическим вопросам; принимает участие в осуществлении внешней политики (ратификация и денонсация международных договоров), решении вопросов войны и мира; выполняет согласительную функцию при формировании судебной власти или даже осуществляет квазисудебные полномочия (непосредственно - путем привлечения к ответственности, отставки, выражения недоверия высокопоставленным должностным лицам и высшим органам власти; опосредованно - путем инициирования или продолжения уже начавшейся процедуры отставки главы государства - т.н. «импичмента», в тех случаях, когда такая процедура требует какого-либо участия парламента, но окончательное решение принимается «настоящим» судебным органом).
Пример Республики Саха (Якутия) демонстрирует рациональное разделение компетенции палат по степени сложности и ответственности решаемых ими вопросов. На первую возлагаются функции рассмотрения «ординарных» законов республики, принятия решений по текущим вопросам внутренней и внешней политики, социального, экономического и культурного развития; на вторую возлагаются функции рассмотрения конституционных законов республики, республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, кредитного, валютного регулирования, а также принятия решений по основным вопросам внешней и внутренней политики, социального, экономического и культурного развития республики. В остальном разделение компетенции имеет аналогичный характер - на первую палату возлагаются функции, присущие постоянно действующему парламенту и отражающие регулярность его работы; на вторую - более экстраординарные, подчеркивающие стратегический характер деятельности парламента. Этим объясняется и основа замещения должностей в палатах: первая палата действует на постоянной профессиональной основе, обеспечивающей ее непрерывную деятельность и соответствующей характеру функций палаты; члены второй палаты работают сессионно, т.е. на непостоянной основе, - в период таких сессий обе палаты могут совместно решать наиболее важные политические вопросы республики.
Назначение парламентом должностных лиц государства - функция, которая может быть эффективно разделена между палатами и определяет место парламента в системе разделения властей субъекта федерации. Основные составляющие этой функции:
1) выражение недоверия Правительству (высшему исполнительному органу субъекта федерации).
2) участие в формировании Правительства (и назначении Председателя -Премьер-министра).
3) назначение и отстранение иных должностных лиц субъекта федерации. Представляется, что за первой палатой имеет смысл оставить первые две функции, а последнюю распределить между палатами.
Если депутаты обеих палат работают в разное время в одном месте, или в разных местах в одно время, им труднее организовать совместную работу, а значит, их взаимное влияние будет ослаблено, а относительная независимость сохранится. Однако у стремления к независимости существует обратная сторона - снижение эффективности положительного взаимодействия палат при решении совместных задач. В частности, при различиях в продолжительности сессий и частоты проведения заседаний палат законопроекты, требующие своевременного принятия, будут приниматься с опозданием, поскольку их рассмотрение зависит от рабочего расписания палат. Особенно это заметно, если заседания второй палаты проходят реже, а ее сессия проходит намного позже, чем сессия первой палаты.
Поскольку, как уже ранее было обосновано, депутатов целесообразно избирать на основе двух различных форм представительства - территориальной и партийной, - то обособление этих двух корпораций будет способствовать поддержанию некоторой самостоятельности представителей одномандатных округов (которая должна, конечно же, подкрепляться и другими мерами укрепления статуса депутатов). Следовательно, сессии палат двухпалатного парламента должны проходить в разное время, либо палаты во время сессии должны заседать в разных местах.
Роспуск является институтом политического уравновешивания полномочий парламента и главы (главы правительства) в государстве или субъекте Федерации.
Как правило, институт роспуска предусматривается в отношении только одной из двух палат как общегосударственного, так и парламента субъекта федерации. Это связывают с необходимостью определенной стабилизации работы законодательного органа и недопущения полной остановки отправления его функций. К тому же это зачастую связано с тем, что вторая палата не является в полном смысле слова выборной, и прекращение полномочий ее членов происходит по другим основаниям.
Считаем, что институт роспуска является эффективным средством воздействия на парламент, сдерживающим депутатов в их радикальных начинаниях, но по отношению к обеим палатам подобный инструмент применяться не должен, в противном случае он может обратиться в серьезное средство шантажа парламентариев и ослаблять их независимость по отношению к исполнительной власти. В этой связи диссертант выражает негативное отношение к российскому варианту института роспуска Президентом России законодательного органа субъекта федерации.
Помимо роспуска по инициативе внешних субъектов существует в большинстве случаев процедура самороспуска парламента. Она выражается в полном прекращении полномочий членов первой палаты с момента принятия ими совместного решения. Что же касается вторых палат, то, как правило, прекращение их деятельности происходит в результате индивидуального сложения большинством членов данной палаты своих полномочий, поскольку единовременное прекращение зачастую не предусмотрено. Основаниями могут быть отставка по собственной инициативе, отзыв членов палаты субъектами, назначившими или избравшими их (это предусмотрено крайне редко), прекращение полномочий по основной должности, нахождение в которой влечет получение парламентского мандата.
Процедура досрочного прекращения полномочий палаты по инициативе его членов является в свою очередь действенным средством влияния законодательного органа на исполнительную власть, поскольку под угрозой дестабилизации законодательного процесса и не проведения правительственных законодательных инициатив последнее может пойти на определенные уступки при урегулировании разногласий с большинством в парламенте.
Проблемы унификации порядка организации и деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации
В первом параграфе третьей главы диссертант намерен рассмотреть ряд проблем порядка формирования, организационной структуры, полномочий и отдельных направлений деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации, с позиции необходимости определенной унификации и дифференциации законодательства об этих органах власти. Таким образом, ставится задача на основе выводов, сделанных во второй главе, выработать и обосновать конкретные предложения по изменению федерального законодательства об общих принципах организации и деятельности двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Модель парламента субъекта федерации, на наш взгляд, должна быть более простой, чем федерального парламента, причем во многих аспектах: количественно, организационно и структурно. При этом модель парламентской процедуры в парламенте субъекта федерации также должна быть проще, даже при двухпалатной его структуре.
Организационные принципы (ориентиры) для двухпалатных парламентов субъектов федерации, можно сформулировать в федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ведь именно в этом состоит задача федерального закона, который своими нормами не может полностью заменить деятельность субъектов федерации по самостоятельному регулированию общественных отношений в этой сфере309. Органы власти и население субъектов федерации могут и должны научиться руководствоваться заложенными в федеральном законе общими принципами в духе уважения единой Конституции России, основных прав и свобод граждан. А органы правосудия и конституционного контроля в этом случае смогут сохранить за собой прерогативу оценки правовых актов субъектов федерации на предмет их соответствия российской Конституции и федеральным законам.
Путями повышения ответственности, подконтрольности, подотчетности -т.е. гарантиями связанности народного представителя (депутата парламента) с избирателями являются следующие меры:
1) обеспечение оптимально коротких сроков полномочий депутатов законодательных органов и высших должностных лиц субъектов федерации (рекомендуются сроки равные трем или четырем годам, но не более четырех лет);
2) учреждение и (или) сохранение институтов императивного мандата и отзыва;
3) признание оправданности требований к постоянному проживанию депутата парламента и (или) высшего должностного лица субъекта федерации на территории соответствующего субъекта федерации.
Федеральным законом должно предусматриваться, что субъекты федерации при установлении конкретного порядка организации и деятельности своих законодательных органов обязаны стремиться к последовательной реализации данных рекомендаций в целях обеспечения и поддержания представительного характера работы депутатов законодательных органов субъектов федерации.
Пункт 4 статьи 4 ФЗ «Об общих принципах организации...» (введенный Федеральным законом от 24.07.2002 №107-ФЗ) устанавливает, что «не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с законодательством о выборах». Считаем, что федеральному законодателю не стоило таким образом вмешиваться в основу представительства, по которой формируются парламенты субъектов РФ. В результате этого конституции, уставы и законы многих субъектов федерации стали предусматривать, в точном соответствии с минимальными требованиями федерального закона, что внутри однопалатного парламента 1/2 часть состава избирается по единому избирательному округу, а другая 1/2 часть - по одномандатным округам. При этом в части субъектов РФ, где были предусмотрены многомандатные округа или специальные квоты для представительства национальным меньшинствам (коренным малочисленным народам), такие округа и квоты были упразднены. В тех российских республиках, где на момент внесения изменений в федеральный закон сохранялись двухпалатные парламенты, а также в двух республиках-«новичках» по части двухпалатной организации парламента (Тыва310 и Чечня) их законодательством, также в точном соответствии с минимальными стандартами федерального закона - было предусмотрено формирование лишь половины состава одной из двух палат по единому избирательному округу. Свердловскую область изменение федерального законодательства не затронуло - с 1994 года ее Устав предусматривает, что областная Дума полностью (правда, методом ротации) формируется на основании пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу3 .
По нашему мнению, одна палата должна целиком быть партийной, потому что политическую структуру нельзя игнорировать. Ее нужно учитывать как можно полнее и адекватнее. Партии должны быть представлены в парламенте в полной мере, дабы не было особого стремления реализоваться во второй палате. Потребность партий в продвижении в парламент нужно удовлетворить. Для этого партийная палата должна обладать теми основными полномочиями, которые желали бы иметь в парламенте политические партии и связанные с ними социальные группы (корпорации). Но оставить за пределами ведения те полномочия, которыми они скорее всего злоупотребят.
