Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые принципы системы исполнительной власти в Российской Федерации и их реализация 12
1. Федерализм как основной принцип становления системы исполнительной власти в современной России
2. Принцип разделения властей и проблемы его реализации в Российской Федерации 38
Глава 2. Вопросы развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации 59
1. Проблемы правового регулирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне
2. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: сравнительный анализ 106
Глава 3. Вопросы конституционно-правового обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации 123
1. Федеральные округа как центр территориальных органов государственной власти
2. Единство системы органов исполнительной власти и разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации 134
Заключение 155
Список использованных источников и литературы
- Принцип разделения властей и проблемы его реализации в Российской Федерации
- Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: сравнительный анализ
- Федеральные округа как центр территориальных органов государственной
- Единство системы органов исполнительной власти и разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Задачи модернизации и успешного развития России требуют соблюдения целого ряда условий, среди которых и необходимость эффективного государственного управления. Исполнительная власть играет в реализации государственно-властных функций ключевую роль. Ее система представляет собой сложный аппарат, включающий в себя множество органов государственной власти. Она располагает широким и многообразным спектром ресурсов и разветвленной системой органов, вследствие чего может оказывать значительное влияние на важнейшие направления жизни общества. Без эффективной исполнительной власти невозможно представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. А эта эффективность, в свою очередь, требует четкого правового регулирования.
Федеративное устройство государства значительно усложняет структуру органов исполнительной власти. В условиях федерализма функционируют два уровня государственной власти1 и эффективное осуществление власти в государстве требует поиска их оптимальных взаимоотношений.
В системном и структурном плане исполнительная власть отнюдь не является чем-то статичным. За последние десятилетия система органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях неоднократно претерпевала коренные изменения и продолжает совершенствоваться. Однако, в правовом регулировании данной сферы по-прежнему остаются некоторые проблемы. Это касается, в частности, установления системы федеральных органов исполнительной власти, правового статуса Президента Российской Федерации в системе органов исполнительной власти, некоторых вопросов статуса Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, разграничения предметов ведения и полномочий и т.д.
1 В некоторых случаях система власти может еще более усложняться, например в городах федерального значения Российской Федерации исполнительная власть доведена до районного уровня.
Система органов исполнительной власти анализируется в данной работе как механизм, с помощью которого происходит воплощение конституционных принципов. Важной задачей представляется анализ проблематики конституционных основ организации и правового регулирования исполнительной власти на всех уровнях государственного управления.
Хотя данной проблеме в различных исследованиях уделяется достаточно большое внимание, сохраняется необходимость соответствующего комплексного анализа, особенно применительно к современному этапу развития.
Именно актуальность данной проблематики и ее правовое значение определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Несмотря на то, что тематике исполнительной власти посвящены ряд монографий и значительное количество иных научных публикаций, было бы преждевременно говорить, что изучены все грани и аспекты данной проблемы. Многие вопросы раскрыты еще недостаточно глубоко и полно, особенно применительно к современным условиям государственного управления. Некоторые работы на нынешнем этапе исторического развития уже устарели, а новых исследований по их темам за последнее время не проводилось. В силу этого, несмотря на широкий спектр уже проведенных исследований, вопрос нуждается в дальнейшей теоретической разработке.
В этом плане, теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых, занимавшихся вопросами конституционного (государственного) и административного права: С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, А.Б.Агапова, М.В.Баглая, И.Л. Бачило, К.С.Бельского, В.Г.Вишнякова, М.В.Глигич-Золотаревой, Г.В.Дегтева, Н.М.Добрынина, А.Б.Зеленцова, В.И.Кайнова, В.Ф.Калины, А.П.Коренева, О.Е.Кутафина, М.А.Лапиной, А.А.Муравьева, Г.И.Муромцева, Д.М.Овсянко, И.А.Полянского, Н.А.Сахарова, А.А.Сергеева, Б.А.Страшуна, В.Н. Суворова, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой (Конюховой), К.В.Черкасова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Л.Шульженко, Н.М.Чепурновой, А.С.Чеснокова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и др.
Многие авторы обращались к проблематике правового положения Президента Российской Федерации и его места в системе разделения властей, однако отечественная правовая наука еще не выработала единой позиции по данному вопросу. Одни ученые отстаивают принадлежность Президента РФ к исполнительной власти (М.В.Баглай, М.А.Лапина, С.В.Бородин и В.Н.Кудрявцев, В.А.Четвернин, В.Н.Суворов), другие стоят на позициях выделения его в особый правовой институт, выведенный за рамки системы разделения властей, или самостоятельную, президентскую или арбитражную, власть (В.Е.Чиркин, Л.А.Окуньков, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, Ю.Л.Шульженко, А.В.Зуйков).
Проблемы федерализма и статуса Президента РФ рассматриваются в целом ряде работ С.А.Авакьяна, среди которых необходимо отметить монографию «Конституция России: природа, эволюция, современность».
Значительное количество трудов посвящено проблемам федерализма, правового положения субъектов РФ, разграничению компетенции и полномочий органов власти. Среди них следует отметить работы В.Ф. Калины, М.В.Глигич-Золотаревой, А.А.Муравьева, И.А.Умновой (Конюховой) и др.
Вопросам правового статуса федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах посвящены диссертационные исследования К.В.Черкасова, О.В.Красных, В.Ю.Каткова.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти и государственного управления, регулируемые нормами конституционного права.
Предмет диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие формирование и деятельность системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, а также механизм правоприменения в системе государственного управления и практика, формирующаяся в процессе его реализации.
Целью диссертации является конституционно-правовое исследование развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и разработка теоретических и практических положений, направленных на
совершенствование отрасли действующего законодательства, регулирующей отношения в сфере исполнительной власти и государственного управления.
При реализации поставленной цели решались следующие задачи:
-выявление особенностей становления исполнительной власти в современной России в контексте эволюции ее федеративного устройства;
-анализ реализации в Российской Федерации принципа разделения властей, выявление проблем и выработка мер по совершенствованию таковой реализации;
-исследование законодательства Российской Федерации в области организации и деятельности исполнительной власти, изучение характерных черт системы органов исполнительной власти РФ в период с 1991 г. по настоящее время на основе системного анализа и сравнения с зарубежным опытом, в частности с практикой Республики Казахстан;
-сравнительно-правовой анализ системы органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации и определение на его основе возможных направлений совершенствования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне;
-рассмотрение современного состояния и перспектив развития системы органов государственной власти, направленных на обеспечение принципа единства власти - Полномочных представителей Президента Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
-выявление проблем правового регулирования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами и выработка практических рекомендаций по данным проблемам.
Методологические и теоретико-правовые основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, дедукция, индукция) и частных методов познания. В исследовании применен системный подход, основанный на формально-логических методах исследования, характеризующийся комплексным использованием различных методов научного познания.
Анализ содержания нормативных правовых актов проводился с использованием формально-юридического метода.
Сравнительно-правовой метод применен для сопоставления системы исполнительной власти в Российской Федерации с таковыми системами ряда зарубежных стран, а также при рассмотрении систем исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Историко-правовой метод использовался при анализе развития федерализма в современной России, института президентства в России и мире, организации исполнительной власти в субъектах РФ и т.д.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие объект диссертационного исследования, а также судебная практика Конституционного Суда РФ. Использованы также нормы законодательства ряда зарубежных стран, которые позволяют в компаративистском плане уточнить параметры государственного управления в России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем разработаны и представлены основные теоретические и практические положения, связанные с развитием в Российской Федерации системы органов исполнительной власти.
Проведено комплексное исследование различных проблем, связанных с правовым регулированием сферы исполнительной власти и государственного управления. Проанализировано как развитие отрасли конституционного права в целом, так и отдельных ее институтов.
По результатам исследования автором сформированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования в указанной сфере.
На защиту выносятся следующие положения:
Взаимоотношения исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации, как показывает анализ нормативной правовой базы, характеризуются явным доминированием первой. Полномочия Федерального Собрания по контролю в отношении Правительства Российской Федерации и, в целом, возможности влияния законодательной власти на Правительство РФ крайне незначительны. Такая ситуация небесспорна и негативно сказывается на механизме «обратной связи» между Федеральным Собранием и Правительством РФ. Представляется полезным распространить норму о назначении с согласия Государственной Думы ФС РФ также на заместителей председателя Правительства РФ и членов Правительства, ответственных за ключевые сферы (финансы, оборона, внутренние дела). Нуждаются в усилении и механизмы парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Статус Президента Российской Федерации и его соотношение с исполнительной властью остается неопределенным. В научной литературе высказывались мнения как о принадлежности Президента РФ к системе исполнительной власти, так и о его роли, как носителя особого вида государственной власти, выведенного за рамки разделения властей. Этот вопрос необходимо однозначно разрешить путем внесения изменений в Конституцию РФ. При этом, хотя обе точки зрения по-своему логичны и обоснованы, более предпочтительным представляется включение его в исполнительную власть. В связи с этим, представляется нужным принятие федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации».
3. Обеспечение территориальной целостности Российской Федерации и
эффективности деятельности органов государственной власти требуют
неукоснительного соблюдения одного из основополагающих принципов -
принципа единства исполнительной власти. Органы государственной власти,
функционирующие на уровне федеральных округов - Полномочные представители
Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальные
органы федеральных органов исполнительной власти -занимают важное место в
реализации этого принципа, в силу чего их значение возрастает. В связи с этим,
представляется полезным повысить статус Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, переведя их из должностей государственной службы РФ в категорию государственных должностей Российской Федерации.
4. Система федеральных органов исполнительной власти, исходя из анализа
норм п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, как предмет,
отнесенный к исключительному ведению Российской Федерации, должна
устанавливаться не Указом Президента РФ, а федеральным законом. Автором
диссертационного исследования впервые предлагается законопроект «О системе
федеральных органов исполнительной власти», приведенный в приложении к
диссертации.
5. Ряд норм Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно
совершеннее аналогичных норм, установленных для соответствующих органов
власти федерального уровня. Прежде всего, это четкое закрепление статуса
высшего должностного лица субъекта РФ как главы исполнительной власти и
отнесение установления системы региональных органов исполнительной власти к
сфере законодательного регулирования. Кроме того, участие законодательных
(представительных) органов власти многих субъектов Российской Федерации в
назначении членов правительств (администраций) этих субъектов значительно
шире, чем участие Федерального собрания в формировании Правительства РФ.
6. Эффективная работа органов государственной власти требует обеспечения
единой и слаженной информационной политики. При информационном
обеспечении их деятельности необходимо активно использовать современные
информационно-коммуникационные технологии. Должна быть реально обеспечена
открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти, как
играющих существенную роль в государственном управлении, в воздействии на
общественные отношения во всех сферах жизнедеятельности общества. При этом,
различным органам власти необходимо избегать противоречий между данными своих информационных ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость. Содержащиеся в работе теоретические положения и аналитические выводы представляют интерес для дальнейших научных исследований правового регулирования исполнительной власти. Основные теоретические положения, рекомендации и выводы могут быть использованы для развития законодательства Российской Федерации о системе органов исполнительной власти и их роли в системе органов государственной власти.
Полученные результаты также могут быть использованы для совершенствования механизма правоприменения в системе государственного управления.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки учебных материалов и преподавания дисциплин «Конституционное право» и «Административное право».
Апробация результатов исследования. По результатам исследования представлены доклады на VIII и IX Международных научных конференциях «Развитие законодательства на современном этапе» (Москва, 2008 и 2009 гг.), посвященные проблеме единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и некоторым проблемам становления исполнительной власти на региональном уровне, а также доклад об опыте субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной власти - на международной научной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, 21 апреля 2010 г.). Материалы публиковались в журналах «Конституционное и муниципальное право», «Административное и муниципальное право» и в ряде сборников научных трудов.
Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из 6 параграфов, заключение, библиографический список и приложение (законопроект «О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»).
Принцип разделения властей и проблемы его реализации в Российской Федерации
Еще одно важное направление взаимоотношений Правительства с Федеральным Собранием - предоставленное Правительству право законодательной инициативы (ч.1 ст. 104 Конституции), а также согласование интересов при принятии федерального бюджета и рассмотрении проектов федеральных законов. Для обеспечения баланса интересов двух ветвей власти определенные процедуры, обеспечивающие интересы Правительства РФ в законодательной работе, предусмотрены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Так, помимо внесения законопроектов в Государственную Думу, Правительство вправе вносить в Государственную Думу, в соответствии с ее Регламентом, поправки к находящимся на рассмотрении Думы законопроектам (ст. 36 закона). Для реализации этого права, в соответствии с пунктом «ж» статьи 14 Регламента, Совет ГД обязан направлять подготовленные к рассмотрению законопроекты не только субъекту права законодательной инициативы, но и Правительству. Направляются Правительству и законопроекты, подготовленные ко второму чтению (ст. 122 Регламента). На практике. Правительство активно пользуется своим правом и можно сказать, что основной массив законопроектов сейчас готовится именно в нем или при его участии.
Также участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности выражается в даче заключений и отзывов на законопроекты.
Правительство дает письменные заключения на законопроекты, предусмотренные ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, т.е. о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (из чего следует, что согласия Думы в этом случае на продление срока не требуется ). Требуется заключение Правительства и по законопроекту о соглашении о разделе продукции, и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции.
Помимо заключений. Правительство Российской Федерации может также направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых ими законопроектах. Так, официальный отзыв Правительства (наряду с Верховным Судом РФ) требуется на законопроекты о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (пункт «к» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы).
Таким образом, при декларируемом разделении властей. Правительство РФ может по сути контролировать законодательный процесс. Особый интерес здесь вызывает норма статьи 104 Конституции, устанавливающая необходимость правительственного заключения на «законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета». Если учесть, что за счет федерального бюджета обеспечивается реализация подавляющего большинства законов, сфера применения этой нормы становится исключительно обширной. Рассмотрим теперь, какими способами контроля в свою очередь обладает парламент над органами исполнительной власти. Помимо упоминавшейся постановки Государственной Думой вопроса о недоверии Правительству, к ним можно отнести: -вопросы к членам Правительства. Согласно ст. 38 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев в порядке, определенном регламентами палат. -деятельность постоянных комитетов и комиссий палат парламента. Согласно ст. 40 закона «О Правительстве Российской Федерации» парламентские комиссии и комитеты могут направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства, а последние обязаны сообщать комитету (комиссии) о результатах рассмотрения обращения в согласованные сроки. Также комитеты заслушивают информацию членов Правительства, но никаких указаний им давать не вправе. -парламентские слушания, которые организуются в том или ином комитете палаты парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к политически значимым вопросам. При этом, каких-либо обязательных решений по парламентским слушаниям не предусматривается;
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: сравнительный анализ
Принятие предусмотренного Конституцией федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. стало важнейшим этапом развития региональных систем органов власти. Закон установил принципы деятельности органов, систематизировал нормы об их системе, структуре и взаимоотношениях, подтвердил единство власти и верховенство Конституции и федерального законодательства. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил принципиально новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц.
Единый порядок формирования исполнительной власти по всей стране был призван сделать ее более ответственной. Поправки, принятые в 2009 году, значительно расширили права региональных парламентов и представленных в них партий.
Со всеми изменениями и дополнениями, к настоящему времени закон предусматривает систему исполнительной власти субъекта, возглавляемую высшим исполнителъным органом государственной власти (статья 17). Высшее должностное лицо субъекта (руководитель этого органа) определяет структуру исполнительных органов в соответствии с конституцией или уставом. Согласно статье 18, он формирует высший исполнительный орган в соответствии с законодательством субъекта. Высший исполнительный орган в свою очередь формирует иные органы (п. «г» ст. 21).
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации формируется каждым субъектом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, установленными федеральным законом от 6 октября 1999 года. Такими принципами являются: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 1).
Исходя из нормы о соответствии основам конституционного строя, субъекты Федерации обязаны учитыватъ республиканскую форму правления (ст.1 Конституции), единство системы государственной власти (п.З ст.5), осуществление государственной власти органами государственной власти (п.2 ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации (п.З ст.П), разделение государственной власти и самостоятельность ее органов (ст.10), а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), а в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. Государственная власть в субъекте РФ осуществляется на основе верховенства Российской Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
Самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они: осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации; определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти; определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами; распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов .
Отсутствие до 1999 года федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ обусловило значительное разнообразие в структурах органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Подобное разнообразие объясняется такими бесспорными факторами, как особенности исторического развития, этнического состава и национальных традиций и т.п., соответствие которым действительно способствует более эффективной организации исполнительных структур в регионах.
Конституции и уставы субъектов, а также предусмотренные ими законы, определяют основные черты системы исполнительной власти в регионах, регламентируют вопросы ее формирования и организации деятельности ее органов. Как правило, основные законы регулируют статус только высшего должностного лица и правительства (администрации). Остальные органы устанавливаются законами субъекта или решениями двух вышеупомянутых.
Региональные системы исполнительной власти разнообразны как по видам органов, так и по структурно-функциональным связям между ними. В большинстве республик высшее должностное лицо именуется президентом. Однако используются также термины «Глава республики» (Алтай, Карелия, Коми, Мордовия, Калмыкия, Северная Осетия-Алания) и «председатель правительства» (Тыва, Хакасия)1. Имелся и опыт коллегиального главы государства (Государственный Совет Дагестана), но в 2003 году Республика Дагестан перешла к должности единоличного Президента. После утверждения нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц возникла определенная тенденция отказа от термина «президент» (Калмыкия и Северная Осетия-Алания перешли к термину «Глава», а Тыва -«председатель Правительства»). В августе 2010 г. ряд руководителей северокавказских республик выступили с инициативой о полном отказе от этого термина, обратившись с соответствующим предложением к Государственной Думе . В литературе также высказывалось мнение, что должность президента в субъектах РФ является во многом надуманной и следовало бы подумать о государственном устройстве РФ при одном Президенте РФ, не ущемляя конституционные права субъектов3. Результатом данной инициативы стала принятая в декабре 2010 г. поправка в статью 18 федерального закона «Об общих принципах...», запретившая именовать высших должностных лиц субъектов РФ президентами. Для приведения конституций и уставов субъектов в соответствие с данной нормой установлен переходный период до 1 января 2015 г.
В краях, областях и автономных округах в основном прослеживается тенденция к именованию главы субъекта Федерации губернатором. Этот пост установлен в Вологодской, Воронежской, Курской, Ленинградской, Московской, Сахалинской, Тверской и др. областях; Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях; Чукотском, Ханты-Мансийском и Ямало-ненецком автономных округах. Губернатором именуется и высшее должностное лицо Еврейской автономной области.
Федеральные округа как центр территориальных органов государственной
В связи с возрастанием значения федеральных округов, встает вопрос о постепенном преобразовании двухуровневой структуры государственной власти (федеральный центр - субъекты Российской Федерации) в трехуровневую (федеральный центр - федеральные округа - субъекты Российской Федерации). Следует согласиться с М.А.Лапиной, что формирование окружного уровня управления является объективной необходимостью . Приоритетными кандидатами на перенесение на окружной уровень представляются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Еще в 2001 г. с таким предложением выступал А.С.Чесноков. Кроме того он предлагает провести многофакторный анализ их деятельности в масштабе страны, с учетом бюджетных затрат и эффективности. При этом, по его мнению, в дополнительном анализе нуждаются такие вопросы, как: 1) возможна ли передача при определенных условиях полномочий территориальных органов исполнительным органам субъектов РФ. 2) оптимален ли их юридический статус, набор прав и обязанностей. 3) каковы пути рационализации их взаимоотношений с головными органами и Полномочными представителями Президента РФ2. Заместитель председателя Правительства Д.Н. Козак также отмечает, что следует минимизировать количество территориальных органов «кроме силовых и контролирующих» и посредством этого трансформировать статус полномочных представителей Президента РФ, конкретизировав и усилив их место в управленческой системе3.
Образование федеральных округов создало определенные предпосылки для перестройки и оптимизации их системы. Многие ведомства уже сформировали свои органы на уровне федеральных округов, например территориальные управления Федерального агентства железнодорожного транспорта или департаменты Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Однако организация таких межрегиональных органов зачастую отличается непоследовательностью, а их подведомственность может не соответствовать территории федеральных округов. Так, Федеральная служба по финансовым рынкам имеет 13 территориальных органов. Семь из них именуются «региональными отделениями в федеральных округах», а остальные шесть отделениями «в регионах» (Юго-западном, Юго-восточном, Волго-Камском, Прикубанском, Восточносибирском, Центрально-сибирском). Таким образом, подведомственность «окружных» региональных отделений ФСФР не соответствует их названиям. И это лишь одна из проблем, связанных с оптимальным размещением по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Зачастую территориальные органы финансово и организационно слиты дублируют деятельность региональных органов и неэффективно выполняют контрольные функции. Рационализация их состава и схемы размещения требует внимания ко множеству факторов - правовых, экономических, политических и т.д. Это затрудняет оптимизацию выбора модели образования и функционирования территориальных органов. Хотя одним из приоритетных направлений административной реформы на 2003-2004 гг. была обозначена оптимизация деятельности территориальных органов, далеко не все вопросы были решены. Как отметил Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., «до сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Норма ч.2 ст. 77 Конституции (о единой системе) в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения. В том числе с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации».
В рамках повышения значимости окружного уровня государственного управления, целесообразным представляется также включение Полномочных представителей Президента в число государственных должностей Российской Федерации.
Интересно в этом отношении положение А.Г. Хлопонина, назначенного 19 января 2010 г. Заместителем председателя Правительства РФ и Полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе\. Как известно, Заместители председателя Правительства РФ отнесены Указом Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32 к числу лиц, замещающих государственные должности РФ". В то же время. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, согласно статье 2 Положения, являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Таким образом, г-н Хлопонин одновременно в одной своей должности является лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, а в другой - государственную должность Федеральной государственной гражданской службы РФ. Такой двойственный правовой статус конкретного должностного лица противоречит целому ряду норм двух федеральных законов о государственной службе, даже с учетом новой редакции п. а) п.2) ч.1 ст. «Запреты, связанные с гражданской службой» Федерального закона № 79-ФЗ «о государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Так, согласно Федеральному закону № 58-ФЗ, определяющему правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, четко определено понятие государственной службы РФ. Государственный служащий РФ призван обеспечивать полномочия лиц, замещающих государственные должности РФ . На государственных гражданских служащих распространяется ряд ограничений и запретов, несвойственных для лиц, замещающих государственные должности. Например, в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ «в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности», а в соответствии с п. 13 - «использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности» и др.
Единство системы органов исполнительной власти и разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации
При образовании и функционировании региональных органов исполнительной власти должны реализовываться общие принципы организации органов государственной власти в Российской Федерации. Фундаментальные теоретические разработки проблемы формирования и деятельности системы исполнительной власти в стране должны осуществляться в комплексном единстве с прикладными задачами, с учетом практических потребностей повышения эффективности функционирования государственного аппарата, совершенствования используемых им управленческих механизмов.
Что же касается органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то на основе анализа практики их организации деятельности можно сделать выводы, что необходимо: -совершенствовать правовые формы их участия в решении проблем, которые в равной мере касаются страны в целом и каждого субъекта в отдельности, -расширять использование согласительных механизмов и иных процедур взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней. Механизмы вертикальной и горизонтальной кооперации - партнерства в процессе разделения и осуществления власти получили широкое развитие в современных моделях федерализма. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместные правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех уровнях. На современном этапе взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ приобрело разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществления иных юридически значимых действий, постоянное взаимное информирование, создание совместных органов и программ. Широко распространено в мире создание совещательных структур по координации деятельности и совместному обсуждению проблем. Государственный совет при Президенте Российской Федерации является типичным примером такой структуры. -более четко урегулировать правовое положение этих органов, порядок, формы и методы их деятельности.
Конкретные предложения по совершенствованию системы исполнительной власти должны разрабатываться с учетом основных направлений управленческой деятельности.
Говоря о системе исполнительной власти, нельзя не затронуть неоднократно обсуждавшийся, но остающийся актуальным вопрос о большом количестве субъектов Федерации, негативно сказывающемся на эффективности государственного управления. Взаимодействие Федерации с более чем 80 субъектами малоэффективно как с управленческой, так и с экономической точки зрения. Существующий субъектный состав имеет и ряд других недостатков - ассиметрия, неопределенное положение Ненецкого, Ханты-мансийского и Ямало-ненецкого автономных округов и т.д.
Представляется необходимым продолжать поэтапное сокращение количества субъектов. Исходить при этом следует из экономических критериев, дабы уйти от ситуации когда лишь небольшая часть субъектов федерации является «донорами» федерального бюджета при дотационности большинства. Политика в данной сфере должна быть направлена на постепенное экономическое выравнивание регионов (существующих или вновь создаваемых) и сокращение диспропорции в их развитии. Если субъекты будут в состоянии обеспечивать достойную жизнь населения, это сделает ассиметрию федерации значительно менее острой. Естественно, что в любом случае вопросы образования новых субъектов должны решаться населением соответствующих территорий.
Значительно способствовало бы процессу и дополнило бы нормы закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», принятие предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции РФ федерального конституционного закона «Об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Среди прочего, в данном законе, как правовом акте весьма высокого уровня, было бы целесообразно закрепить дополнительные гарантии территориальной целостности Российской Федерации. Конституция содержит на этот счет лишь самые общие положения (ч.З ст.4, ч.4 ст.78, ч. 2 ст. 80 и перечень субъектов в статье 65), которых явно недостаточно.
Итак, следует признать, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нуждается в уточнении и совершенствовании. Для эффективной реализации исполнительной власти на всех уровнях и на всей территории Российской Федерации необходимо укреплять единство государственной власти и способствующие ему механизмы, улучшать нормативно-правовую базу деятельности исполнительной ветви. Продолжая совершенствовать разграничение предметов ведения и полномочий, нужно искать разумное сочетание региональных интересов с общегосударственными, избегая и избыточной децентрализации и излишней концентрации полномочий у центра. В конечном счете, надо формировать такую организационную структуру исполнительной власти, в которой бы звенья исполнительной власти, разделенные по горизонтали и дифференцированные по вертикали, в сочетании с местным самоуправлением обеспечивали бы должную реализацию своих полномочий. В системе исполнительных органов должны функционировать механизмы прямых и обратных связей, которые бы позволяли постоянно отслеживать реализацию управленческих процессов. И конечно органы исполнительной власти должны быть тесно связаны с обществом и получать от него доверие и поддержку.
